VII SA/WA 746/20

VII SA/Wa 746/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1504/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 32
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. A., M. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. A. i K. A. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] lutego 2020 r. wydana w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji w następującym stanie sprawy:
Decyzją znak: [...] z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] ("Wojewoda"), odmówił stwierdzenia, na wniosek P. S., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. A. i M. A., pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym, na dz. nr ewid. [...], obr. ewid. [...], przy ulicy [...] w T..
Decyzją znak: [...] z [...] marca 2017 r. GINB po rozpatrzeniu odwołania P. S. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z [...] września 2016 r.
Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") wyrokiem z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17, uchylił ww. decyzję GINB z [...] marca2017 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody z [...] września 2016 r., znak: [...].
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r. nr [...], znak: [...].
Po rozpatrzeniu odwołań skarżących od ww. decyzji Wojewody z [...] czerwca 2019 r., GINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2020 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a.") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że orzekając w sprawie miał na uwadze wytyczne WSA zawarte we wskazanym wyżej wyroku z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17.
Wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. według stanu na dzień 12 lipca 2002 r., "Prawo budowlane"), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podał dalej, że WSA w ww. wyroku stwierdził, że "Bez wątpienia w aktach sprawy znajduje się wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] (data wpływu do organu w dniu 17 kwietnia 2002 r., przywoływany w decyzji przez GINB jako wniosek z dnia 27 kwietnia 2002 r.), wniesiony przez K. A., w którym jako przedmiot inwestycji określono budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w T.. Z analizy wniosku nie wynika wprost, które wymagane dokumenty inwestor dołączył wraz z wnioskiem. Chronologiczne oznaczenie kart administracyjnych wskazuje, że są to: 1) Protokół Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia 12 grudnia 2001 r. nr [...] dotyczący usytuowania projektowanego przełożenia wodociągu i gazociągu oraz przyłącza gazowego i wodn.-kan. na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w T.; 2) akt notarialny - umowa sprzedaży z dnia 24 sierpnia 2001 r., Rep. A nr [...] niezabudowanej działki nr [...], obręb [...] przez G. K.-Ż. małżonkom K. i M. A. (w akcie tym została zamieszczona informacja, że działki nr ewid. [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...], pierwotnie oznaczonej jako działka nr ewid. [...]; 3) kopia mapy zasadniczej z dnia 23 sierpnia 2001 r.; 4) decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2001 r. Wbrew twierdzeniu GINB, z akt nie wynika, aby do ww. wniosku została złożona dokumentacja projektowa, o której mowa w pkt 1 i 4 tego wniosku. Niesporne jest również to, że w aktach administracyjnych (karta 16) znajduje się drugi wniosek inwestorów – K. i M. A. - z dnia 24 czerwca 2002 r. nr [...] o pozwolenie na budowę dotyczący zamierzenia inwestycyjnego - pawilon handlowy branży przemysłowej na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w T., przy którym odznaczono już jakie dokumenty zostały załączone oraz pobrano od wniosku opłatę skarbową (znaki opłaty skarbowej). Co istotne, do wniosku zostały dołączone: 1) Projekt budowlany budynku handlowego branży przemysłowej sporządzony przez architekt U.P. (karta 15); 2) Projekt budowlany - część konstrukcyjna; 3) Projekt techniczny. Jak słusznie wskazała strona skarżąca z daty uwidocznionej obok pieczęci projektanta wynika, że został on przekazany inż. L. C. (celem uzyskania opinii pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych) w dniu 3 czerwca 2002 r. Projekt został zatwierdzony przez L. C. w dniu 11 czerwca 2002 r. Wobec powyższego, nie można zgodzić się z organem, że dokumentacja projektowa wraz z wymaganymi opiniami została złożona w dacie 17 kwietnia 2002 r. (skoro w dacie tej pełna dokumentacja jeszcze nie istniała). Ponadto znaczenie w sprawie ma także to, że w treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. organ ten wyraźnie wskazał, iż wydaje decyzję na skutek wniosku inwestora z dnia 24 czerwca 2002 r. (uzupełnionego w dniu 11 lipca 2002 r.), nr rej. [...]. Wobec tego niezrozumiałym jest, dlaczego GINB stwierdza, że kontrolowaną decyzję w postępowaniu nadzorczym wydano na skutek wniosku z dnia 17 (27) kwietnia 2002 r. Powyższe okoliczności prowadzą do jednoznacznej konstatacji, że w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (24 czerwca 2002 r.) upłynął termin ważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r. dotyczącej warunków zabudowy a tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji)".
GINB wskazał też, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA podniósł nadto, że "jak wynika z akt sprawy w dniu 12 lutego 2002 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę M. i K. A. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę parkingu wraz z modernizacją wjazdu od ul. [...] do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej, budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz przełożenie istniejącego przyłącza wodociągowego do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenia gazociągu do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenie - podwieszenie kabla teletechnicznego do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w T.. Wobec tej decyzji także toczyło się postępowanie nadzorcze - z wniosku G. K.-Ż.. Prawomocnym wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 601/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1283/14) uchylił decyzję GINB z [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2002 r. nr [...] - nakazując ponownie ocenę legalności decyzji z [...] lutego 2002 r. pod kątem istnienia wad nieważnościowych. Co istotne, w uzasadnieniu tej ostatniej decyzji wskazano, że zakres inwestycji w niej określony stanowi I wstępny etap planowanej inwestycji (określonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] znak: [...] w sprawie warunków zabudowy dla budowy pawilonu handlowego), po wykonaniu którego możliwa będzie dalsza realizacja inwestycji - rozstrzygniętej odrębnym pozwoleniem na budowę. Powyższe oznacza, że realizację zamierzenia inwestycyjnego (budowę pawilonu - II etap inwestycji) uzależniono od wykonania I etapu inwestycji określonej w decyzji z [...] lutego 2012 r. Decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej pozwolenia na modernizację wjazdu na działce nr [...] obręb [...] w T. od ul. [...] do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej. Jak oświadczył pełnomocnik skarżącego P.S. na rozprawie sądowej w dniu 2 marca 2018 r. decyzja jest ostateczna. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2002 r. w powyższej części uczyniło brak możliwości realizacji II etapu inwestycji." W tym miejscu GINB dodał, że z poczynionych ustaleń wynika, że ww. decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. znak: [...] , jest ostateczna.
W konsekwencji GINB podał również, że zdaniem WSA w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaistniały podstawy do wyeliminowania kontrolowanej decyzji w trybie nadzwyczajnym z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wskazał przy tym, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, "p.p.s.a."), jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez ten Sąd. Zaznaczył, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09; wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13). Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, czy też przyszłe postępowanie administracyjne. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08).
Tym samym, jak podał GINB, zarówno Wojewoda jak i GINB będąc związanymi ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17, nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym, prawomocnym wyroku.
Mając na uwadze zarzuty odwołań, GINB wyjaśnił, że fakt ukończenia budowy, zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. "Na ocenę prawną w kwestii rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie można brać pod uwagę takich okoliczności faktycznych jak to, że obiekt został już zrealizowany i jest użytkowany, czy też ograniczeń formalnoprawnych wynikających z art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 210/11)."
GINB podkreślił następnie, że w ww. wyroku z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17, WSA, odnosząc się do - przywołanego w decyzji GINB z [...] marca2017 r., znak: [...] - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt: P 46/13 (zgodnie z którego tezą, art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), wskazał że "Skład orzekający zauważa, że wobec nieostrości zwrotu normatywnego: "znaczny upływ czasu", w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z ww. wyroku Trybunału wywodzi się, iż pod tym pojęciem należy rozumieć upływ kilkudziesięciu lat, stojący na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej K. A. i M.A. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej została wydana 12 lipca 2002 r., około kilkanaście lat temu. Tym samym, zdaniem Sądu, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia."
Podsumowując GINB stwierdził, że był związany ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17 oraz, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r., nr [...], znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym, że jest ona obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019 r.
W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] lutego 2020 r. skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
-art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające ich zastosowanie w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2002 r., znak: [...], a także faktyczne nie zastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1083/17, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które miałyby uzasadniać spełnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], przy jednoczesnym pominięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a., wobec istnienia okoliczności, wskazujących, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne;
-przepisów postępowania, w szczególności art.art. 7a, 8, 9, 10 i 16, a także art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i ust. 3 k.p.a., (poprzez) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2002 r. znak: [...] wskutek naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasad rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania, zasady informowania stron, zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu w tym przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz trwałości decyzji administracyjnych. Skarżący podnieśli przy tym, że zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej, a jej uzasadnienie w ograniczonym zakresie podaje fakty, które organ administracyjny uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odnosząc się też do części zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in. na to, że oczekiwali, że "organy nadzoru budowlanego", zgodnie ze wskazaniami Sądu, kwestie podniesione w wyroku zapadłym w sprawie uczynią przedmiotem prowadzonego postępowania, w szczególności zaś uzupełnią prowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe, o co też sami wnosili.
Podali, że ubiegając się o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w T., byli przekonani, że dopełnili wszelkich związanych z tym wymogów. Wskazali, że wniosek złożony był w dniu 17 kwietnia 2002 r., w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy, a wszelkie dalsze działania w sprawie prowadzone były w ramach postępowania wszczętego tym wnioskiem. Przekonanie to wzmacnia okoliczność, że skarżący nie otrzymali wezwań do uzupełnienia wniosku, decyzja została wydana i uprawomocniła się, wydano dziennik, a sama budowa została rozpoczęta i była realizowana.
I dalej podnieśli, że przyczyną wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może być tylko rażące naruszenie prawa, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zatem okoliczność ta winna być przedmiotem rozważań organów prowadzących postępowanie.
Poza tym skarżący ponownie zaznaczyli, że w zasadzie całość przedsięwzięcia została zrealizowana, zatem jest to okoliczność, która wyłącza zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem podniósł Sąd Najwyższy w swojej uchwale z 18 lipca 1993 r. sygn. akt: III AZP 23/93, "Zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.".
Podkreślili też, że objęte postępowaniem zamierzenie stanowi dorobek ich życia, a sami nie uczynili ze swojej strony nic, co mogłoby uzasadniać faktyczne poniesienie odpowiedzialności za skutki ewentualnych uchybień związanych z wydaniem zakwestionowanej decyzji. Okoliczność ta w ocenie skarżących stanowi uzasadnienie dla ich twierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., które uzasadniają odstąpienie od stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W ocenie skarżących w sprawie spełniona została również druga przesłanka wyłączająca stwierdzenie nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Przepis ten częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015, poz. 702) z 21 maja 2015 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Przy czym w ocenie skarżących wskazany w wyroku upływ czasu winien być określany indywidualnie do każdej sprawy. Dla skarżących upływ dziesięciu lat to jest znaczny upływ czasu; w czasie tym bowiem ulokowali dorobek swojego życia w zamierzeniu, które wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r. z góry skazane jest na niepowodzenie.
Z tych przyczyn skarżący nie zgodzili się z oceną wynikającą z zaskarżonej decyzji GINB.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W piśmie z 20 sierpnia 2020 r. swoje stanowisko przedstawił uczestnik postępowania P. S., wskazując na okoliczności towarzyszące realizacji spornej inwestycji w etapach, nastawionej "od początku" na wybudowanie jak największego budynku handlowego.
W piśmie z 21 sierpnia 2020 r. uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB znak: [...]z [...] lutego 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., którą na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2002 r. Tą ostatnią po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 24 czerwca 2002 r. uzupełnionego 11 lipca 2002 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano K. i M.A. pozwolenie na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej wraz z przyłączem wod.-kan. o pow. zabudowy 203,80 m², pow. użytkowej 503,20 m² i kubaturze 2192 m³ na terenie działki nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...].
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem uczestnika postępowania P. S. (posiadającego tytuł prawny do działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ww. inwestycji), zawartym w piśmie z 6 czerwca 2016 r., i prowadzone było w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a. Zmierzało ono w efekcie do wyjaśnienia, czy ww. decyzja o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego jest dotknięta którąś z wad nieważności. Przy czym od początku w postępowaniu tym sporne było wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, m.in. z tej przyczyny, że decyzja ta została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która to (jak wywodzono) straciła ważność 4 maja 2002 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy orzekające podzieliły m.in. to stanowisko; eliminując z obrotu prawnego wymienioną decyzję o pozwoleniu na budowę wskazały bowiem na jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji.
Co istotne, decyzje te, w tym zaskarżona decyzja GINB z [...] lutego 2020 r., zapadły po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek prawomocnego wyroku z 2 marca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1083/17, którym WSA uchylił kontrolowaną wówczas decyzję GINB z [...] marca2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z [...] września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2002 r.
Ta też okoliczność ma decydujące znaczenie w sprawie na obecnym jej etapie, albowiem wskazany wyrok uprawomocnił się, a jako taki jest "wiążący" na podstawie art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zauważa przy tym, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane; ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Żadna z tych okoliczności, czyniąca ocenę zawartą w wyroku WSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1083/17 nieaktualną, nie wystąpiła; tym samym pogląd w nim wyrażony wiązał GINB (jak i Wojewodę) w sprawie, wiąże również tut. Sąd badający orzeczenie tego organu.
Dlatego też wymaga przypomnienia, że w ww. wyroku WSA nie tylko wskazał na uchybienia organów popełnione przy ocenie - w uruchomionym trybie nadzorczym - wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale na podstawie analizy akt administracyjnych (którą przeprowadził) stwierdził, że badana decyzja z [...] lipca 2002 r. dotknięta jest wadą nieważności.
I tak, analizując akta administracyjne z wniosku o pozwolenie na budowę Sąd wskazał jednoznacznie na to, że ww. decyzja z [...] lipca 2002 r. wydana została z wniosku inwestora z 24 czerwca 2002 r., a w dacie składania tego wniosku upłynął termin ważności decyzji z [...] maja 2001 r. dotyczącej warunków zabudowy. Na tej podstawie WSA stwierdził, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 (w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując takiej oceny WSA nie pozostawił w sprawie żadnych wątpliwości co do konieczności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i unieważnienia w oparciu o ten przepis - z przyczyn powyżej przedstawionych (a obszernie zaprezentowanych w uzasadnieniu ww. wyroku) - badanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zawarł więc, wbrew stanowisku skarżących, żadnych wytycznych w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, i nie uzależnił prawidłowości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. od dodatkowych ustaleń. Wskazał na naruszenie prawa i dokonał jego kwalifikacji, wiążąc tą oceną organy w przyszłym postępowaniu - w oparciu o cyt. powyżej art. 153 p.p.s.a.
Poza tym WSA w ww. wyroku wskazał na jeszcze jedną kwestię, którą to wzmocnił konieczność eliminacji z obrotu prawnego spornego pozwolenia na budowę. Dostrzegł bowiem, że w dniu 12 lutego 2002 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [ zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę M.i K. A. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego m.in. budowę parkingu wraz z modernizacją wjazdu od ul. [...] do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] obręb [...]przy ul. K. w T.. Zauważył, że w uzasadnieniu tej decyzji podano, że zakres inwestycji w niej wskazany stanowi I, wstępny etap planowanej inwestycji (określonej decyzją Prezydenta Miasta [...] znak: [...] w sprawie warunków zabudowy), po wykonaniu którego możliwa będzie dalsza realizacja inwestycji – rozstrzygniętej odrębnym pozwoleniem na budowę. Zauważył, że powyższe oznacza, że realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pawilonu (II etap) uzależniono od wykonania I etapu inwestycji określonego w decyzji z [...] lutego 2012 r. Wobec tej decyzji także toczyło się postępowanie nadzorcze i zakończyło się decyzją z [...] listopada 2016 r. znak: [...] , którą Wojewoda [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej pozwolenia na modernizację wjazdu na działce nr [...] obręb [...] w T. od ul. [...] do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej. W konsekwencji WSA uznał, że "skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w powyższej części uczyniło brak możliwości realizacji II etapu inwestycji."
Działając ponownie w sprawie na skutek tego wyroku organy obu instancji zastosowały się do wskazań w nim zawartych. Będąc związane tym wyrokiem, obowiązane były do stwierdzenia nieważności (w I instancji) badanej decyzji o pozwoleniu na budowę jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa. Czyniąc w ten sposób (w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych) nie dopuściły się więc naruszenia prawa. Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, jak i te - związane z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły okazać się skuteczne.
Sąd zaznacza przy tym, że w ww. wyroku WSA wskazał nie "tylko" na naruszenie prawa (przy wydawaniu badanej w trybie nadzorczym decyzji), ale na naruszenie prawa o charakterze kwalifikowanym – czyli rażące naruszenie prawa, mając na uwadze (jak wynika z uzasadnienia wyroku), że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa oraz, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Miał również na uwadze czas, jaki upłynął od wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę i w tym kontekście - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Przyjął, że wobec nieostrości zwrotu normatywnego: "znaczny upływ czasu", w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć upływ kilkudziesięciu lat, stojący na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. "W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej K. A. i M.A. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej została wydana [...] lipca 2002 r., około kilkanaście lat temu. Tym samym, zdaniem Sądu, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia." W ten też sposób WSA wyrokiem z 2 marca 2018 r. przesądził, że dla zastosowania w okolicznościach sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma znaczenia fakt wydania badanej decyzji w 2002 r. Dlatego też i w tym kontekście argumentacja skargi, zmierzająca do wykazania zasadności zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z ww. wyrokiem TK, nie mogła zostać uwzględniona.
Niejako na marginesie Sąd zauważa natomiast, że w obecnym, znajdującym zastosowanie w sprawie stanie prawnym "(...) nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17)." (v. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18).
I w końcu, odnosząc się do pozostałych argumentów/zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że wzniesienie obiektu budowlanego określonego w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd stwierdza, że zarzut ten był już podnoszony przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego i został prawidłowo rozważony przez organ II instancji, który to prawidłowo przyjął, że przywołana okoliczność związana z realizacją inwestycji nie daje podstaw do zastosowania ww. art. 156 § 2 Kodeksu; jest bowiem czynności faktyczną a nie skutkiem prawnym. Zgadzając się z tą oceną Sąd stwierdza przy tym, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję tę realizowano/zrealizowano (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1055/06; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2139/16, wyrok NSA z 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3010/17). Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy więc ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Tymczasem skarżący oceniają nieodwracalność skutków prawnych decyzji wyłącznie na płaszczyźnie faktów. Zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikują się bowiem wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Dodać przy tym można, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem ww. decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją organu administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu, ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki. W konsekwencji, także zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. uznać należało za chybiony.
W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.