II SA/Łd 355/02

II SA/Łd 355/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 29 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 roku sprawy ze skargi P.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz P.T. kwotę 265,00 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 42 "Prawa budowlanego z 1974r. (Dz.U. Nr 38/74 poz. 229)" w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dna 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.), udzielił J.P. pozwolenia na użytkowanie budynku garażu z tarasem, dobudowanego do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. A 12.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] nakazał J.P., w terminie do dnia 30.kwietnia 2001r., wykonanie określonych czynności, w celu doprowadzenia budynku garażu z tarasem, do stanu zgodnego z prawem i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu "w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974r." Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., orzeczeniem z dnia [...], a co za tym idzie stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania.
W dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (4.maja 2001r.), roboty budowlane, nakazane decyzją z dnia 30.stycznia 2001r., nie były w pełni wykonane, co stało się powodem zawieszenia postępowania w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowanie, do czasu zajęcia stanowiska przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. W dniu 19.lipca 2001r. tenże organ przesłał do organu architektoniczno-budowlanego zebrane w toku postępowania dokumenty i poinformował, że w dniu 11.lipca 2001r., podczas przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono wykonanie obowiązków, określonych w decyzji z dnia [...].
Postanowieniem z dnia [...], "ponownie wszczęto z urzędu zawieszone postępowanie" w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku garażu z dobudowanym tarasem. Biorąc zaś pod uwagę przesłane przez organy nadzoru budowlanego dokumenty, nie można, zdaniem Prezydenta Miasta Ł., odmówić wydania wnioskodawczyni pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył P.T., podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów art. 40 i 42 "Prawa budowlanego z 1974r." oraz przepisów art. 7-10, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 "Kodeksu postępowania administracyjnego". Zdaniem odwołującego, organ I instancji przedwcześnie rozpoznał wniosek J.P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w sytuacji, gdy w toku jest postępowanie wszczęte z jego wniosku o nakazanie rozbiórki garażu, "wybudowanego z rażącym naruszeniem prawa". "Usankcjonowanie naruszenia prawa na podstawie art. 42, nawiązującego do art. 40 Pr.bud. z 1974r., może nastąpić tylko wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki z art. 37." Tymczasem, w opinii strony odwołującej, organ I instancji zignorował wszelkie zgłaszane przezeń zarzuty i wnioski, w szczególności wniosek o zawieszenie postępowania, w ogóle nie ustosunkowując się doń w treści zaskarżonej decyzji. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest natomiast, w ocenie odwołującego, uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.
W konkluzji P.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia albo zawieszenie postępowania odwoławczego, "do czasu rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. sprawy rozbiórki przedmiotowego garażu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.".
Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji złożyła również I.Ł., jednakże na skutek uchybienia przez nią terminowi do złożenia wspomnianego środka zaskarżenia, postanowieniem z dnia [...], zostało ono przez Wojewodę [...] pozostawione bez rozpoznania.
Decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania P.T., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż art. 42 ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38,poz. 229 ze zm.) nakłada na inwestora, co do którego wydano, przewidziany w art. 40 tejże ustawy nakaz dokonania zmian lub przeróbek, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zatem z treścią § 33 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8,poz. 48 z późn.zm.) w wypadkach określonych w art. 42 Prawa budowlanego inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych zamierzonych i nakazanych. Zdaniem organu odwoławczego, wobec faktu, że organ nadzoru budowlanego stwierdził zdatność do użytkowania obiektu budowlanego a inwestor w myśl cytowanego przepisu prawa wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ ten nie mógł odmówić wydania żądanej decyzji. Spełnione bowiem zostały wszystkie przewidziane prawem wymogi.
Zdaniem Wojewody [...], żądanie odwołującego, dotyczące zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy dotyczącej rozbiórki budynku jest bezzasadne, bowiem brak jest przesłanek, by uznać przyszłe rozstrzygnięcie sądowe w sprawie rozbiórki za zagadnienie wstępne.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył P.T., podnosząc zarzut "naruszenia przepisów art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974r. oraz przepisów art. 7-10, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy".
W uzasadnieniu przywołał argumentację zbieżną do zaprezentowanej w złożonym odwołaniu, szczegółowo przedstawiając chronologię zdarzeń w sprawie niezgodnej z prawem budowy garażu przez wnioskodawczynię. Wskazał, iż zaskarżoną decyzją zalegalizowano obiekt wybudowany niezgodnie z przepisami prawa (wybudowany bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wbrew decyzji odmawiającej lokalizacji tego obiektu, uniemożliwiającej wjazd na teren nieruchomości), bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy rozbiórki obiektu.
Zdaniem skarżącego, organy administracji uwzględniły wyłącznie interes jednej ze stron, J.P., całkowicie ignorując interes prawny skarżącego i pozostałych współwłaścicieli. Bezprawnie przyjęto, że rozstrzygnięcie sprawy wymiany uszkodzonej balustrady na garażu na nową jest rozstrzygnięciem jego wniosku o nakazanie rozbiórki obiektu, w trybie art. 37 "Prawa budowlanego z 1974r." Z tego też powodu, w opinii skarżącego, decyzja w przedmiocie wymiany balustrady dotknięta jest wadą nieważności. Tym samym zaś wadą dotknięta jest również zaskarżona decyzja, nawiązując do powyższego, wadliwego orzeczenia.
W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi P.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Ośrodkiem Zamiejscowym w Ł., pod sygn. akt II SA/Łd 736/01.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia rozstrzygnięcia, zawartego w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 28.maja 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Ł. oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W piśmie z dnia 5.sierpnia 2004r. uczestniczka postępowania J.P. wniosła o zawieszenie postępowania, powołując się na "prawa nabyte" oraz fakt nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego "po B.D.". Wskazała nadto, że w jej ocenie wydanie zezwolenia na użytkowanie garażu z tarasem przez Prezydenta Miasta Ł. "miało na celu naprawienie ewentualnego błędu ówczesnych urzędników.".
Na rozprawie w dniu 29.listopada 2004r. pełnomocnik uczestniczki postępowania J.P. cofnął wniosek o zawieszenie postępowania, wnosząc o oddalenie skargi, względnie o "uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) .
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu wskazanym w cytowanym przepisie.
Przede wszystkim podnieść należy, iż G.D. i H.D., choć wskazywani przez organy jako strony toczącego się postępowania, nigdy przymiotu tego faktycznie nie posiadali. Żadne z doręczeń dla tychże osób nie było skuteczne.
Korespondencja kierowana w toku postępowania administracyjnego do H.D. wracała bowiem z adnotacją doręczyciela "adresat zmarł", natomiast doręczenia dla G.D. nie były skuteczne, ponieważ pod adresem wskazywanym przez nadawcę "adresat był nieznany". Z tego też powodu, Sąd ostatecznie uznał, iż wskazane osoby nie posiadają przymiotu uczestników postępowania, bowiem, w rozumieniu art. 33 § 1 p.s.a,. nigdy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym.
W sposób pośredni wskazuje to natomiast na zasadność, podnoszonego przez J.P., w toku postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi jak również w postępowaniu sądowym zarzutu, iż organy nieprawidłowo określiły strony postępowania, wadliwie ustalając krąg współwłaścicieli nieruchomości, na terenie której zlokalizowana jest sporna inwestycja. Przymiot strony przyznany został np. I.Ł., bez wskazania jej interesu prawnego czy obowiązku, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze m.), zwanej dalej k.p.a., którego dotyczyłoby toczące się postępowanie.
Niezależnie od tego wskazać należy, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, dotknięte jest uchybieniami z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zarówno sposób gromadzenia materiału dowodowego jak i jego ocena, dokonane zostały wadliwie.
Wyłączenie z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł. – P. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę garażu (na skutek stwierdzenia jej nieważności), spowodowało bowiem ten skutek, że obiekt, wybudowany przez poprzednika prawnego uczestniczki J.P., w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wymaga tzw. legalizacji. Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106 z 2000r, poz. 1126 ze zm.), przepisu art. 48, nakazującego wydanie decyzji rozbiórkowej w przypadku samowoli budowlanej, nie stosuje się m.in. do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy. Jej formą, w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego, jest pozwolenie na jego użytkowanie , które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania w rozumieniu art. 42 ust. 3 cytowanej ustawy. Jest wobec tego oczywiste, iż wydanie tego rodzaju decyzji, wymaga uprzedniego ustalenia przez organ orzekający w tej sprawie spełnienia przez obiekt budowlany wszystkich wymogów, od których uzależnione jest wydanie decyzji. Innymi słowy, w toku wspomnianego postępowania, sprawdzenia wymaga, czy zrealizowana inwestycja spełnia wymagania prawa. Wymagania te należy rozumieć szeroko, nie ograniczając ich do zdatności do użytkowania jedynie z uwagi na potrzeby inwestora, lecz także interes osób trzecich, wymagania ochrony przeciwpożarowej itd. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.lipca 1999r., w sprawie o sygn.akt IV SA 1149/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47807).
Tymczasem w badanej sprawie, organy architektoniczno-budowlane oparły się wyłącznie na materiale dowodowym, zgromadzonym przez organy nadzoru budowlanego, w toku postępowania, prowadzonego w trybie art. 40 cytowanej ustawy. Fakt ten, uzasadniony względami ekonomiki postępowania, sam w sobie nie stanowiłby uchybienia, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednakże, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5.maja 2004r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 736/01, decyzje organów nadzoru budowlanego, zapadłe we wskazanym wyżej trybie, zostały uchylone a poczynione przezeń ustalenia zakwestionowane. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzekającego we wskazanej wyżej sprawie, organy nadzoru budowlanego, nie poczyniły niezbędnych ustaleń, co do wykluczenia przesłanek, określonych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Dotyczy to przy tym zarówno okoliczności, opisanych w pkt. 1 jak i pkt. 2. cytowanego przepisu. Skoro zatem nie zostało faktycznie zakończone postępowanie administracyjne, zmierzające do wykluczenia przesłanek uzasadniających rozbiórkę wzniesionego obiektu, nie jest możliwe prowadzenie postępowania tzw. legalizacyjnego w trybie art. 42 ustawy. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.kwietnia 1999r., w sprawie o sygn.akt IV SA 681/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 47194)
Faktem jest, że wskazany wyżej wyrok, ogłoszony został po wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], na którym oparły się organy architektoniczno-budowlane, było w dacie orzekania przezeń, ostateczne. Tym niemniej, choć ocena legalności, dokonywana jest przez sąd administracyjny, co do zasady, według stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie orzekania przez organy, w pewnych wypadkach sąd ten obowiązany jest uwzględniać zmiany stanu faktycznego, dokonane po tej dacie. Nie można bowiem abstrahować od faktu, że po uchyleniu decyzji organów nadzoru budowlanego w sprawie o sygn.akt II SA 736/01, odpadła podstawa faktyczna rozstrzygnięcia przez organy w badanej sprawie.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie organu I instancji.
Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), w zakresie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, oraz na podstawie art. 200 p.s.a. w części, dotyczącej zastępstwa prawnego, określając kwotę należnego radcy prawnemu wynagrodzenia po myśli § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).