IV SA 2079/97

OSK 1245/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Stebnicka /przewodniczący/
Izabella Kulig - Maciszewska
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Łd 43/02 - Wyrok WSA w Łodzi z 2004-05-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art. 98 ust. 4, art. 146 ust. 3, art. 153 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.), Izabella Kulig Maciszewska, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 43/02 w sprawie ze skargi Ryszarda D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 października 2001 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. II SA/Łd 43/02 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 26 października 2001 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta S. z dnia 23 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. M. 4 w wyniku jej podziału.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzją z dnia 6 stycznia 1999 r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki Nr 29/1 o pow. 0,3269 ha i Nr 29/3 o pow. 0,9561 ha położonej w S. przy ul. M. 4, a stanowiącej własność Ryszarda D. Kolejną decyzją z dnia 23 sierpnia 2001 r. Zarząd Miasta S. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę 23.542 zł oraz określił sposób jej wniesienia.
W odwołaniu od tej decyzji Ryszard D. podniósł, że ustalona kwota jest za wysoka, a tym samym krzywdząca. Po podziale sprzedał 6 działek i otrzymał za nie kwotę 118.314 zł natomiast Zarząd Miasta przyjął, że wartość działek przed podziałem wynosiła 119.120 zł a po podziale wzrosła do kwoty 316 380 zł. W tej sytuacji odwołujący się poddał w wątpliwość wysokość ustalonej różnicy pomiędzy wartością działek przed i po podziale.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia 26.10.2001 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, nie więcej jednak niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałą z dnia 25 maja 2000 r. (...) Rada Miasta S. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po dokonaniu podziału.
Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie miał fakt wydania decyzji ustalającej kwotę opłaty adiacenckiej obciążającej skarżącego 20% różnicą wartości nieruchomości w sytuacji, gdy Rada Miasta S. zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 96 poz. 543/ podjęła uchwałę określającą wysokość stawki opłaty adiacenckiej dopiero po wydaniu przez Prezydenta Miasta S. w dniu 6 stycznia 1999 r. decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości i zmianie treści przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodziła sytuacja szczególna ponieważ w okresie między wydaniem, decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej został zmieniony przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie podziału nieruchomości wskazany przepis nie przewidywał /w sposób bezwzględny/ ustalenia stawki procentowej przez radę gminy w drodze uchwały obowiązującej na terenie tej gminy. Zezwalał natomiast /nie nakazywał/ na ustalenie spornej opłaty w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości.
Organ właściwy do ustalenia tej opłaty był zatem uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia w kwestii stawki procentowej i to w skali od 0-50% różnicy wartości nieruchomości. Takie sformułowanie przepisu mogło również rzutować na podjęcie przez właściciela nieruchomości decyzji o wystąpienie z wnioskiem o dokonanie jej podziału po przeprowadzeniu analizy finansowej spodziewanych zysków związanych z podziałem oraz kosztów tej czynności administracyjnej związanych m.in. z możliwością obciążenia opłatą adiacencką w sposób określony powołanym przepisem. Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska mogła przeprowadzić kalkulację co do skutków finansowych tej czynności tylko na podstawie pierwotnej wersji przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, upoważniającego wówczas do ewentualnego ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu przez organ do tego właściwy w skali od 0 do 50% różnicy wartości nieruchomości, to ostateczne ustalenie i naliczenie tej opłaty już po wejściu w życie nowelizacji wskazanego przepisu, obligującego organ orzekający do "sztywnego" stosowania stawki procentowej ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy, może być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla stron postępowania administracyjnego.
Zasada nie działania prawa wstecz wynika z klauzuli "państwa prawnego" /art. 2 Konstytucji RP/.
Sąd podzielił pogląd Trybunału Konstytucyjnego /wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 15.09.1998 r. K 20/98 - OTK ZU 1998 nr 5 poz. 64 str. 407/, który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się on na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na ich dostosowanie się do zmienionych regulacji i na spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy "objęcie" właścicieli nieruchomości podzielonych przed nowelizacją przepisu art. 98 ust. 4 cyt. ustawy i przed podjęciem uchwały rady gminy o wysokości stawki procentowej przepisami tej uchwały, może być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. W takiej zaś sytuacji organ właściwy do ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej winien szczególnie starannie i wnikliwie rozważyć, czy i w jaki sposób uchwała o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia jej w życie. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego i naliczonej przez Zarząd Miasta S. opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem jej wartości uzasadnienie decyzji organu nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Sąd zwrócił też uwagę na to, że w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości przepis art. 98 ust. 4 ustawy nie zawierał odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów: art. 145, 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 3. Powołanie się zatem przez organ wyłącznie na przepis art. 146 ust. 3 jako podstawę ustalenia wartości nieruchomości, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty wydaje się nie wystarczające tym bardziej, że skarżący sformułował szereg zarzutów związanych z wyceną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji jako wadliwe nie mogą pozostawać w obrocie prawnym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 98 ust. 4 i 97 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w związku z art. 1 par. 2 ustawy z 25.08.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm./ przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ był uprawniony już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału do zastosowania stawki procentowej dla ustalenia opłaty adiacenckiej w skali 0-50% wzrostu wartości nieruchomości; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 par. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 61 par. 1 i art. 104 Kpa przez zastosowanie wadliwej wykładni i przyjęcie, że organ właściwy do ustalenia opłaty adiacenckiej mógł dokonać rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który był obowiązujący w dacie wydawania tego rozstrzygnięcia oraz połączenie dwóch odrębnych postępowań w sprawach o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości z postępowaniem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej.
Wskazując na powyższe wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku. Organ I instancji działając na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z podziałem nieruchomości /decyzja o podziale z 6.01.1999 r./ i ustaleniem, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości - wszczął postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu. W chwili podjęcia decyzji o podziale nieruchomości w dniu 6.01.1999 r. przepis art. 98 ust. 4 przewidywał, że opłatę adiacencką ustalał zarząd gminy i to on decydował o wysokości tej opłaty - nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustawą z dnia 7.01.2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/ przepis cyt. art. 98 ust. 4 został zmieniony. O wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej teraz decyduje rada gminy w drodze uchwały. Przepis ten stał się obowiązujący od 15.02.2000 r. a więc obowiązywał w nowej treści w chwili wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału /zawiadomienie strony z dnia 21.06.2001 r./.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że występują tu dwa odrębne postępowania. Pierwsze z nich zainicjowane wnioskiem strony dotyczyło zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Drugie natomiast wszczęte z urzędu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Przepisy art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami normują zatem inicjatywę co do powstania stosunku materialnoprawnego. W pierwszym postępowaniu organ poprzez wydanie decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty - orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a w drugim o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium w okolicznościach tej sprawy ważne jest, że ewentualność obciążenia opłatą adiacencką istniała w dacie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Znowelizowane brzmienie przepisu nie zaskakiwało więc strony, do czego odwołuje się Sąd I instancji, bo ewentualne obciążenie nią mogło nastąpić już po zatwierdzeniu podziału nieruchomości i w wysokości nie większej niż 50% wzrostu wartości nieruchomości. Znowelizowana treść nie przekroczyła skali stawki procentowej, wskazała tylko, iż stawkę tę nie ustala zarząd gminy w dowolnej wysokości, a rada gminy w drodze uchwały. Przepis ten precyzował tylko, że wysokość stawki nie może pozostawać w zależności od uznania organu podejmującego decyzję, tym samym zakreślono jednakową wysokość dla wszystkich adresatów decyzji o opłacie adiacenckiej. Art. 145 ustawy określił organ właściwy do podjęcia decyzji o opłacie oraz granice czasowe, w których opłatę tę można ustalić. Art. 146 ust. 2 określa, w jakiej wysokości może być ustalona opłata adiacencka oraz zawiera delegację dla rad gmin do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty w drodze uchwały. Ust. 3 tego przepisu zobowiązuje, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określał rzeczoznawca majątkowy według stanu i cen na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Nowela do ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 7 stycznia 2000 r. zmieniająca brzmienie art. 98 ust. 4 nie zawiera w stosunku do tego przepisu postanowień przejściowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji, organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej /wyrok NSA z 21.12.1999 r. IV SA 2079/97 - Lex nr 48737 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 7.05.2002 r. III RN 59/01 - OSNP 2003 nr 3 poz. 56/. Kolegium odmiennie niż Sąd zauważa, że opłata ustalona w oparciu o przepis o treści sprzed nowelizacji byłaby mniej korzystna dla strony, ponieważ możnaby ją ustalić w każdym czasie i na bliżej nieokreślony stan przy zastosowaniu maksymalnej stawki procentowej tj. 50% wzrostu wartości nieruchomości. Rada Miasta S. podjęła uchwałę, że dla tej opłaty będzie stosowna stawka procentowa w wysokości 20% i taką też zastosowano w tej sprawie.
Przytoczone przez Sąd uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15.09.1998 r. K 10/98 - OTK ZU 1999 nr 5 poz. 64 str. 407, nie może mieć zastosowania w tej konkretnej sprawie, bowiem inne okoliczności faktyczne i prawne legły w rozpatrywanej sprawie przez Trybunał. W ocenie Kolegium okoliczności te nie przystają do sprawy niniejszej. Sąd I instancji zarzuca nadto, iż powołanie się przez organ wyłącznie na przepis art. 146 ust. 3 jako podstawę ustalenia wartości nieruchomości według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty jest niewystarczające szczególnie wobec sformułowanych przez stronę szeregu zarzutów związanych z wyceną. Zdaniem Kolegium taka ocena Sądu nie jest słuszna. Organ I instancji wydał decyzję w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w obszernym uzasadnieniu decyzji przywołał wszystkie przepisy, które w sprawie zastosowano. W pismach kierowanych do organu I instancji, a następnie w odwołaniu i skardze na decyzję Kolegium strona przedstawiała głównie sytuację rodzinną a zarzuty wobec sporządzonej wyceny wskazywała sporadycznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu nie zostały jednak wyraźnie określone przez sąd I instancji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Ryszard D. wnosząc o jej oddalenie. podniósł, że Zarząd Miasta S. nie poinformował go o obowiązku opłaty adiacenckiej w momencie podziału nieruchomości na działki w dniu 6.01.1999 r. Wiedząc o tym nie sprzedałby działek. Wysokość opłaty adiacenckiej 20% od różnicy wartości przed i po podziale została uchwalona przez Radę Miasta 25.05.2000 r. a więc już po podziale. Zarząd Miasta zatem winien wnikliwie rozpatrzyć czy w tym przypadku uchwała ta ma zastosowanie wobec obowiązującej zasady konstytucyjnej, że prawo nie działa wstecz. Oszacowanie działek przez rzeczoznawcę zostało dokonane 31.05.2000 r. tj. po 2 latach od sprzedaży działek. W czasie sprzedaży nieruchomość była w opłakanym stanie. Inaczej to wyglądało po 2 latach w chwili szacowania działek dla potrzeb opłaty. Dlatego zdaniem skarżącego wartość poszczególnych działek jest zawyżona /w stosunku do cen jakie zainteresowany uzyskał przy sprzedaży działek/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa to znaczy prawa obowiązującego w momencie rozstrzygania przez nie sprawy administracyjnej. Podział nieruchomości stanowiącej własność Ryszarda D. położonej w S. przy ul. M. 4 oznaczonej jako działki Nr 29/1 i 29/3 został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 6.01.1999 r. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wówczas obowiązującym przewidywał, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość to zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Wynika z tego, że postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej jest postępowaniem odrębnym od postępowania podziałowego i jego przeprowadzenie zależy od woli organu administracyjnego. Organ ten bowiem w przypadku wzrostu wartości nieruchomości uzyskanego w wyniku jej podziału może ale nie musi wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wprawdzie przepis powołanego art. 98 ust. 4 nie wskazywał w jaki sposób miałby być ustalany wzrost wartości nieruchomości jaki nastąpił w wyniku jej podziału, a także w jakim czasie może nastąpić ustalenie opłaty ale nie ulega wątpliwości, że ustawa o gospodarce nieruchomościami posługując się pojęciem opłaty adiacenckiej w art. 98 ust. 4, art. 107 czy art. 144 ma na myśli to samo świadczenie pieniężne jakie ma ponieść właściciel nieruchomości z powodu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, scaleniem i podziałem, czy budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem, jeśli chodzi o sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości oraz okres w jakim opłaty te mogą być ustalone to należy przyjąć, że do wszystkich tych przypadków winny mieć zastosowanie zasady odnoszące się do powyższych kwestii uregulowane w omawianej ustawie w przepisach normujących szczegółowo udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wszelkie wątpliwości w omawianej materii usunęła ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/, która w art. 1 pkt 37 nadała /od 15.02.2000 r./ nowe brzmienie ust. 4 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedną ze zmian wprowadzonych w wyniku tej nowelizacji było to, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala teraz rada gminy a nie jak dotychczas ustalający opłatę zarząd gminy. Błędny jest pogląd Sądu I instancji, że zastosowanie w tej sprawie do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej postanowień uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału należy uznać za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla stron postępowania. Przedmiotowa opłatę wprowadziła ustawa o gospodarce nieruchomościami i ona też określiła maksymalną wysokość tej opłaty stanowiąc, że nie może być ona większa niż 50% różnicy wartości nieruchomości /wartości nieruchomości przed i po podziale/. Ustalanie przez radę gminy wysokości stawki procentowej opłaty a więc stawki dotyczącej jednakowo wszystkich zainteresowanych zastąpiło swobodę organu wykonawczego gminy w ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej. Z powyższego wynika, że rada gminy ustala w drodze uchwały wysokość procentową stawki opłaty adiacenckiej, w ramach wielkości tej opłaty ustalonej przez ustawę, która to wielkość wynosząca do 50% różnicy wartości nieruchomości jest powszechnie znana. Jak zaznaczono postępowanie w sprawie opłat adiacenckich chociaż związane jest w wynikiem postępowania podziałowego /wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem/ to jednak jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości /nie jest jego prosta kontynuacją/. Musi ono być przeprowadzone - jeśli zostanie wszczęte i zakończone w ściśle określonym czasie /3 lat od momentu kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna/ w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy. Jeżeli zatem postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie uchwały Rady Miasta S., o której wyżej mowa to mimo, że uchwała ta podjęta została po wydaniu decyzji w sprawie podziału nieruchomości nie można mówić o jej retroaktywnym stosowaniu. Nie oznacza to jednak, że uchylone zaskarżonym wyrokiem decyzje można uznać za zgodne z prawem.
Wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej określają stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. Jana K. 31 maja 2001 r. dotyczący oszacowania nieruchomości oznaczonej jako działki Nr 29/4, 29/5, 29/6, 29/7 29/8, 29/9/ 29/10 i 29/11 położonej w S. przy ul. M. obręb nr 5 - budzi zastrzeżenia. Jako datę oszacowania wykazano 31.05.2001 r. natomiast w treści operatu szacunkowego podano, że oszacowanie wartości nieruchomości przed i po podziale zostało wykonane według stanu i poziomu cen na dzień wydania decyzji o naliczeniu opłat adiacenckich tj. lipiec 2001 r. Powstaje pytanie jak można wykonać operat szacunkowy według stanu przyszłego oraz cen, które jeszcze nie funkcjonują w obrocie rynkowym, przy czym w operacie szacunkowym nie ma jakichkolwiek wzmianek o jakimś prognozowaniu w tym zakresie. Do oszacowania nieruchomości - jak wynika z operatu - zastosowano podejście porównawcze. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, przy czym podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Odnosząc powyższe stwierdzenia do omawianego operatu szacunkowego stwierdzić trzeba, że nie odpowiada on w pełni tym wymogom. Podejście porównawcze stosuje się więc wtedy kiedy po pierwsze mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi i znane są ceny nieruchomości podobnych do wycenianych. W tym przypadku przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem nie odniesiono się do nieruchomości podobnych w rozumieniu cyt. art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za takie należałoby bowiem uznać nieruchomości mające podobne położenie, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną ale przede wszystkim zbliżone powierzchnią. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy na stronie 6 operatu w pkt III. Analiza danych i procedura szacowania stwierdza: "Praktycznie brak jest natomiast w obrocie nieruchomościami przed podziałem geodezyjnym na działki budowlane" i dalej "Z tego względu do porównania zostaną wzięte nieruchomości z terenu S., których powierzchnia jest wystarczająco duża, aby można było z nich wydzielić kolejne działki budowlane". Szacowana nieruchomość przed podziałem miała powierzchni 12.830 m2, natomiast powierzchnia nieruchomości porównawczych dla ustalenia wartości powyższej nieruchomości przed jej podziałem na działki wynosiła - odpowiednio 3.257 m2, 2.398 m2, 2.279 m2 i 1.984 m2. Już z samego zestawienia powierzchniowego nieruchomości porównawczych z nieruchomością szacowaną nasuwają się uzasadnione wątpliwości czy nieruchomości te można uznać za miarodajne do ustalenia wartości szacowanej nieruchomości przed jej podziałem. Trudno bowiem uznać za podobne dla ponadhektarowej nieruchomości działki porównawcze, z których największa miała niewiele ponad trzy tysiące metrów kwadratowych powierzchni a więc była prawie cztery razy mniejsza od szacowanej nieruchomości. Należy zatem uznać za uzasadnione wątpliwości Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie poprawności dokonanej wyceny nieruchomości. To zaś z kolei wskazywałoby, że wzrost wartości nieruchomości, który przyjął organ za punkt wyjścia do wyliczenia opłaty adiacenckiej nie można uznać za poprawnie ustalony.
Z tego względu stwierdzić wypada, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie ma usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i z tych powodów skargę kasacyjną, o której mowa, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należało oddalić.