IV SA 3191/03

IV SA 3191/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Kobylecka
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 594/05 - Wyrok NSA z 2006-08-31
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi H. D., G. D., T. D. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących po 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. odmawiającą stwierdzenia, że nieruchomość o oznaczeniach geodezyjnych obręb [...], mapa nr [...], działka [...], o pow. 13.41.29 ha, na której znajduje się pałac wraz z otaczającym go parkiem, stanowiąca uprzednio własność J. D. - nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia w przedmiotowej sprawie możliwości wykorzystania zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Jak wynika z treści art. 1 dekretu z dnia 6 września 1944r., przejmowana na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska nie oznaczała tylko i wyłącznie nieruchomości rolnej, przeznaczonej na powiększanie istniejących gospodarstw rolnych lub tworzenia nowych gospodarstw rolnych indywidualnych w drodze nadania ziemi. Pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" obejmowało również jak wskazał organ II instancji zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, handlowej oraz przemysłu rolnego. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace i dwory, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą właściciela.
Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że przepis § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), dowodzi, że zabudowania dworskie, choć nie mogły podlegać podziałowi również były przejmowane na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu.
Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby zespoły pałacowo-parkowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu. Natomiast § 11 rozporządzenia wykonawczego do dekretu wskazując składniki mienia, które nie podlegały przejęciu przez Skarb Państwa przy nacjonalizacji majątków nie wymienia pałacu, czy dworu.
Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest fakt, iż zespół pałacowo-parkowy nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał wyodrębnionej księgi wieczystej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.10.1998r. (sygn. akt IVSA 1658/96) organ II instancji zaznaczył, że aby pałac mógł być wyłączony z pod działania art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu należało wskazać, iż był on odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. Z zebranego materiału dowodowego wynika ponadto, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a majątkiem ziemskim w [...]. Związek ten organ wywodzi z powiązania podmiotowego (przez osobę właściciela), terytorialnego (pałac i park mieściły się na terenie majątku ziemskiego w [...] i objęte były tą samą księgą wieczystą) oraz finansowego (majątek dostarczał co najmniej część dochodów na pokrycie kosztów utrzymania zespołu pałacowo-parkowego). Ustalenie przez organ I instancji, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 13 września 1944r. spełniała normy obszarowe wskazane w dekrecie wyłącza możliwość stwierdzenia, że dana nieruchomość nie podpadała pod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W skardze na tę decyzję pełnomocnik spadkobierców byłego właściciela wniósł o jej uchylenie jako wydanej z mającym wpływ na rozstrzygnięciem sprawy rażącym naruszeniem art. 2 ust.l lit.e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 11 i 44 rozporządzenia w sprawie wykonania wymienionego powyżej dekretu. Pełnomocnik skarżących powołując się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, powstałe w oparciu o uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.09.1990r., sygn. akt W 3/89, wskazał, iż przejęty zespół pałacowo-parkowy nie miał charakteru rolniczego, a więc nie stanowił nieruchomości ziemskiej. Uznał także, że nie został dostatecznie udowodniony związek funkcjonalny łączący pałac z pozostałą częścią nieruchomości, który organ wywodził z powiązania podmiotowego, terytorialnego oraz finansowego. Zdaniem pełnomocnika okoliczność, że zespół pałacowo-parkowy nie był prawnie wyodrębniony nie zmienia faktu, że faktycznie i funkcjonalnie stanowił odrębną od gospodarstwa część majątku o dających się określić granicach.
Powołane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisy § 11 i 44 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, przekraczają, jak podnosi pełnomocnik skarżących, w sposób nieuzasadniony zakres delegacji zawartej w dekrecie (art. 8 i 20 dekretu).
Ponadto zaskarżona decyzja zdaniem pełnomocnika nie zawiera wymaganego uzasadnienia prawnego co narusz art. 107§3 kpa, a organ II instancji ustalając stan faktyczny w sprawie nie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących jednocześnie podniósł, iż przedmiotowa decyzja narusza art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 2 ust. 1 dekretu, wywłaszczającego właścicieli bez należnego odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W oparciu o art.2 ust. 1 lit.e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź lOOha powierzchni ogólnej, bądź 50ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał lOOha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2ust. 1 lit.e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit.e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r.o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U.Nr 39, poz.233 ze zm./.
Przepisy wykonawcze tego dekretu- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. w jego §5 i § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2ust. llit.e) dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie omawianego wniosku nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art.2 ust.llit.e) dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany.
Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art.2 ust.llit.e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art.2 ust. 1 lit. e) dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia i odniesienie do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona łącznie obejmuje. § 6 cytowanego wyżej rozporządzenia nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchmosci z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie art.2 ust.l pkt e) dekretu, z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Podnieść należy, że § 5 rozporządzenia koncentruje się na określeniu organu właściwego do rozpozna sprawy.
Natomiast rodzaj sprawy administracyjnej kreuje w istocie dopiero § 6 tego rozporządzenia.
Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjmuje odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art.2 ust.l lit.e) dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych i tylko w tym zakresie organ administracyjny posiadał kompetencje do rozstrzygania.
W niniejszej sprawie nie było sporne, że łączny obszar całej
nieruchomości należącej do J. D. wynosił 1026,6353 ha, a
więc ponad dziesięciokrotnie przekraczał normy obszarowe określone w art.2
ust.l lit.e) dekretu. Kwestia spełniania przez tą nieruchomość norm
obszarowych z art. 2 ust.l lit.e) nie była przedmiotem złożonego wniosku ani
przedmiotem rozstrzygania przez organy administracyjne w sprawie. '
Natomiast złożony w sprawie wniosek dotyczył ustalenia, że wymieniony w nim zespół pałacowo-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na brak jego "ziemskiego" charakteru. Był więc żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Tego rodzaju spór o prawa rzeczowe nie mógł być rozstrzygany przez organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego przekazującego taką właściwość organowi administracyjnemu.
W § 5 cytowanego rozporządzenia, o czym była mowa wyżej, przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust 1 lit.e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej.
Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchmosci ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art.2 ust.l lit.e) zostały faktycznie przejęte przez państwo. Wszak ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze to jest w postępowania przed sądem powszechnym, w drodze powództwa o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy też w powództwie windykacyjnym lub w powództwie o ustalenie prawa.
W związku z powyższym ocenić należy, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zapadły bez podstawy prawnej, zatem są dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art.156 §1 pkt 2) kpa.
Z uwagi na przesłanki wydania wyroku w niniejszej sprawie Sąd nie wypowiada się czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie przywołana w skardze i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/39).
Należy zaznaczyć, że wyrażony w niniejszej sprawie pogląd prawny został zaprezentowany już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004r. ( sygn. akt IVSA/Wa 250/04) oraz innych wydanych po tej dacie orzeczeniach.
Z przyczyn wyżej wymienionych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stwierdzono nieważność
decyzji obu instancji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie
art. 200 tej ustawy