IV CSK 215/06

Sygn. akt IV CSK 215/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 listopada 2006 r. Sąd Najwyższy w składzie : SSN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca) SSN Mirosław Bączyk SSN Teresa Bielska-Sobkowicz w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia Podlaskiemu Oddziałowi Wojewódzkiemu w Białymstoku, Skarbowi Państwa - Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej, Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej, Ministrowi Skarbu Państwa i Radzie Ministrów o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 9 listopada 2006 r., skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w […] z dnia 14 lutego 2006 r., uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach procesu w postępowaniu kasacyjnym. Uzasadnienie 2 Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił apelację powodowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. w sprawie o zasądzenie 3 523 654, 27 zł od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Sejm, Senat, Radę Ministrów i Ministra Skarbu Państwa oraz od Narodowego Funduszu Zdrowia, tytułem zwrotu wypłaconych pracownikom z tytułu wypłaconych wynagrodzeń z odsetkami i pochodnych należności, związanych z realizacją obowiązku podwyższenia wynagrodzeń przewidzianego w art. 4a ustawy z 22 grudnia 2000 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych innych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. 2001 r. Nr 5, poz. 45). Sąd Apelacyjny oparł swe rozstrzygnięcie na faktach ustalonych przez sąd pierwszej instancji i aprobował ocenę prawną tego sądu, a odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 415 k.c. w związku z art. 417 k.c. i art. 361 § 2 k.c., stwierdził, że odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie powstaje w razie istnienia obowiązku działania, z tym, ze przypisanie organom państwa zaniechania w zakresie działania władczego wymaga ustalenia istnienia skonkretyzowanego obowiązku działania. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00). Zaniechanie legislacyjne, jako źródło szkody naprawianej na podstawie zarówno na podstawie art. 417 k.c. jak i art. 4171 § 4 k.c. wymaga – ze względu na ograniczone możliwości ingerencji władzy sądowniczej w sferę zastrzeżoną dla władzy ustawodawczej – istnienia obowiązku wydania aktu normatywnego określonej treści w oznaczonym terminie. Sąd Apelacyjny wykluczył dopuszczalność rekonstrukcji konkretnych nakazów z norm konstytucyjnych, skoro TK nie jest uprawniony do wkraczania w razie pozostawienia pewnych kwestii poza zakresem regulacji ustawowej (wyrok z 19 grudnia 2002 r K 33/02, OTK ZU 2002 nr 7, poz. 97). W rozpoznawanej sprawie nie został wykazany obowiązek wydania aktu normatywnego o skonkretyzowanej treści, natomiast niedostateczną podstawę stanowi stwierdzone przez TK w wyroku z 18 grudnia 2002 r. naruszenie zasad przyzwoitej legislacji polegające na tworzeniu prawa z lukami instrumentalnymi. 3 Sąd Apelacyjny, kontynuując dalej wywód prawny, stwierdził w ślad za poglądami TK, ze samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej nie przysługuje pełna rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń, podzielając jednak zapatrywanie o potrzebie wprowadzenia takich rozwiązań, które pogodzą zaspokajanie usprawiedliwionych potrzeb pracowniczych w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej z zapewnieniem egzystencji tych zakładów oraz konstatując, że rozwiązanie takie zostało przez ustawodawcę pominięte ale rekonstrukcja niezbędnego aktu przez organ władzy sądowniczej w procesie odszkodowawczym jest niedopuszczalna. Oznacza to, że nie nastąpiło zdarzenie z którym przepis art. 417 § 1 k.c. wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa, dlatego sam uszczerbek majątkowy wywołany realizacją tzw. ustawy 203 nie wystarcza do ustalenia szkody. Również przepis art. 4a wymienionej ustawy, w ocenie Sądu Apelacyjnego nie stanowił bezpośredniej podstawy roszczenia o finansowanie, czy współdziałanie w finansowaniu podwyżki wynagrodzeń spowodowanych ustawą z 22 grudnia 2000 r. Rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 3571 k.c. nie mogło być wydane ze względu na brak żądania wydania konstytutywnego orzeczenia. Skarga kasacyjna powodowego Zakładu oparta została na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą naruszenia:  art. 4a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń i przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2) polegającego na błędnej wykładni przez uznanie, iż nie wypływają z niego roszczenia o zwrot kosztów wypłaconego zwiększonego wynagrodzenia pracowników,  naruszenia art. 3571 k.c. przez odmowę jego zastosowania mimo spełnienia się wszystkich przesłanek ustawowych,  naruszenie art. 2 Konstytucji przez uznanie braku podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej mimo naruszenia zasad przyzwoitej legislacji. 4 Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 232 k.p.c. przez oddalenie wniosków dowodowych powoda zgłoszonych w celu wykazania, że pozwany uzyskał dodatkowe środki na pokrycie kosztów podwyżek oraz wykazania wysokości szkody. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia kwoty wymienionej na wstępie lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Pozwany NFZ wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując na jej braki konstrukcyjne, w szczególności brak art. 56 k.c. i dochodzenie żądań na podstawie deliktowej oraz bezpodstawne powoływanie przepisu art. 3571 k.c. Skarb Państwa reprezentowany przez Senat Rzeczypospolitej Polskiej zastępowany również przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej w stosunku do Senatu. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Wykładnię art. 4 a ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1995 r., Nr 1, poz. 2) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. 2001 r., Nr 5, poz. 45) w pierwszym okresie wyrażały poglądy znajdujące odzwierciedlenie m. in. w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2002 r., sygn. III ZP 32/01, OSNP 2002/10/229. Wyjaśniono tam, że przepis ten stanowi podstawę indywidualnych roszczeń pracowników zatrudnionych w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej o podwyższenie w 2001 r. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę o kwotę nie niższą niż 203 zł w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Odnośnie do charakteru i adresatów normy zawartej w dodanym przepisie stwierdzono, że art. 4a odnosi się w zasadzie do podmiotów i do materii właściwej zbiorowym stosunkom pracy, gdyż na Radę Ministrów, Komisję Trójstronną do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz na strony zdolne do zawarcia układu zbiorowego pracy nakłada prawa i obowiązki kształtujące mechanizm płacowy u przedsiębiorców zatrudniających powyżej 50 osób, a znaczenie nowelizacji z dnia 22 grudnia 2000 r. polega na rozszerzeniu zakresu 5 podmiotowego ustawy, obejmującym samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej z tym zastrzeżeniem, że w ramach samodzielnie prowadzonej gospodarki finansowej ustalają we własnym zakresie wielkość środków na pracownicze wynagrodzenia przy uwzględnieniu sytuacji i możliwości przedsiębiorcy oraz wskaźników zamieszczonych w art. 4a ustawy i w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie /.../ (Dz. U. Nr 105, poz. 1111). Wskaźnikowi temu ustawodawca nadał roszczeniowy charakter, na co wskazuje sformułowanie, że przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w kwocie minimum 203 zł pracownikom "przysługuje". Sądy powszechne w większości oraz Sąd Najwyższy nie dopatrywały się natomiast w omawianym przepisie podstawy roszczenia zakładów opieki zdrowotnej objętych regulacją art. 4a, do Narodowego Funduszu Zdrowia (d. Kasy chorych) o zwrot kwot wydatkowanych na podwyżkę płac. Zasadnicza argumentacja wywodzona była z charakteru umów o świadczenia opieki zdrowotnej, w których zapłata przez „płatnika” i organizatora opieki (NFZ) odpowiadała liczbie i rodzajom „zakontraktowanych” i wykonanych przez zakłady świadczeń opieki zdrowotnej. Samodzielność tych zakładów miała według powszechnie znanych założeń reformy systemu opieki zdrowotnej z 1998 r. zapewnić im rozwiązania organizacyjne, pozwalające utrzymać koszty zakładu na takim poziomie, aby suma wynagrodzenia zapłaconego za wszystkie wykonane świadczenia zdrowotne sumy zapewniła funkcjonowanie zakładu. Powstanie dodatkowych zobowiązań zakładów z tytułu ustawowego przyrostu wynagrodzeń, ze względu na stosowanie przepisów kodeksu cywilnego do umów o świadczenia opieki zdrowotnej, uznawano również za zdarzenie objęte hipotezą art. 3571 k.c., ale dochodzenie roszczeń opartych na tej podstawie okazywało się nieskuteczne, ze względu na inne przesłanki stosowania przepisu, zwłaszcza wcześniejsze wygaśnięcie zobowiązania wskutek wykonania według dosłownego brzmienia umowy. W orzecznictwie pojawiał się także wątek sprzeczności umów o świadczenie opieki zdrowotnej z zasadami współżycia społecznego (art. 58 § 2 k.c.) ze względu na nierzetelne kalkulowanie jednostkowych stawek „ceny” za udzielane 6 świadczenia (np. wyrok Sądu Najwyższego z 16 lutego 2005 r., IV CK 541/04, LEX nr 149585), a także konstrukcja odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa z tytułu wadliwej (niespójnej) legislacji polegającej na obciążeniu dwóch stron stosunku zobowiązaniowego obowiązkami, których wykonanie prowadzi do straty po stronie świadczeniodawcy i szkody (wyrok z 24 września 2003 r., I CK 143/03). Podejmowano również próby wywodzenia odpowiedzialności Kas Chorych (NFZ) z odmowy renegocjacji umów oświadczenie, mimo zobowiązania do takiego postępowania, odmowy traktowanej jako praktyki monopolistyczne. W orzecznictwie sądów nie uzyskiwały natomiast akceptacji próby oparcia roszczeń zakładów opieki zdrowotnej na konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia oraz na klauzuli rebus sic stantibus, ze względu na sprzeczność z podstawowymi założeniami tych instytucji prawa zobowiązaniowego. Praktyka nie dostarczała również przykładów uznania art. 4a jako źródła stosunku zobowiązaniowego typu gwarancyjnego, z którego wynikałoby roszczenie o pokrycie w całości lub w części określonego składnika kosztów działania zakładu opieki zdrowotnej, jakim był wzrost wynagrodzeń w latach 2001 i 2002. Taki kierunek wykładni pojawił się w wyroku z 17 marca 2005 r., III CK 405/04, OSNC 2006/2/36, w którym SN uznał, że skutki wzrostu wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wynikłe z uregulowania zawartego w art. 4a /.../ obciążają także kasy chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia). W uzasadnieniu skład orzekający odwołał się do zapatrywania Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 96) uznającego zgodność z Konstytucją art. 4a, o tyle tylko, o ile jest on rozumiany jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za jego wykonanie. Ten sam punkt wyjścia przyjęty został w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 30 marca 2006 r., III CZP 130/05, stwierdzającej, że art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) stanowi - w związku z art. 56 k.c. - podstawę roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kasy chorych (Narodowego Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia pracowników, jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego 7 gospodarowania środkami uzyskanymi na podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów pokryć w całości lub w części. Przysługiwanie zakładowi opieki zdrowotnej roszczenia do Narodowego Funduszu Zdrowia o zapłatę „kwot niezbędnych do pokrycia kosztów wypłaconego pracownikom wynagrodzenia bez konieczności wykazywania szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania w terminie” nie wyklucza „ zgodnie z art. 481 § 3 k.c., domagania się również naprawienia szkody doznanej przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej wskutek zwłoki kontrahenta, tj. nieotrzymania należnej kwoty w terminie z przyczyn, za które kasa chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia) ponosi odpowiedzialność (art. 476 w związku z art. 471 in fine i art. 472 k.c.)”. Według wskazań wyrażonych w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów roszczenie o zapłatę kierowane do Narodowego Funduszu Zdrowia, będące korelatem jego obowiązku, stanowiące żądanie wykonania zobowiązania umownego stanowi podstawową i prawidłową drogę do uzyskania częściowego wyrównania kosztów działania zakładu zwiększonych przez realizacje roszczeń pracowniczych. Istnienie takiej podstawy ogranicza możliwość konstruowania żądania odszkodowania na płaszczyźnie deliktowej. W wyroku z 11 kwietnia 2006 r. sygn. I CSK 120/05 (niepubl.) wyrażono zapatrywanie oparte na przedstawionej wykładni art. 4a (w związku z art. 56 k.c.), że wypłacona przez zakład kwota podwyższonego wynagrodzenia nie może być uznana za szkodę przed zrealizowaniem przez ten zakład roszczenia opartego na art. 4a w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia. Przyjęta konstrukcja roszczenia opartego na zobowiązaniu umownym wyprzedzającym roszczenia odszkodowawcze rzutuje na podstawę prawną rozstrzygnięć zapadających w sprawach o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia przeciw oddziałom NFZ, a tym bardziej przeciw jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa, ponieważ odpowiedzialność deliktowa w ujęciu przedstawionym w uzasadnieniu uchwały może być mieć miejsce w „sytuacjach patologicznych”, co oznacza ich subsydiarność i niedającą się z góry określić wyjątkowość. Należy dodać, że w uzasadnieniu uchwały nie rozstrzygano, jako okoliczności zmiennej – zależnej od okoliczności faktycznych sprawy, koniecznego zakresu współuczestniczenia NFZ w finansowaniu wydatków na podwyżkę 8 wynagrodzeń pracowniczych w latach 2001 i 2002 ani katalogu okoliczności wymagających wykazania (i rozważenia) w ramach przesłanki prawidłowego gospodarowania środkami oraz braku możliwości pokrycia tych kosztów w całości lub w części. Wykładnia art. 4a, dokonana przez pryzmat art. 56 k.c., stanowiąca podstawę uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, została powszechnie akceptowana w późniejszym (po 30 marca 2006 r.) orzecznictwie – w tym przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Oceniając zasadność skargi w świetle przytoczonych rozważań, należy zgodzić się z zarzutem podniesionym w punkcie 1. podstaw skargi kasacyjnej. Przyjęcie odmiennej treści normy prawa materialnego niż w zaskarżonym wyroku implikuje również rozkład ciężaru dowodów i ocenę przesłanek pominięcia dowodu (art. 232 k.p.c. i art. 217 § 2 k.p.c.). Podnoszone w odpowiedziach na skargę zarzuty, iż skarżący opierał podstawę roszczenia na reżimie deliktowym (art. 415 k.c.) nie są przekonujące, ponieważ powodowy Zakład tylko z pozoru wskazywał tę jedną podstawę. W rzeczywistości oprócz art. 415 k.c. strona powodowa powoływała się także na art. 4a ustawy o negocjacyjnym kształtowaniu /.../, prawidłowo upatrując w tym przepisie źródła obowiązku partycypowania pozwanego w kosztach jej działalności. Ponieważ wykładnia m. in. tego przepisu usprawiedliwiająca oddalenie powództwa a następnie oddalenie apelacji okazała się błędna, to podstawa skargi kasacyjnej w takim zakresie jest usprawiedliwiona i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Wskazanie zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów dotyczące domniemań faktycznych jako sposobu dowodzenia w procesie, wyraża pogląd o pełnej przydatności tej metody dowodzenia, opartej na przepisie ustawy, a zarazem oznacza pewną elastyczność w ocenie dotychczasowej aktywności procesowej stron, postawionych wobec konieczności interpretacji aktu normatywnego nie poddającego się utartym metodom wykładni. Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 3571 k.c. z przyczyn wyjaśnionych na str. 12-ej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. 9 Pominięcie wskazanego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia wynikało z braku żądania wydania konstytutywnego orzeczenia. Bezzasadność zarzutu oznaczonego jako pkt. 2.nie wpływa jednak na ocenę skuteczności wniosku skargi kasacyjnej, skoro usprawiedliwiony okazał się zarzut wskazany pod punktem pierwszym. Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 398 15 § 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji wyroku. jc