IV SA 3662/03

IV SA 3662/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka
Ewa Machlejd
Leszek Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. sprawy ze skargi C. Sp.z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. kwotę 300 (trzystu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. Prezydent [...], po otrzymaniu w dniu 20 maja 2003 r. zgłoszenia C. Sp. z o.o. dotyczącego zamiaru ustawienia urządzenia reklamowego dwustronnego o wym. 4 m x 12 m na dachu budynku w W. przy ul. [...] [...] w rej. ul. [...], umorzył postępowanie wszczęte zgłoszeniem.
W uzasadnieniu decyzji podano, że prace budowlane, związane z budową obiektu będącego przedmiotem zawiadomienia, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 tekst jednolity z późn. zm.). Zdaniem organu, urządzenie reklamowe, którego zamiar budowy zgłoszono, jest obiektem budowlanym. Rodzaj zgłoszonych prac - ze względu na ich skalę i charakter - należy zatem uznać za budowę, bowiem obejmują one wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, nie zaś tylko jego instalację czy remont. Nie są to zatem, zdaniem organu, roboty wymienione w katalogu robót wymagających jedynie zgłoszenia. Obiekt budowlany, będący przedmiotem postępowania, składa się z konstrukcji nośnej, którą stanowią belki poziome, słupy podpierające, konstrukcja wsporcza mocująca tablicę do słupów itd. oraz płaszczyzny, na której umieszczane są grafiki reklamowe. Skoro zaś ustawodawca użył terminu "instalowanie" zamiast "budowa" to zgłoszeniu - zdaniem organu - podlega tylko montaż tablicy lub urządzenia reklamowego do konstrukcji nośnej a nie budowa tej konstrukcji. Organ powołał się przy tym na podobne stanowisko NSA w wyroku z 22 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV S.A. 2400/01 niepublikowane.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor podniósł, że organ umorzył postępowanie niezgodnie z prawem. Zgłoszone urządzenie reklamowe wymagające przeprowadzenia robót budowlanych nie podlega, zdaniem inwestora, obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga jedynie formy zgłoszenia.
Wojewoda [...] w decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i przyjął, że nie można zgodzić się z zapatrywaniem strony skarżącej, iż jakiekolwiek prace obejmujące ustawienie urządzenia reklamowego będą podlegać zawsze zgłoszeniu. Samo uznanie inwestora, że zgłoszone roboty budowlane są w istocie ustawieniem urządzenia reklamowego i jako "instalowanie" są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia, nie ma istotnego znaczenia. Zamierzenie inwestycyjne podlegające zgłoszeniu musi być traktowane w oparciu o całokształt warunkujących go czynników, w tym także w oparciu o rozmiar budowanego obiektu, charakter przeprowadzanych prac konstrukcyjno-budowlanych. W świetle zaś przedmiotu zgłoszenia i projektowanego rozmiaru całości obiektu nie sposób w niniejszej sprawie uznać, by stawienie przedmiotowego urządzenia reklamowego polegało jedynie na jego instalacji. Składa się ono bowiem z konstrukcji nośnej, której wykonanie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszeniu podlegać zaś może - zdaniem organu odwoławczego - jedynie instalacja tablicy reklamowej na wykonanej już konstrukcji nośnej. Całość zamierzenia nie może przez to stanowić "instalacji", bo zgodnie z powszechnym rozumieniem powyższego wyrazu, "instalowanie" odnosi się do czynności prostych, nieskomplikowanych pod względem technologii wykonania, a pełen zakres prac potrzebnych do całkowitego wykonania przedmiotowej inwestycji do takich czynności nie należy. Skoro zaś organ l instancji przyjął, że zgłoszone roboty budowlane nie podlegają zgłoszeniu a wymagają pozwolenia na budowę, to niemożliwe stało się wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 Prawa budowlanego i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zasadne było więc umorzenie postępowania, gdyż dalsze prowadzenie postępowania w trybie zgłoszenia było bezprzedmiotowe.
C. Sp. z o.o. złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nadto na mocy art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd zatem, rozpatrując sprawę, może i powinien usunąć z obrotu prawnego nie tylko akt administracyjny objęty skargą, ale też decyzje czy postanowienia pozostające w takim związku z zaskarżonym aktem, iż ingerencja w dostrzeżone wadliwości istniejące w tych aktach jest w ocenie Sądu niezbędna do końcowego załatwienia sprawy. W powiązaniu z treścią art. 3 § 1 oznacza to, że ustawa wyposażyła sąd administracyjny w takie środki, które nakazują Sądowi reagować na wadliwe przejawy działań administracji "w granicach sprawy", jeśli jest to niezbędne dla osiągnięcia w ramach postępowania sądowego skutku końcowego załatwienia sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa, a w szczególności wadliwej oceny przepisu art. 30 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania administracyjnego.
W sprawie zarysowały się dwa problemy, od rozwiązania których zależała prawidłowość rozstrzygnięć organów. Problem pierwszym dotyczy oceny, czy zgłoszony obiekt jest objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie rozstrzygania, a zatem, czy wystarczające jest zgłoszenie zamiaru jego instalacji, czy też potrzebne jest pozwolenie na jego budowę. Problem drugi sprowadza się do oceny prawidłowości procesowego sposobu zakończenia sprawy przez jej umorzenie.
Art. 29 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazuje zgłosić właściwemu organowi budowę, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 2. O tym, czy zgłoszone urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako objęte działaniem tego przepisu decyduje nie tylko ustalenie, czy odpowiada ono pojęciu "urządzenia reklamowego", ale też, czy roboty związane z jego zamocowaniem odpowiadają pojęciu "instalacji". Chodzi zatem o ustalenie prawnego znaczenia wyrażenia "urządzenie reklamowe", a także wyrażenia "instalacja urządzenia". W ustawie nie zamieszczono legalnej definicji tych wyrażeń. Analizę ich prawnego znaczenia trzeba oprzeć, przede wszystkim, na wykładni językowej, gdy zaś i ta nie da jednoznacznej odpowiedzi, należy rozważyć znaczenie wątpliwych terminów pod kątem systemowym i celowościowym.
Zgodnie z literalnym znaczeniem wymienionych wyrażeń, urządzenie to zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). Wynika z powyższego, że do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie rysunek itp.). Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu.
Poszukując w systemie prawa budowlanego odpowiedzi na pytanie, czy na wymienione roboty potrzeba pozwolenia, czy wystarcza jedynie zgłoszenie zamiaru ich wykonania, poszukując szczególnie wyjaśnienia pojęcia instalacji można posłużyć się identycznym sformułowaniem użytym w § 67 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.). Z jego treści wynika, iż "zainstalowanie" w budynku schodów lub pochylni ruchomych nie zwalnia z obowiązku zastosowania schodów lub pochylni stałych. Prace związane z montażem schodów ruchomych czy też pochylni trudno zaliczyć do robót mniej skomplikowanych niż montaż urządzenia reklamowego, a jednak rozporządzenie używa na ich określenie słowa instalacja. Trudno też przyjmować, aby w systemie prawa budowlanego używano tego samego pojęcia dla określenia różnych czynności. Nie ma zatem podstaw do tego, aby pojęciu instalacji przypisywać znaczenie nadane przez potoczne rozumienie tego słowa jako robót prostych i nieskomplikowanych.
Analizując zaś wymienione kwestie w kontekście celów, jakie ma osiągnąć zastosowanie przepisów dotyczących zgłoszeń robót budowlanych, trzeba wziąć pod rozwagę kierunek kolejnych zmian prawa budowlanego. Podstawowym celem tych nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Wiadomo, że określony w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od generalnej zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie, zarówno architektoniczne jak i na środowisko naturalne. Sukcesywnie poszerzany katalog zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego ma na celu liberalizację wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych. (tak w uzasadnieniu projektu zmian ustawy - Prawo budowlane z 2003 r.).
Zamiarem ustawodawcy była zatem liberalizacja i odformalizowanie procedur w celu uproszczenia i przyspieszenia procesów inwestycyjnych. Procesu inwestycyjnego nie można zaś postrzegać jedynie przez pryzmat przepisów prawa budowlanego, gdyż składają się na niego i inne etapy, w tym określone przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obie ustawy (o zagospodarowaniu przestrzennym i zmiany prawa budowlanego) weszły w życie równocześnie w dniu 11 lipca 2003 r. i tworzą nowy system wartości związanych z inwestycjami budowlanymi, który rozważać należy w ścisłym powiązaniu. Art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane, m. in. nie wymagające pozwolenia na budowę. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie i do innych inwestycji niż dotyczące celu publicznego (przez odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1). Jak z powyższego wynika, roboty objęte zgłoszeniem nie wymagają uruchomienia trybu związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to istotne uproszczenie procesu inwestycyjnego.
Nie można zatem, patrząc z punktu widzenia celów, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, uznać, że instalacja urządzenia reklamowego, o którym mowa w 29 ust. 2 pkt 2 (niezależnie od jego wielkości i sposobu instalowania), wymaga pozwolenia budowlanego. Trudno też podzielić poglądy organów obu instancji, że instalacja ta, jako wymagająca pozwolenia na budowę, powinna być poprzedzona procedurą wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym dokonania szeregu uzgodnień, analiz sposobu zagospodarowania przestrzeni czy angażowania uprawnionych projektantów celem badania podobieństwa zabudowy, jak wymaga tego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela zatem poglądu wyrażonego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, iż instalowanie urządzeń reklamowych wymaga pozwolenia budowlanego. W zupełności wystarczająca i odpowiadająca prawu jest w tym przypadku procedura związana ze zgłoszeniem zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego. Jeśli organ dostrzegłby natomiast, iż przedmiot zgłoszenia objęty dyspozycją art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo też wypełniać inne przesłanki wymienione w ust. 3 tego przepisu obowiązującego w dacie orzekania przez organy, wówczas może - w drodze decyzji - nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu. W sprawie niniejszej nie było zatem podstaw do uznania, że zainstalowanie na dachu budynku urządzenia reklamowego nie mieści się w katalogu zawartym w art. 29, kwestią otwartą była natomiast ocena skutków tego zamiaru w świetle art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie było przeto przesłanek materialnych do uznania, że sprawa podlega umorzeniu.
Odnośnie procesowego sposobu załatwienia tj. umorzenia sprawy wywołanej zgłoszeniem, Sąd również - co do zasady - nie podziela stanowiska organów administracyjnych. Stwierdzić trzeba, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jeżeli przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle, iż podlegający innej kwalifikacji prawnej.
Postępowanie wywołane zgłoszeniem zamiaru robót budowlanych, z procesowego punktu widzenia, ma jednak odmienny charakter od postępowania wszczynanego na wniosek strony. Składający zgłoszenie nie żąda bowiem działania organu i wydania decyzji administracyjnej, przeciwnie, oczekuje, że organ administracyjny nie podejmie w odniesieniu do zgłoszenia żadnych działań, a sam upływ czasu przewidziany przez prawo i brak władczej reakcji organu określi prawną sytuację zgłaszającego. Jednakże bierność proceduralna organu nie oznacza, że organ ma pozostawać w sprawie zgłoszenia nieaktywny. Jest przeciwnie. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy "nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego" (art. 81 Prawa budowlanego), co oznacza, że ustawodawca nałożył na wymienione organy obowiązek działania z urzędu, niezależnie od ewentualnych wniosków strony. Organ, do którego zgłoszenie wpłynęło, ma zatem obowiązek zweryfikować zamiar budowy objęty zgłoszeniem, dokonać jego faktycznej i prawnej oceny oraz zaniechać reakcji, jeżeli uznaje, iż zamierzenie jest zgodne z prawem, albo też podjąć przewidziane prawem działania, jeżeli stwierdzi istnienie takiej konieczności. W zależności od oceny przedmiotu zgłoszenia, procesowe reakcje organu będą różne.
W wyniku analizy materiałów załączonych do zgłoszenia organ może dojść do wniosku, że sprawa nie wymaga jego ingerencji. Organ pozostawi ją wówczas bez biegu, czyniąc jedynie w aktach, na podstawie art. 72 k.p.a. adnotację o dokonanej analizie zgłoszenia, gdyż czynność taka ma niewątpliwie znaczenie dla sprawy, stanowi też dowód na wykonanie ustawowego obowiązku, o którym mowa w art. 81 Prawa budowlanego. Czynność taka ma jednak charakter wewnętrzny i nie wywołuje żadnego skutku zewnętrznego, z punktu widzenia strony sprawa więc się "nie toczy". Dopiero upływ 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego skutkuje nabyciem uprawnienia przez osobę zgłaszającą zamiar inwestycyjny. Zgłaszający, od następnego dnia, po upływie tego terminu jest uprawniony, z mocy samego prawa, do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem, organ zaś - jeżeli do końca 30-dniowego terminu nie doręczy zgłaszającemu sprzeciwu - traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. Jeśli zaś występują braki zgłoszenia wymagające uzupełnienia, to organ, w ramach kompetencji przyznanych przez wymieniony przepis, winien wydać postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia, a następnie postąpić stosownie do okoliczności sprawy.
Jeżeli organ uznaje, że zgłoszony zamiar inwestycyjny nie mieści się w granicach określonych art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego to konstatacja taka, sama przez się, nie daje podstawy do umorzenia postępowania. Ponieważ organ dokonuje prawnej oceny żądania, jako nie mieszczącego się w dyspozycji art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza to tyle, że dla określenia sytuacji prawnej strony względem przedmiotu objętego zgłoszeniem nie można zastosować trybu przewidzianego przez ten przepis, a nie że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jest oczywiste, że nie ma wówczas potrzeby wydawania postanowienia o uzupełnieniu dokumentacji sprawy. Celem takiego postanowienia jest bowiem, z procesowego punktu widzenia, uzupełnienie materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś organ nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i ma jednoznaczną ocenę prawną tego stanu, winien wnieść sprzeciw rozstrzygając sprawę co do jej istoty, a nie umarzać postępowanie.
Wady kontrolowanych przez Sąd decyzji wymienione wyżej, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdyż naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i formalnego miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.