IV SA 3796/01

IV SA 3796/01 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński
Mariola Kowalska.
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie asesor WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. B. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. ([...]), uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. ([...]), i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.
Powyższą decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2001 r. ([...]) w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na działkach nr [...],[...],[...]i [...]przy ul. T. w M. gm. D..
Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją nr [...]z dnia [...] maja 1999 r., ustalił, na wniosek firmy P.s.c. w P., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czterech budynków jednorodzinnych czterolokalowych w zabudowie szeregowej z garażami oraz przyłączy.
Powyższą decyzję na podstawie art. 155 kpa zmieniono:
– decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2000 r.,
– decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2000 r. (dopisano jako wnioskodawcę L. J.), następnie Starosta Powiatowy w P. na wniosek L. J., zatwierdził projekt budowlany i udzielił "pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego z garażem i czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z przyłączami: wod.-kan./san-lokalna oczyszczalnia, desz./energetycznym i gazowym na dz. nr [...]w M. gm. D.".
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ([...]) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wstrzymał L. J. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej położonych na terenie działek o nr ewid. gruntów: [...],[...],[...]i [...] (poprzednio nr [...]) położonych przy ul. T. w M. wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w dniu 30.11.2000 r. została przeprowadzona wizja lokalna i stwierdzono, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym miały być w budynku 4 lokale mieszkalne a na poddaszu 2 pomieszczenia gospodarcze, wykonano natomiast 9 lokali mieszkalnych. L. J. (inwestor) wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, w którym wyjaśnia, że istotnie zmiana nastąpiła na skutek przeznaczenia części powierzchni mieszkalnej i powierzchni pomocniczej na powierzchnię usługową-nieuciążliwą. Aktualnie jest przygotowywana dokumentacja zamienna, która uwzględni powyższe zmiany. W najbliższych dniach inwestor złoży to opracowanie projektowe wraz z wnioskiem o wydanie aneksu do pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2000 r.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał L. J. w terminie do 30.06.2001 r. przedłożenie inwentaryzacji budowlanej stanu istniejącego i docelowego projektu budowlanego na dokończenie budowy wraz z wymaganymi uzgodnieniami, wykonanego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku L. J., udzielił pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. robót budowlanych, według docelowych projektów budowlanych dla czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w zabudowie bliźniaczej na terenie przy ul. T. w M..
Z uzasadnienia decyzji wynika, że L. J. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. dokumentację budowlaną określoną we decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. wraz z wymaganymi uzgodnieniami i pismem Urzędu Gminy w D. z dnia [...].03.2001 r. dopuszczającym możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych, jakimi jest działalność biurowa na terenie budownictwa mieszkaniowego z usługami nieuciążliwymi, oznaczonym symbolem [...] w planie zagospodarowania przestrzennego gminy D..
K. J., M. B., K. B. i S. B. pismem z dnia 30.05.2001 r., skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] maja 2001 r. i decyzji z dnia [...] maja 2001 r. dotyczącej działek nr [...]i [...].
Pismem z dnia 18.06.2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2001 r. dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu decyzji, organ odwołał się do ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] maja 1999 r. zmienionej decyzjami z dnia [...] lutego i [...] lutego 2000 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w których ustalono warunki na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie bliźniaczym, w decyzji z dnia [...] maja 2001 r. jest natomiast mowa o dwu budynkach każdy po 8 mieszkań i w jednym z nich 7 pomieszczeń biurowych a w drugim – 4 pomieszczenia biurowe. Tymczasem teren zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z ogólnym polanem zagospodarowania przestrzennego gminy D., uchwalonym przez radę Gminy w dniu [...] grudnia 1994 r. (nr [...]), oznaczony symbolem [...]– teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi.
Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Cytowany wyżej zapis planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że funkcją dominującą na tym terenie jest mieszkalnictwo, usługi są jedynie funkcją towarzyszącą. Wydanie decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, zezwalającej na wznowienie robót budowlanych polegających na realizacji inwestycji, której funkcja podstawowa jest niezachowana i jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organu – rażąco narusza prawo. Ponadto projekt budowlany będący załącznikiem do decyzji z dnia [...] maja 2001 r., nie zawiera projektu zagospodarowania działek, uwzględniającego zmiany w projekcie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik inwestora L. J., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, gdyż brak jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r. Przesłanką taką, nie może być sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. z 1994 r. W istocie dokumentacja projektowa przewiduje, że każdy z czterech budynków posiada 4 mieszkania (łącznie 16), pomimo iż uzasadnienie decyzji (z dnia [...].05.2001 r.) jest tak skonstruowane, że można odnieść wrażenie, iż pojedynczy budynek zawiera 8 mieszkań i 7 pomieszczeń biurowych, co nie polega na prawdzie. Nieprawdziwy jest zarzut o funkcji dominującej lokali biurowych, gdyż przy 16 mieszkaniach lokali tych jest 11, a więc mniej niż mieszkań. Brak jakichkolwiek kryteriów normatywnych, które by uprawniały do arytmetycznych wyliczeń proporcji pomiędzy ilością powierzchni mieszkalnej i biurowej. Zgodność z planem została zachowana, o ile budynek mieszkalny nie zawiera więcej niż 4 mieszkania, a wielkość powierzchni biurowej jest nielimitowana. Podjęta zatem próba interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego przez organ I instancji, jest błędna, dowolna i arbitralna. Bezzasadny jest również zarzut braku projektu zagospodarowania, albowiem projekt pierwotny się nie zmienił. Organ I instancji nie poczynił też własnych ustaleń stanu faktycznego, wyciągnął fałszywe wnioski z wadliwie zgromadzonego materiału, a strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie, co narusza art. 7, 8, 9, 10, 77 kpa.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy decyzja jest ewidentnie, w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczna (w chwili wydania) z wyraźnym przepisem prawa. Nie jest zasadne stanowisko, iż decyzja z dnia [...] maja 2001 r. jest niezgodna z planem miejscowym oraz decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą do wydania decyzji z dnia [...] maja 2001 r. była decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r., którą inwestor wykonał. Budynek nr [...] usytuowany na działkach nr [...]i [...]posiada 8 mieszkań i 7 pomieszczeń biurowych, budynek nr [...] usytuowany na działkach nr [...]i [...]posiada 8 mieszkań i 4 pomieszczenia biurowe. Tak więc funkcja mieszkaniowa terenu inwestycji jest zachowana. Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, zawarte w odwołaniu, nie są zasadne.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r. nie narusza rażąco prawa.
W skardze do Sądu na powyższą decyzję, M. B. (współwłaściciel jednej z sąsiednich nieruchomości) wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z przepisami. W uzasadnieniu skargi podnosi zaś następujące zarzuty:
– projekt budowlany zamienny powstał dopiero w maju 2001 r. wcześniej L. J. dokonał samowolnych zmian tzn. wybudował 9 mieszkań w jednym segmencie a nie 4, jak było w projekcie zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2000 r.,
– mieszkania te zostały zasiedlone w 14 dni po wydaniu w/w pozwolenia na budowę, co obrazują załączone zdjęcia, jest to osiedle domów mieszkalnych wielorodzinnych, w czterech budynkach jest ponad 30 lokali mieszkalnych,
– lokale mieszkalne zostały zasiedlone bez odbioru technicznego tych budynków,
– zabudowa ta nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał zabudowę jednorodzinną skoncentrowaną z usługami nieuciążliwymi,
– pomieszczenia biurowe są tylko fikcją w projekcie zamienny, gdyż nikt nigdy ich nie wybudował,
– sporne domy jednorodzinne i dom jednorodzinny L. J., zlokalizowane na działkach nr [...],[...],[...]i [...]są samowolą budowlaną i Pan J. J.i z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wiedział o tym od sierpnia 2000 r., ale robił wszystko żeby pomóc inwestorowi,
– dokumenty przesłane go Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były nieprawdziwe, brak było konkretów co do ilości mieszkań w poszczególnych segmentach,
– zachodzi obawa katastrofy budowlanej, gdyż pierwotny projekt przewidywał 4 lokale mieszkalne o wysokości 2,5 kondygnacji, a wybudowano 9 lokali o wysokości 3,5 kondygnacji, co może zagrażać skarżącemu i użytkownikom sąsiednich budynków, wybudowanych zgodnie z planem i pozwoleniem na budowę,
– w zaskarżonej decyzji przyjęto dane całkowicie niezgodne ze stanem faktycznym,
– w sprawie tej prowadzi postępowanie karne Prokuratura Rejonowa [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi, gdyż zarzuty zawarte w skardze uznaje za niezasadne i pozostające bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie.
Z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że Prokuratura Okręgowa w S. prowadzi śledztwo, przedmiotem którego jest postępowanie m.in. o czyny z art. 90 Prawa budowlanego i art. 164 § 2 kk ([...]).
Z pisma Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. G. W. z dnia 20.02.2003 r. skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że zarówno samowola budowlana jak i sprowadzenie zagrożenia katastrofą budowlaną inwestycji zlokalizowanych na działkach nr [...]i nr [...], były przedmiotem badania biegłego sądowego. Ilość mieszkań w klatce nr [...] (działka nr [...]) zamieszkałych przez rodziny wynosi 12. Ponadto, jak wynika z opinii biegłego, rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji omawianych inwestycji miało miejsce przed uzyskaniem pozwoleń na budowę.
Postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...], szereg dokumentów w tym projekty budowlane i projekt zagospodarowania terenu zostało uznanych za dowody rzeczowe przestępstwa, gdyż podpisy na nich złożone zostały podrobione, co stwierdzono w oparciu o opinię biegłego z zakresu badań pisma ręcznego i dokumentów. W związku z tym oryginały tych dokumentów zostały włączone do akt śledztwa a w aktach administracyjnych zastąpiono je kserokopiami poświadczonymi za zgodność z oryginałem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja wymaga szerszego omówienia w kontekście całości sprawy, z zastosowaniem przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Po pierwsze, należy wskazać, iż brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, w ocenie organu odwoławczego, nie może prowadzić do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, bowiem brak przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie stanowi bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, który stwierdził nieważność decyzji administracyjnej, to powinien uchylić tę decyzję i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Po drugie, jeżeli organ odwoławczy nie podziela ustaleń stanu faktycznego, dokonanych przez organ pierwszej instancji, powinien albo wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, albo dokonać własnych ustaleń z zastosowaniem przepisu art. 136 kpa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się wyłącznie na okolicznościach podanych w odwołaniu, uznając je za w pełni wiarygodne w przeciwieństwie do ustaleń organu pierwszej instancji.
Ostatecznie można przyjąć i taki model postępowania odwoławczego, jednak uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, czego nie spełnia zaskarżona decyzja. Poza tym należy przypomnieć, że istota postępowania odwoławczego nie sprowadza się tylko do kontroli decyzji pierwszej instancji, czego również nie wziął pod uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W ocenie Sądu, oprócz powyżej wymienionych wad, zaskarżona decyzja została wydana w oderwaniu od stanu sprawy, jaki wynika z przedstawionych akt. Można odnieść wrażenie, że organ odwoławczy nie dysponował kompletem akt sprawy lub wydał orzeczenie nie konfrontując okoliczności podanych w odwołaniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, sanuje działania faktyczne inwestora naruszające prawo, nie wyjaśniając szeregu okoliczności, które na to wskazują i nie biorąc ich pod uwagę przy rozstrzygnięciu.
Redakcja art. 51 Prawa budowlanego pozwala na wydanie różnych rozstrzygnięć, zachodzi między nimi jednak pewna zależność, wzajemne powiązania, czego nie można pominąć, kontrolując jedną z decyzji np. decyzję pozwalającą na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, która w zasadzie stanowi zakończenie pewnej procedury, mającej na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji wiadomym już było, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków decyzji Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] marca 2000 r. o pozwoleniu na budowę. Powyższa okoliczność wynika z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2001 r., co również potwierdza sam inwestor w zażaleniu z dnia [...].02.2001 r. Inwestycja ta jest też sprzeczna z ustaleniami zawartymi w decyzji z dnia [...] maja 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem w decyzji tej planowano budowę 5 budynków jednorodzinnych składających się tylko z lokali mieszkalnych, bez lokali użytkowych. Gdyby więc nawet przyjąć, że istnienie lokali użytkowych nie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie jest to zgodne z w/w decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie przewidywała ona lokali użytkowych – pomieszczeń biurowych. Poza tym wątpliwe jest, czy można mówić o budynku jednorodzinnym, w którym część stanowią lokale użytkowe.
Jak wynika z akt sprawy, inwestor przy realizacji inwestycji najpierw istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, a dopiero później, jak zostało to ujawnione przez organy nadzoru budowlanego, próbował to zalegalizować przedstawiając "aneks do projektu budowlanego", co wynika też z zażalenia z dnia [...].02.2001 r. Miały więc miejsce okoliczności określone w przepisie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, a nie te o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Nic nie wskazuje jednak na to, że w związku z powyższym, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2000 r. Powyższy fakt nie zainteresował też Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako centralnego organu administracji rządowej w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego).
Kluczowym problemem w sprawie, związanym również z zaskarżoną decyzją, jest stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzenie tego faktu powinno stanowić o kierunkach podejmowanych działań przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego. Wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, powinno mieć miejsce po uprzednim wykonaniu obowiązków nałożonych na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, czyli po wykonaniu określonych czynności doprowadzających wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu powyższego przepisu, należy rozumieć jako doprowadzenie do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe zasady do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2001 r. trzeba jednoznacznie stwierdzić, że ta decyzja ich nie spełnia, bowiem faktycznie zatwierdza stan istniejący (odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego), czyli legalizuje samowolę budowlaną w tej części, w której w tzw. aneksie do projektu budowlanego przewidziano pomieszczenia biurowe. Można by dopuścić taką zmianę jedynie w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, nie jednak w sytuacji jaka miała miejsce w tej sprawie. Jak wynika z akt Prokuratury Okręgowej w S., a w szczególności z opinii biegłego wykonanej na zlecenie tego organu, stan faktyczny sprawy był w rzeczywistości odmienny od tego, który przyjęto w decyzji z dnia [...] maja 2001 r., na co również zwraca uwagę skarżący. Opierając się na tych danych, odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli zakres popełnionej samowoli budowlanej w rzeczywistości okazał się jeszcze większy, niż mogło by to wynikać z ustaleń przyjętych w decyzji z dnia [...] maja 2001 r.
Decyzja o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, nie może stanowić legalizacji samowoli budowlanej, a tak należy ocenić decyzję z dnia [...] maja 2001 r., która była przedmiotem kontroli w ramach postępowania nieważnościowego. Dla wykazania jej wadliwości należy również odnieść się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P., która miała doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.
Powyższa decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja nie jest właściwym aktem do nakładania obowiązku dostarczenia "inwentaryzacji budowlanej stanu istniejącego", czy też innych dokumentów, gdyż powinno to się odbywać w drodze postanowienia (dowodowego) wydanego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Forma decyzji jest z zasady przeznaczona do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 § 2 kpa), a nie do innych kwestii proceduralnych (art. 123 § 2 kpa).
Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, powinno mieć miejsce w sytuacji, kiedy wykonywane bądź już wykonane roboty budowlane naruszyły prawo, co w tym przypadku oznacza, ze zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (patrz: art. 36a ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Stan taki, upoważnia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do podjęcia działań w oparciu o przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu tego przez organy nadzoru budowlanego. Właściwy organ nadzoru budowlanego powinien zaś podjąć działania na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego (w zależności od okoliczności sprawy i własnego uznania). W decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, które by doprowadziły wykonane roboty do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i innymi warunkami pozwolenia na budowę. Są to tzw. czynności naprawcze podobne do tych, jakie mógł nakazać organ na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, powinno polegać na określeniu konkretnych czynności lub też przygotowaniu projektu budowlanego wskazującego na konieczność wykonania konkretnych robót budowlanych, mogących doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę. Należy uznać za niezgodne z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego nakłada w oparciu o powyższy przepis, obowiązek dostarczenia określonych dokumentów najczęściej inwentaryzacji wykonanych robót, gdyż samo dostarczenie takich dokumentów nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Działania takie można odebrać, jako próbę dostosowania dokumentów do stanu faktycznego – naruszającego prawo, a nie odwrotnie. Poza tym należy sobie zdać sprawę, że decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydaje się jednokrotnie, następne decyzje mogą być wydane na podstawie ust. 1a lub ust. 2 tego przepisu.
Przyjmując inną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przepis ten służyłby do legalizacji samowoli budowlanej, najczęściej dotyczącej części inwestycji, tej części przy realizacji której istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyżej przedstawione kryteria i założenia, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. jest zbyt ogólnikowa, mało konkretna i dająca adresatowi zbyt duże możliwości interpretacyjne. Poza tym nie wiadomo dlaczego "docelowy projekt budowlany na dokończenie budowy", zgodnie z w/w decyzją, ma być zgodny jedynie z miejscowym planem zagospodarowania i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Ustalając tak liberalne i niepełne kryteria, organ nadzoru budowlanego zaakceptował niejako inwestycję zrealizowaną niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Dalszą konsekwencją tego było wydanie decyzji z dnia [...] maja 2001 r., co całkowicie wypaczyło ratio legis przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego nie zwalnia jednak organu z obowiązku dokonania własnej oceny merytorycznej, czy nałożony obowiązek został wykonany tylko formalnie, czy też doprowadził w rzeczywistości wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. I od tej oceny powinno zależeć, czy następna decyzja zostanie wydana na podstawie art. 51 ust. 1a, czy też na podstawie ust. 2 tego przepisu.
Nie należy zapominać, że jednym z głównych założeń przemawiających za uchwaleniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane miało być bardziej konsekwentne zwalczenie samowoli budowlanych. Tymczasem, o czym świadczy rozpoznana sprawa, praktyka działania organów nadzoru budowlanego znacznie odbiega od tych założeń.
W świetle powyższych rozważań trafne było stanowisko [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., chociaż nie w pełni znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Decyzja z dnia [...] maja 2001 r., wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1a w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 wcześniej powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.