VII SA/Wa 408/17

VII SA/Wa 408/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-12-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący sprawozdawca/
Bogusław Cieśla
Elżbieta Zielińska-Śpiewak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 925/18 - Wyrok NSA z 2019-03-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. D., W. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. D., W. D. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 28 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), po przeprowadzeniu na wniosek T. i W. D. postępowania administracyjnego - stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] udzielającej Panu L. K. pozwolenia na roboty budowlane przy przebudowie z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr ewid. [...], obręb miasto [...], przy ulicy [...].
W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie udzielenie pozwolenia na roboty budowlane już wykonane stanowi rażące naruszenie art. 28 ust.1 i art.33 ust.1 Prawa budowlanego. Na wykonanie robót budowlanych wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 sygn. akt II SA/Ol 708/14 str. 8 uzasadnienia. " Roboty budowlane , objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] mogły więc być rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem zaś, zostały one rozpoczęte, a nawet zakończone, przed uzyskaniem przez wnioskodawcę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania". Stąd orzeczono jak w decyzji.
Odwołanie od decyzji złożył L. K.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu tego odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
Następnie, przechodząc do oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] podał, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Jak wynika z akt sprawy Pan L. K. wraz z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. o wydanie pozwolenia na rozbudowę z przebudową dla spornej inwestycji, przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] w [...] na cele budowlane. Ponadto, inwestor legitymował się decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], ustalającą dla Pana L. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr ew. [...].
Tym samym w analizowanym przypadku z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia przywołanych wyżej przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W ocenie GINB spornemu zamierzeniu budowlanemu nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń dotyczących warunków zabudowy co do: 1) nieprzekraczalnej linii zabudowy (projekt zagospodarowania terenu - projekt budowlany str. 14); 2) wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (maksymalna - 33%; projektowana - 27,59% - projekt budowlany str. 12); 3) maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (2,5 m; budynek projektowany - ok. 2,5m - projekt budowlany str. 32, przekrój A-A); 4) maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku po rozbudowie (12m; budynek projektowany - poniżej 12m - projekt zagospodarowania terenu - projekt budowlany str. 14; rzut parteru nr rys. A02).
Natomiast projektowany budynek narusza warunki zabudowy co do wysokości planowanej zabudowy (budynek maksymalnie jednokondygnacyjny o max. wysokości 3 m; projektowany - budynek parterowy o wysokości 3.2 m - projekt budowlany str. 32, przekrój A-A) oraz co do kąta nachylenia dachu (dachy płaskie - o kącie nachylenia połaci dachowych do 5°; budynek projektowany - tak jak istniejący budynek gospodarczy: 8% i 21%, tj. ok. 5° i ok. 12 ° projekt budowlany - str. 38, rys. A08). Tym samym należy stwierdzić, że Starosta [...] wydając kontrolowaną decyzję uchybił przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Konieczne jest jednakże dokonanie oceny czy naruszenie to jest rażące, bowiem tylko takie może stanowić, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne zgodnie z którym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Utożsamianie zatem pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Należy zwrócić uwagę, że wskazane powyżej uchybienia co do wysokości budynku oraz kąta nachylenia dachu są nieznaczne, a ponadto w żaden sposób nie wpływają negatywnie na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, jak również nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych w stopniu, który byłby niemożliwy do zaakceptowania w świetle zasad praworządnego państwa. Dodać należy, iż projektowany dach stanowi przedłużenie istniejącego już dachu.
Ponadto wyjaśnił, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w istocie oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną jego zgodność z warunkami zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza jedynie podstawowe, ogólne kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Tym samym wskazane powyżej uchybienia postanowień decyzji o warunkach zabudowy dotyczące kąta nachylenia połaci dachowej, nie mogą być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - stan prawny z daty wydania analizowanego pozwolenia na budowę), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wy nikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:
4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,
3m-w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Z planu zagospodarowania terenu wynika, że istniejący budynek gospodarczy wraz z istniejącą wiatą znajdują się w odległości ok. 0,5m od granicy z działką nr ew. [...]. Natomiast ściana północno - wschodnia (bez otworów) projektowanej rozbudowy znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...]. Z kolei odległość projektowanej rozbudowy od działki nr ew. [...] wynosi również 3 m.
Tym samym wskazane powyżej zaprojektowanie rozbudowy z przebudową nie narusza § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał również, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Podkreślił, że analizowany projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.
Tym samym weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się natomiast do wskazanej w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], okoliczności udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji już zakończonej, wskazał, że w ocenie GINB analiza pełnego materiału dowodowego nie potwierdza tej okoliczności. Uzasadniając powyższe ustalenia organ wojewódzki przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 708/14 (oddalającego skargę Pana L. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]), w którym wskazano, że pełnomocnik inwestora w skardze do WSA w Olsztynie stwierdził, że "skarżący wykonał już wszystkie prace budowlane, istniejący budynek gospodarczy ma obecnie funkcje mieszkalne i jest zasiedlony przez rodzinę syna skarżącego".
Z uwagi na powyższe stwierdzenie, istotnym w sprawie okazało się ustalenie, kiedy organ stopnia podstawowego powziął wiadomość o treści uzasadnienia WSA w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 708/14.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż z akt sprawy organu wojewódzkiego wynika, iż Wojewoda [...] przy piśmie z dnia [...] lutego znak: [...], zwrócił Staroście [...] akta dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], wraz z załączoną do niego kopią wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 708/14. Natomiast z akt organu stopnia podstawowego nie wynika, aby Starosta [...] dysponował ww. wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 708/14 wraz z jego uzasadnieniem. W związku z powyższym, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przesłanie pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], w celu ustalenia, czy w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...], organ powiatowy miał wiedzę o treści uzasadnienia powyższego wyroku. W odpowiedzi na ww. pismo z [...] czerwca 2016 r., Starosta [...] wskazał, że akta spraw zakończonych wydaniem decyzji Starosty [...], zarówno odmownej z dnia [...] lutego 2014 r., jak też pozytywnej z dnia [...] maja 2015 r., w całości zostały przekazane do Wojewody [...] w [...].
Dokładna analiza akt sprawy organu stopnia podstawowego wykazała, że w aktach tych znajduje się pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. jednakże brak jest kopii wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 708/14, o której mowa w ww. piśmie organu wojewódzkiego.
Po wtóre zauważył, że ustalenia faktyczne, których dokonał Sąd oparte były wyłącznie na wyjaśnieniach uczestników postępowania m. in. Pana W. D. jak również pełnomocnika Pana L. K.
W związku z koniecznością ustalenia, czy projektowana inwestycja jest samowolą budowlaną, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z pytaniem, czy przed tamtejszym organem toczyło się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie z przebudową istniejącego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obręb miasto [...] przy ul. [...].
W odpowiedzi na powyższe wystąpienie. PINB w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], wyjaśnił, że prowadził dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące ww. budynku gospodarczego. Pierwsze z nich dotyczyło rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego i zostało zakończone ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], nakazującą Panu L. K. rozbiórkę rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Fakt dokonania rozbiórki został potwierdzony podczas przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. przez PINB w [...] kontroli (powyższe potwierdza notatka służbowa PINB w [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz załączona do niej dokumentacja fotograficzna).
Natomiast drugie z postępowań dotyczyło robót budowlanych wykonywanych przez Pana L. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę w istniejącym budynku gospodarczym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją PINB z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]. odstępującą od nałożenia na Pana L. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w istniejącym budynku gospodarczym usytuowanym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].
Mając na względzie powyższe ustalenia, GINB stwierdził, iż okoliczności wskazanych przez organ pierwszej instancji nie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt sprawy wykazała, że brak jest jakiekolwiek dokumentu, potwierdzającego realizację spornej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na rozbudowę z przebudową spornej inwestycji z dnia [...] maja 2015 r.
Ponadto, inwestor – L. K. w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. skierowanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego zakwestionował powyższe stwierdzenie i wyjaśnił, że "całe nieporozumienie powstało w wyniku nieuprawnionego stwierdzenia przez mojego pełnomocnika Pana S. W., że budynek został przystosowany do funkcji mieszkalnej i jest już użytkowany jako mieszkanie. (...) Budynek nigdy nie był użytkowany przez rodzinę mojego syna i nawet obecnie nie jest jeszcze zasiedlony."
Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wobec braku okoliczności jednoznacznie potwierdzających realizację spornej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie sposób stwierdzić, że dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodne z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych oraz z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1 prawa budowlanego.
Kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...], nie narusza więc prawa w stopniu rażącym, nie jest obarczoną żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie: nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], i odmówił stwierdzenia nieważności Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...].
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. D. i T. D., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania zainicjowanego odwołaniem L. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ustawy prawo budowlane poprzez jego pominięcie, z racji uchylenia prawidłowej decyzji Wojewody [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dotkniętej sankcją nieważności z racji wydania w warunkach uprzedniego rozpoczęcia i ukończenia robót budowlanych. Zarzucili także rażące naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do ustaleń oceny prawnej i zaleceń prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 grudnia 2014r. sygn. akt. II OI 708/14 oraz rażące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a – poprzez ich niezastosowanie, art.107 k.p.a – poprzez sporządzenie sprzecznego z jego dyrektywami uzasadnienia, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez doprowadzenie do utrzymania w mocy decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy pomimo niedopuszczalności w postępowaniu nadzwyczajnym oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły i art. 36 k.p.a. poprzez wielokrotne zaniechanie podania przyczyn kolejnych odroczeń terminu załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż organ II instancji błędnie uchylił prawidłową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...].
Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. profesjonalny pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie ustanowionego przez skarżących radcy prawnego obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i jako takie ostać się nie mogą w obrocie prawnym (pismo k. 30 akt sprawy).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Na wstępie wskazać należy, iż dziwi sąd stanowisko profesjonalnego pełnomocnika zawarte w wyżej wskazanym piśmie, który wnosi o uchylenie także decyzji organu I instancji – korzystnej przecież dla skarżących.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sąd administracyjny stwierdza, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto, organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Natomiast, zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy tym, obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) (zob. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604; wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684).
Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.
Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680).
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego dla inwestora L. K. t.j. [...] maja 2015 r. (data decyzji Starosty [...] Nr [...] udzielającej L. K. pozwolenia na roboty budowlane przy przebudowie z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr ewid. [...], obręb miasto [...], przy ulicy [...] była dokonana rozbudowa tego budynku, ewentualnie w jaki sposób, czy też inwestor nie dokonał tej rozbudowy.
Roboty budowlane objęte wnioskiem L. K. z dnia [...] kwietnia 2015r. o pozwolenie na rozbudowę, przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] mogły być rozpoczęte tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem zgodnie z art. 32 ust. 4a prawa budowlanego - nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.
Nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia (bądź już zakończenia) robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1 prawa budowlanego dotknięta jest sankcją nieważności.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji stwierdził, że kluczowe w sprawie jest ustalenie kiedy organ stopnia podstawowego powziął wiadomość o treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2014r., sygn.. akt II OI 708/14. Wykazał nawet, że w dacie wydania decyzji z [...] maja 2015r. Starosta [...] nie miał wiedzy o tym wyroku i jego uzasadnieniu. W ocenie organu odwoławczego ten fakt wskazuje, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie został rozbudowany przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie rozumowanie zdaniem sądu jest błędne, zakłada ono czysto hipotetycznie, że gdyby Starosta [...] wiedział o uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2014r. nie wydałby decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym z dnia [...] maja 2015r. Istotna w przedmiotowej sprawie jest jednak nie wiedza organu architektoniczno-budowlanego stopnia podstawowego o orzeczeniu sądu, ale fakt rozbudowy budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na tę inwestycję.
To zdaniem składu orzekającego jest kluczowe dla sprawy i nie zostało wyjaśnione. W aktach administracyjnych znajdują się dwa projekty architektoniczno- budowlane, jeden ze stycznia 2014r. stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ( decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2014r. kontrolował właśnie WSA w Olsztynie opisanym wyżej wyrokiem ) i projekt z kwietnia 2015r. będący załącznikiem do decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015r. o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę (kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym).
Rolą organu II instancji będzie porównanie i ocena tych projektów czy w sprawie mamy do czynienia z taką samą rozbudową, czy rozbudowa z 2014r. dotyczy zamierzeń przyszłych w takim samym stopniu czy zupełnie innym, czy i ewentualnie w jakiś sposób pokrywają się one z decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2015r. która zatwierdza nowy projekt budowlany. Ustalenie tego będzie pomocne w niniejszej sprawie i doprowadzi do wyjaśnienia czy doszło do rażącego naruszenia prawa, czy też nie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie powyższej kwestii. W następstwie tych ustaleń organ dokona oceny czy w sprawie doszło w ogóle do naruszenia przepisów prawa i ewentualnie czy naruszenie to ma charakter rażący. Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składają się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200zł. oraz kwota 480zł. tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 17zł. opłata skarbowa od pełnomocnictwa orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U .z 2015r. poz.1804).