IV SA 5255/03

IV SA 5255/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska
Tadeusz Cysek /przewodniczący/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r., stwierdzającą iż dwór wraz z otaczającym go parkiem, wchodzący w skład majątku ziemskiego "S. " o ogólnym obszarze 311,4037 ha, położony na terenie gminy W. podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art.2 ust. 1 lite dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13).
Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] wniesionego przez A. I.
W motywach swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) nie wyłączały zespołów dworsko-parkowych spod działania przepisów art.2 ust.l lit.e dekretu. Zarówno z art.2 ust.l dekretu, jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz.51) wynika, iż przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości, a więc także pałace i dwory. Jeżeli zatem zespoły dworsko-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod działanie art.2 ust.l lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uznanie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art.2 ust.l lit.e dekretu możliwe jest tylko w tym przypadku, w którym nieruchomość ta nie spełnia norm obszarowych wskazanych w tym przepisie albo też została prawnie wyodrębniona od pozostałej części majątku. Występujący w sprawie zespół dworsko-parkowy nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał urządzonej księgi wieczystej. Aby zespół ten mógł być wyłączony spod działania art.2 ust.l lit.e dekretu należało wykazać, iż był on odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wykazał w sposób dostateczny, iż pomiędzy zespołem a resztą majątku istniał związek funkcjonalny. Decydowało o tym powiązania: 1) podmiotowe - przez osobę właściciela C. W., 2) terytorialne - wynikające z tego, iż dwór wraz z parkiem mieściły się na terenie majątku ziemskiego "S. " i objęte były tą samą księgą wieczystą, 3) finansowe - albowiem majątek dostarczał co najmniej części dochodów na pokrycie kosztów utrzymania zespołu pałacowo-parkowego. W przedmiotowej sprawie warunkiem do stwierdzenia, iż zespół dworsko-parkowy nie podpada pod działanie dekretu, mogło być wyłącznie ustalenie, iż w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 r.) nieruchomość z zespołem nie spełniała norm obszarowych w dekrecie wskazanych albo, iż nieruchomość ta była prawnie wyodrębniona od pozostałej części majątku. Warunki ten nie zostały w sprawie spełnione.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła A. I., zarzucając organowi odwoławczemu nieuwzględnienie wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolne, przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a odwołującej się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/98, OTK 1990, poz.26. W świetle tej wykładni dla oceny "podpadania" czy też "niepodpadania" danego zespołu dworkowo-parkowego pod działanie art.2 ust. 1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma znaczenie to, czy zespół ten pozostawał czy też nie pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku. W tym zakresie skarżąca podniosła niekonsekwencję organu, który uzasadniając w niniejszej sprawie brak podstaw do wyłączenia zespołu dworsko-parkowego spod działania dekretu, powołał się zarówno na spełnienie się normy obszarowej wskazane w dekrecie, jak i na nieistnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem a resztą majątku. W ocenie skarżącej za punkt wyjścia do rozstrzygnięcia sprawy winna stanowić konstatacja, iż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przejmowanie na własność Państwa wyłącznie nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (tj. nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej) a nie dotyczył nieruchomości nie posiadających tego charakteru (tak jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 1990 r.). Zdaniem skarżącej przesądza o tym brzmienie art.2 ust.l lit.e dekretu, obowiązujące w dniu jego wejścia w życie (13 września 1944 r.), tj. w dniu, w którym reforma rolna została z mocy prawa skonsumowana. Skoro bowiem z dniem 13 września 1944 r. nastąpiło przejęcie nieruchomości na własność Państwa, to tylko według stanu prawnego z tej daty można dokonywać oceny, czy w danym przypadku do przejęcia nieruchomości doszło. Nowela dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r., skreślająca w art.2 ust.l lit.e sformułowanie "o charakterze rolniczym" nie znajduje zatem zastosowania w sprawie. W obszernym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdza się jednoznacznie, iż nieistnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworkowo-parkowym a nieruchomościami rolnymi wystarcza do uznania, iż zespół ten nie podpadał pod działanie dekretu. Brak takiego związku nie jest przy tym tożsamy z prawnym wyodrębnieniem zespołu z reszty majątku. Dowodem wydzielenia z majątku ziemskiego części gruntów o innym charakterze i przeznaczeniu niż grunty rolne są w zasadzie granice działki, które nie muszą być uwidocznione w terenie. Mogą być natomiast uwidocznione na urzędowych mapach albo też, gdy na innej podstawie mogą być w terenie ustalone (wydzielenia fizyczne, np. przez ogrodzenia trwałe). Organy orzekające w sprawie nie dokonały ustaleń faktycznych w tym zakresie. Treść uzasadnienia decyzji dotycząca związku funkcjonalnego ma czysto teoretyczny charakter, a rodzaj podanych tam związków wskazuje na to, iż nie odnoszą się one do nieruchomości, lecz do majątku ziemskiego, co nie znajduje podstaw w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga prowadzi do uchylenia obu decyzji z niżej podanych względów.
W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy brały w nim udział wszystkie legitymowane do tego strony.
Organy orzekające w sprawie nie ustaliły bowiem, kto jest spadkobiercą A. W. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wprawdzie postanowienie Sądu Rejonowego [...] - Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 1992 r. w sprawie stwierdzenia zgonu A. W., niemniej z akt tych nie wynika aby po wyżej wymienionej osobie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Nie jest zatem wiadomym, kto jest spadkobiercą A. W. Nie można zatem ocenić, czy w postępowaniu administracyjnym spadkobiercy A. W. lub ich następcy prawni nie zostali pominięci. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu oznaczałoby jego wadliwość, mogącą stanowić podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art.l45§l pkt 4 k.p.a.
Odnośnie meritum sprawy należy podnieść, iż organy w niej orzekające dokonały błędnej wykładni dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13). W ocenie Sądu prawidłowo działające organy winny były przyjąć za wyłączną podstawę do rozpoznania sprawy tę wykładnię przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/98, OTK 1990, poz.26. Dokonana tam analiza przepisów prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Z przepisów tych nie wynika natomiast ażeby na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości, nie mające wskazanego wyżej charakteru, nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed dniem 1 stycznia 1939 r. Stosownie do powyższego przesłanką do uznania, iż zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod działanie art.2 ust.l lit.e dekretu jest brak związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem a resztą majątku. Uznanie, iż związek taki nie istniał nie jest przy tym uzależnione od tego aby zespół ten był prawnie wyodrębniony z reszty majątku.
Na przeszkodzie ku przyjęciu takiej wykładni przepisów nie stoi fakt, iż uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów (taką uchwałą jest przywołana uchwała TK z 19 września 1990 r.) utraciły moc powszechnie obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., to jest z dniem 16 października 1997 r. Podzielić bowiem należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 22 kwietnia 2004 r. OSK 46/04 ONSAiWSA 2004/1/20, iż przewidziana w art. 239 ust. 3 Konstytucji utrata mocy powszechnie obowiązującej uchwał Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykładni ustaw nie pozbawia tych uchwał waloru wykładni dokonanej według reguł przyjętych w teorii prawa, a polegającej na ustaleniu rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawnych. Inaczej mówiąc, pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego w obowiązującej Konstytucji szczególnej kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni prawa i utrata takiego charakteru wykładni przez uchwały Trybunału Konstytucyjnego wydane przed wejściem w życie tej Konstytucji nie pozbawia wspomnianych uchwał charakteru wskazówek interpretacyjnych przy stosowaniu prawa między innymi przez sądy administracyjne.
W konsekwencji powyższego przedmiotem postępowania winna była być wyczerpująca ocena ziemskiego charakteru zespołu dworsko-parkowego oraz istnienia lub nieistnienia powiązań funkcjonalnych pomiędzy tym zespołem a resztą majątku. Wymogu tego w niniejszej sprawie nie zachowano albowiem rozważania obu organów można potraktować jedynie jako namiastkę wskazanej wyżej oceny. Nie poparto ich gruntowną analizą materiału dowodowego, obejmującą także szczegółowe odniesienie się do takich zagadnień, jak faktyczne wyodrębnienie zespołu dworkowo-parkowego z reszty nieruchomości rolnych, usytuowanie zespołu w odniesieniu do zabudowań ściśle powiązanych z produkcją rolniczą, sposób zarządzania działalnością rolniczą, itp. Akcentowane przez organ odwoławczy "podmiotowe" czy też "terytorialne" powiązania zespołu z resztą nieruchomości rolnej nie są zdaniem Sądu wystarczające dla oceny, czy wskazany wyżej związek istniał, czy też nie. Z kolei wskazane przez organ "powiązanie finansowe", sprowadzające się do tego, iż majątek dostarczał co najmniej części dochodów na pokrycie kosztów utrzymania zespołu dworsko-parkowego nie zostało w żaden sposób sprecyzowane.
Na marginesie podkreślić należy uchybienia związane przeprowadzeniem w postępowaniu administracyjnym dowodu z przesłuchania świadków - M. i J. B. oraz A. S. W protokołach z przesłuchań nie wskazano, skąd osoby te czerpią wiedzę na temat usytuowania zespołu dworsko-parkowego w okresie, w którym nastąpiło przejęcie zespołu na własność Państwa (lub też w okresie poprzedzającym). W szczególności nie jest wiadomym, czy jest to wiedza wynikająca z faktu, iż osoby te były mieszkańcami pobliskiej okolicy lub też pracownikami majątku. Protokół przesłuchania świadków M. i J. B. obarczony jest także wadą formalną w postaci odebrania łącznego zeznania od obydwu świadków (od każdego ze świadków zeznania winny były być odebrane oddzielnie).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97§l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawą - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271).