VII SA/WA 2425/06

VII SA/Wa 2425/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Mirosława Kowalska /sprawozdawca/
Paweł Groński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1043/07 - Wyrok NSA z 2008-09-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. skargę oddala
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy-Gminy W. z dnia [...] grudnia 1993r. nr [...], znak: [...], w części zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami na parterze na terenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w W. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy-Gminy W. z dnia [...] grudnia 1993 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej budynku mieszkalnego z usługami położonego przy ulicy [...] w W. oraz odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza w pozostałej części - dotyczącej budynku usytuowanego przy ulicy [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał , że niniejsze postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte przez Wojewodę [...] na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Objęto nim decyzję Burmistrza Dzielnicy-Gminy W. z dnia [...] grudnia 1993r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami na parterze na terenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w W.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego, zatwierdzonego w/w decyzją Burmistrza wynika, iż część ściany budynku przy ulicy [...] zaprojektowano nad budynkiem położonym przy ulicy [...]. Organ stwierdził, że w inwestor - Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego [...] nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością, przy ulicy [...] w W.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego tym samym rażąco został naruszony przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością.
Organ II instancji uznał, że skoro wada decyzji pozwolenia na budowę dotyczy jedynie budynku usytuowanego przy ulicy [...] i nie ma przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza w części dotyczącej budynku usytuowanego przy ulicy [...], to stwierdzić należy nieważność decyzji , w części dotyczącej budynku przy ulicy [...] w W. oraz odmówić stwierdzenia nieważności w/w decyzji w pozostałej części - dotyczącej budynku usytuowanego przy ulicy [...]. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], było to, że rozstrzygniecie zawarte w w/w decyzji było niepełne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. dochodziła uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżąca Wspólnota podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę, po trzynastu latach nie znajduje uzasadnienia gdy zważyć , że inwestycja została zrealizowana.
Wspólnota przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia1998r. w sprawie o sygn. IV SA 719/96 (LEX nr 4380), w którym wyrażono pogląd, że " integralną częścią decyzji zezwalającej na budowę określonego obiektu jest projekt techniczny. Jeżeli zatem z projektu technicznego (wtórnika mapy) wynika, że myjnia ma być realizowana na działce Skarbu Państwa i bezsporne jest, że została zgodnie z pozwoleniem zrealizowana, to chociaż inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania tym gruntem, przez co rażąco naruszone zostało ówczesne prawo budowlane (art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), to jednak inwestorzy realizowali sporny obiekt na podstawie i w zaufaniu do udzielonego pozwolenia na budowę. To zaś dawało organom orzekającym w sprawie podstawę do powołania się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. i odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na dobudowę przedmiotowej myjni i orzeczenia, że decyzję tę wydano z naruszeniem prawa."
Zdaniem skarżącej Wspólnoty, skoro doszło do realizacji inwestycji objętej decyzją pozwolenia na budowę , to decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zachodzi zatem, w świetle art.156§2 kpa, negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto, skoro inwestor Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego [...] – upadła i utraciła swój byt prawny , a mieszkania mają właścicieli, którzy nie byli inwestorami w świetle decyzji pozwolenia na budowę, to wpisanie ich prawa do księgi wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156§2 kpa jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia 1998r. w sprawie sygn. IVSA 1976/97 –LEX 4591.
W ocenie skarżącej Wspólnoty, istotne w sprawie jest też to, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. nie istniała w dacie decyzji pozwolenia na budowę, właścicielem nieruchomości była Dzielnica – Gmina W. Twierdzenie, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zasadne , bowiem właścicielem nieruchomości była Dzielnica – Gmina W., zaś przedmiotową decyzję wydał jej organ.
Zdaniem skarżących nieznaczne nadwieszenie ściany budynku [...] w W., w żaden sposób nie zakłóca korzystania z nieruchomości [...] w W. Ponadto w budynku nr[...] są urządzenia techniczne obsługujące też budynek nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje .
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 że zm.), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, o stwierdzenie nieważności organ nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. .
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę, we wskazanej przez organ części , zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) .
W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości sąsiedniej przy [...]w W., nad którą ulokowany został "nawis" budynku [...]. Podnoszone w tym zakresie argumenty skarżącej Wspólnoty nie są zasadne.
Warunek, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. mógłby być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu lub gdy wydane zostało zezwolenie, o jakim mowa w art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21czerwca 1999r. , IV SA 935/96 , LEX nr 47863).
Decyzja pozwolenie na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, rażąco, bowiem w sposób oczywisty narusza art. 29 ust. 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). W sprawie zatem, znajdują zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym , organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu dla oceny rażącego naruszenia prawa, argument nieznacznego nadwieszenie ściany budynku [...] w W. i ten , że w żaden sposób nie zakłóca to korzystania z nieruchomości [...] w W. – pozostają bez znaczenia.
Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym przesłanka nieważnościową dotyka kontrolowaną decyzję pozwolenia na budowę w części, i wymusza też stwierdzenie nieważności decyzji tylko w tej części.
W tym miejscu wskazać należy, że brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. W niniejszej sprawie także, fakt, że w budynku nr [...] są urządzenia techniczne obsługujące też budynek nr [...] nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części.
W ocenie Sądu w sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie zachodzi przesłanka opisana dyspozycją przepisu art. 156§2 kpa - decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków.
Fakt zakończenia realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd nie podziela stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada`1993r (OSNC1994r. nr 5 poz.108), zgodnie z którym zrealizowanie inwestycji, na podstawie pozwolenia na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Powyższa uchwała nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie.
Przepis art.156§2 kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych.
Skarżący powołali też orzecznictwo, które nie odnosi się do okoliczności, mających miejsce w niniejszej sprawie.
Zbycie nieruchomości może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale w innych niż w niniejszej sprawie okolicznościach. Sytuacja taka powstaje na przykład wtedy, gdy obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej , a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156§1kpa. Wówczas zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała Sądu Najwyższego 28 maja 1992r. OSNC1992/12/211).
Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).