IV SA 2688/03

IV SA 2688/03 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2004-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska /sprawozdawca/
Janina Kosowska /przewodniczący/
Maria Matyja
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia SO del. Maria Matyja Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2004 r., sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia: I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 złotych (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
. 2 IV SA 2688/03
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na J. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1500 zł z powodu uchylania się od obowiązku wykonania rozbiórki przyłącza wodociągowego na terenie nieruchomości przy ul. "[...]" w O.
Na postanowienie to zażalenie wniosła J. S. Podała, iż otrzymała w jednej kopercie nakaz rozbiórki, upomnienie, tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny. Podniosła, iż decyzja organu nie została poparta opinią projektanta, do której sporządzenia została zobowiązana, lecz opinią Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, która nie jest zgodna ze stanem faktycznym. Wniosła także o przeprowadzenie wizji lokalnej.
Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, iż wobec niewykonania obowiązku określonego w decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 15 lipca 2002r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostały przeprowadzone prawidłowo, a akty administracyjne wydane w sprawie doręczone zostały zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, iż zaskarżone postanowienie odpowiada warunkom określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a do przepisów stanowiących podstawę jego wydania szczegółowo odniósł się organ pierwszej instancji. Podano, iż grzywny orzeczone a nie ściągnięte mogą być umorzone w przypadku wykonania nałożonego obowiązku. Wyjaśniono ponadto, iż argumenty podnoszone przez stronę nie mogą być uwzględnione na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż dotyczą one postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast w sprawie prowadzenia egzekucji zobowiązanemu służy prawo wniesienia zarzutów.
Na powyższe postanowienie skargę wniosła J. S. Wskazała, iż decyzje organów nadzoru budowlanego nie są oparte na faktach, a w związku z tym nie są zgodne z prawem. Wyjaśniła, iż wykonała obowiązki nałożone na nią decyzją dotyczącą sporządzenia dokumentacji technicznej. W kolejnych pismach przesłanych do Sądu skarżąca wyjaśniła, iż wszystkie decyzje otrzymała w jednej kopercie w dniu 30 kwietnia 2003r. Ponadto wniosła o umorzenie nałożonej grzywny ze względu ma trudną sytuację materialną.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż umorzenie grzywny może nastąpić jedynie w przypadku wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie w niniejszej sprawie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie.
Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzić należy, iż wydane zostały z naruszeniem prawa, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Podnieść należy, iż grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych, które organ może podejmować w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Jednakże zgodnie z art. 29 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110 póz. 968 ze zm.). organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a stosownie do art. 15 § l tej ustawy egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na fakt, iż powołana ustawa nie reguluje kwestii doręczeń, odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Stosownie
2
zaś do tych przepisów zasadą jest doręczanie pism stronie lub jej przedstawicielowi, a wszelkie odstępstwa od tej zasady wymagają spełnienia określonych wymogów ustawowych. W aktach sprawy znajduje się upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku, które nie zostało przez zobowiązaną odebrane. Wprawdzie art. 44 dopuszcza możliwość pozostawienia pisma w placówce pocztowej na okres siedmiu dni i umieszczenia zawiadomienia w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata, ale ze zwrotnych potwierdzeń odbioru nie wynika, aby wymogi te zostały zachowane. Na niektórych z nich brak jest bowiem potwierdzenia, iż zostały złożone w placówce pocztowej na okres siedmiu dni, a na żadnym nie ma informacji o pozostawieniu zawiadomienia o nadejściu przesyłki w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania. Ponadto doręczenie takie może być skuteczne jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości iż strona pod tym adresem zamieszkuje. Wprawdzie art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na strony obowiązek zawiadamiania o każdej zmianie adresu, a jego zaniedbanie powoduje, iż doręczenie na dotychczasowy adres jest skuteczne, jednakże dotyczy to toczącego się postępowanie, a strona musi być o takim obowiązku poinformowana (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przesłanie upomnienia miało miejsce po zakończeniu postępowania administracyjnego dotyczącego rozbiórki, a zatem strona nie miała obowiązku informowania o zmianie adresu. Na jednej zaś z kopert widnieje adnotacja, iż adresat pod wskazanym adresem nie zamieszkuje. W związku z tym nie można uznać, aby upomnienie zostało skutecznie doręczone.
Ponadto podnieść należy, iż zgodnie z art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Przy czym zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 1512/99, niepublik.) w postępowaniu egzekucyjnym w administracji istotną kwestią jest rozgraniczenie pomiędzy zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego a zażaleniem na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego. Rozgraniczenie między tymi środkami prawnymi jest istotne, gdyż błędne uznanie zarzutów za zażalenie powoduje, iż o zarzutach orzeka niewłaściwy organ, który nadto działa jako organ odwoławczy mimo braku środka zaskarżenia. Nie ma przy tym znaczenia, jaką nazwę zobowiązany nadał swojemu podaniu, lecz jaka jest jego treść. Zatem organ winien najpierw wyjaśnić, czy wniesione podanie ma charakter zarzutów czy też zażalenia, czy też może obydwu tych środków, a następnie rozpoznać je z zachowaniem przepisów o właściwości. W przypadku
bowiem zgłoszenia zarzutów rozstrzygnięcie podejmuje najpierw organ egzekucyjny, który wydaje w tym przedmiocie postanowienie, na które służy zażalenie - art. 34 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest kwota nałożonej grzywny. Należy bowiem zauważyć, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 122 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może być zatem oderwana od realiów konkretnej sprawy. Z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 powyższej ustawy wynika, iż w sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003r. sygn. akt SA/Sz 2831/02, opublik. Pr. Pracy 2004/3/39). W związku z tym w uzasadnieniu postanowienia organ winien wskazać, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu wymiaru grzywny.
Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 29 ust. l ustawy o egzekucji w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednakże w sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje, mógłby je badać także pod względem merytorycznym, ale już niejako organ egzekucyjny, lecz organ wydający decyzję. Może wówczas zweryfikować decyzje, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego na to pozwalaj ą (vide: R. Hauser, Z. Leoński Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2003 str. 94, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1999r. sygn. akt III SA 1614/98, LEX nr 44829). Organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie - będąc jednocześnie organem, który wydał decyzję o nakazie rozbiórki - może zatem poczynić ustalenia w celu wyjaśnienia, czy zarzuty podnoszone przez skarżącą dotyczące przedmiotowej decyzji nie stanowią wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie jej weryfikacji w jednym z trybów nadzwyczajnych.
Wobec powyższego zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji
4
wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.