IV SA 2105/03

IV SA 2105/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Żak
Leszek Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Mariola Kowalska.
Sygn. powiązane
II OSK 366/05 - Wyrok NSA z 2006-01-06
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego II. w pozostałej części skargę oddala III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2003 r. [...] nakazano R. B. przywrócić do stanu poprzedniego wewnętrzny dziedziniec zabytkowej posesji przy ul. [...] w [...] poprzez usunięcie samowolnie postawionego blaszanego garażu na tej posesji. Podstawą prawną tej decyzji był art. 4, 5, 8 i art. 28 ust. 1 pkt 2 w związku z art.27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1150 z 1999 r. z późn. zmianami). W uzasadnieniu podano, że kamienica ta jest obiektem zabytkowym, wpisanym do rejestru zabytków dawnego województwa [...] pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. i w związku z tym podlega szczególnej ochronie prawnej. Zgodnie z treścią tej decyzji ochronie prawnej podlega budynek w granicach zainwestowania działki, a więc wraz z wewnętrznym dziedzińcem nieruchomości. W protokole z lustracji przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2002 r.) stwierdzono, że R. B. w [...] r. postawił pośrodku omawianej nieruchomości blaszany garaż bez wymaganych prawem zezwoleń. W uzasadnieniu, po opisie toku sprawy przed organami budowlanymi i nadzoru budowlanego, dodatkowo podano, że lokalizacja tego garażu w centralnej części dziedzińca zabytkowej nieruchomości jest z konserwatorskiego punktu widzenia niekorzystna. Obiekt szpeci zabytek, zakłóca zagospodarowanie posesji, przyczyniając się do degradacji zabytkowego wnętrza architektonicznego, tymczasowy charakter obiektu oraz brak estetyki jednoznacznie przesądzają o fakcie, że nie może być on zlokalizowany w obrębie nieruchomości objętej ścisłą ochroną konserwatorską.
Od decyzji tej odwołanie złożył R. B., podnosząc, że organ I instancji wydał decyzję uznaniową, nie uwzględniając słusznego interesu obywatela. Przyznał, że garaż został postawiony w [...] r. bez wymaganych prawem zezwoleń, lecz samowola budowlana była powodowana tym, że skarżący wraz z małżonką są inwalidami I grupy, samochód zaś przystosowany jest do przewożenia wózka inwalidzkiego. Garaż jest w takiej sytuacji niezbędny, szczególnie w warunkach zimowych. Skarżący po dokonaniu samowoli budowlanej na posesji nieruchomości, której jest współwłaścicielem, dąży od wielu lat do legalizacji.
Minister [...] decyzją z dnia v maja 2003 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał przywrócenie do stanu poprzedniego zagospodarowanie posesji przy ul. [...] poprzez usunięcie samowolnie postawionego blaszanego garażu na tej posesji, w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Podzielając argumentację organu I instancji, Minister wskazał na uchybienie formalne, które spowodowało uchylenie decyzji. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nie określono bowiem terminu jej wykonania. Minister uznał, że nałożony obowiązek, w przypadku uchylania się strony od wykonania nakazu, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak zaś określenia terminu może w toku postępowania egzekucyjnego utrudnia. ustalenie, kiedy obowiązek stał się wykonalny.
Dodać należy, że sprawa ta była już przedmiotem wcześniejszych działań organów budowlanych i ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 19 lipca 2001 r.. sygn. akt SA Ka 1927/99, Sąd uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i poprzedzającą, ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] lipca 1999 r., przesądził o właściwości organów w tej sprawie, stwierdzając, że: "Naruszenie treści art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie przesądza bowiem o ziszczeniu się przesłanek o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. (chyba iż istniałby w tym względzie wyraźny zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - czego dotychczas nie stwierdzono). Naruszenie to daje przy tym określone samoistne kompetencje (w tym i do wydania nakazu rozbiórki), ale nie organom nadzoru budowlanego, tylko właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (art. 28 i art. 29 ustawy o ochronie dóbr kultury). Podstawą orzekania organów nadzoru budowlanego mogą być zaś tylko przepisy określające ich kompetencje."
R. B. złożył na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Zaskarżona decyzja w części została podjęta bez podstawy prawnej. Wobec tego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji w części ustalającej termin przywrócenia posesji do stanu poprzedniego w pozostałej zaś części skargę oddalił.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez skarżącego. Przepis, na którym oparto zaskarżoną decyzję daje podstawę do ingerencji władz konserwatorskich w sytuacji, gdy zabytek uległ jakiejkolwiek przeróbce czy uzupełnieniu. Niewątpliwie zaś stan taki istnieje w sprawie niniejszej, gdyż przedmiotowy garaż wzniesiony został na terenie zabytku, bez zezwolenia konserwatora. Podzielić trzeba też przytoczony wyżej pogląd NSA, wiążący w sprawie niniejszej, iż naruszenie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultur) stanowi samoistną, niezależną od prawa budowlanego, podstawę do przywrócenia stanu pierwotnego zabytku. Nie ma znaczenia w takiej sytuacji czy wzniesiony obiekt jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i odpowiada warunkom technicznym, a także, czy jest niezbędny inwestorowi. Przesłanki powołanego przepisu dotyczą zupełnie innej materii, a mianowicie ochronie zabytków i przytoczone okoliczności pozostają w niniejszej sprawie bez znaczenia prawnego, nie podlegając ocenom organów i Sądu.
Organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniu decyzji kryteria, na których oparły swoje rozstrzygnięcie i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., prawidłowo podały przyczyny, dla których decyzję taką należało podjąć. Ponieważ przepis art. 27 i 28 ustawy o ochronie dóbr kultury, na którym oparto rozstrzygnięcie, tworzy alternatywę albo nakazania przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, albo pozostawienia stanu istniejącego, a w ocenie organu konserwatorskiego pozostawienie garażu kolidowało zasadniczo z wartościami chronionymi, organ, dokonując wyboru wartości związanych z ochroną zabytku, nie mógł uwzględnić dobra indywidualnego skarżącego, tj. możliwości korzystania z garażu przez inwalidę. Zarzuty skarżącego co do naruszenia zasad procesowych związanych z ochroną praw strony, w szczególności art. 7 k.p.a. nie mogły być zatem uwzględnione a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić dowolności w tym względzie. Z tych przyczyn skargę należało oddalić.
Jednakże Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi dostrzegł, iż organ II instancji bez podstawy prawnej i bez potrzeby dokonał zmiany decyzji organu I instancji przez określenie terminu doprowadzenia posesji do stanu poprzedniego. Uzupełnienie to było zbyteczne, gdyż decyzja ostateczna podlega wykonaniu bez konieczności określania terminu. Z chwilą doręczenia ostatecznej decyzji stronie zobowiązanej, nakaz w niej zawarty polega wykonaniu, o ile nie zachodzą szczególne okoliczności polegające na wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej. Datę doręczenia organ ustala na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji i w razie stwierdzenia niepodporządkowania się zobowiązanego do nakazu zawartego w decyzji uruchamia się procedury egzekucyjne. W tym stanie rzeczy ustalanie terminu wykonania obowiązku jest nie tylko zbędne, lecz i bezpodstawne. Przepis, na podstawie którego wydano decyzję, nie przewiduje bowiem podstawy prawnej do ustalenia terminu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Ponieważ organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w pozostałej zaś części skargę oddalić
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak wyżej.