III ZS 7/10

Sygn. akt III ZS 7/10 
 
 
 
WYROK 
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 
 
Dnia 13 maja 2010 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący) 
SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca) 
SSN Andrzej Wróbel 
 
Protokolant Halina Kurek 
w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości 
na uchwałę Rady Izby Notarialnej w S. z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 103/2009  w 
sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z 
egzaminu konkursowego, przeprowadzonego w dniu 19 września 2009 r., 
zmienioną uchwałą Nr 5/2010 Rady Izby Notarialnej w S. z dnia 20 stycznia 2010 r., 
w sprawie zmiany uchwały nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., w zakresie jej pkt 
1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10 i 13., 
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych w dniu 13 maja 2010 r., 
 
 
1) uchyla zaskarżoną uchwałę w punktach: 3, 4, 5, 8, 9, 10 i 13 
i przekazuje w tym zakresie sprawę Radzie Izby Notarialnej w S. 
do ponownego rozpoznania, 
2) utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę w pozostałej części. 
 

 
 
2 
Uzasadnienie 
 
Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 
1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), zaskarżył 
uchwałę Rady Izby Notarialnej w S. Nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie 
organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z 
egzaminu konkursowego, przeprowadzonego w dniu 19 września 2009 r., 
zmienioną uchwałą Rady Izby Notarialnej w S. Nr 5/2010 z dnia 20 stycznia 2010 r. 
w sprawie zmiany uchwały nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., w zakresie jej pkt 
1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 13 i wniósł o uchylenie zaskarżonej części uchwały. 
Zaskarżono następujące postanowienia:  
„Komisja kwalifikacyjna, mająca siedzibę w P., obejmująca obszar 
właściwości Izby Notarialnej w […], jest organem do przeprowadzenia egzaminu 
wstępnego na aplikację, zaś Rada Izby Notarialnej w S. dokonuje wpisu na listę 
aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny wynik tego egzaminu i 
deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze właściwości Izby Notarialnej 
w S.” (pkt 1); “Rada Izby Notarialnej w S. stwierdza, że wpis na listę aplikantów 
notarialnych, o którym mowa w art. 71 § 3 ustawy Prawo o notariacie, nie jest 
równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji i ma jedynie charakter 
rejestracji”. (pkt 3); “(...) Z dniem 1 stycznia 2010 roku aplikację rozpoczynają osoby 
wpisane na listę aplikantów notarialnych, które w terminie do dnia 31 grudnia 2009 
r. (...) przedstawią Radzie Izby Notarialnej w S. umowę o pracę z notariuszem 
(aplikant etatowy) albo w terminie do dnia 29 grudnia 2009 r. Rada Izby Notarialnej 
w S. podejmie uchwałę o wyznaczeniu na patrona notariusza (...), który wyraził 
pisemną zgodę na objęcie patronatem aplikanta (aplikant pozaetatowy) (...)” (pkt 4); 
“Rada Izby Notarialnej w S. nie będzie zawierać umów o pracę, o których mowa w 
§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w 
sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) z osobami 
wpisanymi na listę aplikantów notarialnych” (pkt 5); “Mając na względzie dbałość o 
odpowiedni poziom szkolenia oraz wymogi ustawy Prawo o notariacie i 
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie 
organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) jeden notariusz nie 

 
 
3 
może być patronem więcej niż 5 aplikantów. Jeżeli przemawiają za tym szczególne 
okoliczności, w szczególności wyjątkowe uznane zdolności dydaktyczne notariusza 
i warunki lokalowe jego Kancelarii, Rada Izby Notarialnej w S. może wyrazić zgodę 
na szkolenie przez takiego notariusza większej liczby aplikantów.” (pkt 6); “Z uwagi 
na zachowanie powagi i godności wykonywania zawodu notariusza, Rada Izby 
Notarialnej w S. zastrzega sobie możliwość kontroli przebiegu odbywania aplikacji 
przez poszczególnych aplikantów.” (pkt 7); “Osoby wpisane na listę aplikantów 
notarialnych, które w terminie do 31 grudnia 2009 roku nie przedstawią Radzie Izby 
Notarialnej w S. umowy o pracę z notariuszem lub w terminie do dnia 28 grudnia 
2009 roku nie przedłożą zgody notariusza na objęcie patronatem (...) rozpoczynają 
odbywanie aplikacji notarialnej od dnia 1 stycznia roku następnego po roku, w 
którym przedstawią taką umowę albo zgodę na objęcie patronatem, wyrażoną 
przez notariusza, który następnie przez Radę Izby Notarialnej w S. zostanie 
wyznaczony na patrona” (pkt 8); “Zawarcie, przez osobę wpisaną na listę 
aplikantów notarialnych, umowy o której mowa w punkcie 4) powyżej lub powzięcie 
uchwały przez Radę Izby Notarialnej w S. o wyznaczeniu na patrona notariusza, 
który wyraził pisemną zgodę na objęcie patronatem osoby wpisanej na listę 
aplikantów, uprawnia taką osobę do uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych, 
przewidzianych w § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 
2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (...)” (pkt 9); “Opłaty za 
aplikację notarialną, określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 
grudnia 2005 roku w sprawie wysokości opłaty rocznej wnoszonej przez aplikantów 
notarialnych na szkolenie (Dz. U. Nr 244, poz. 2077), pobierane będą jedynie od 
osób, które w terminie do 31 grudnia 2009 roku przedstawią Radzie Izby Notarialnej 
w S. umowę o pracę z notariuszem albo dla których w terminie do dnia 29 grudnia 
2009 r. Rada Izby Notarialnej w S. wyznaczy na patrona notariusza, który wyraził 
pisemną zgodę na objęcie patronatem” (pkt 10); “Nieusprawiedliwione nie 
uczestniczenie przez aplikanta w szkoleniu jest podstawą do wszczęcia wobec 
niego postępowania dyscyplinarnego, zaś nie przystąpienie do kolokwiów, o 
których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 
2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze 
zm.) i § 6 uchwały nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 

 
 
4 
2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej lub uzyskanie z jednego z tych 
kolokwiów i kolokwium poprawkowego ocen niedostatecznych, stanowi podstawę 
do skreślenia z listy aplikantów notarialnych” (pkt 13); 
Według Ministra Sprawiedliwości zaskarżona uchwała narusza przepisy: 
1) 
art. 71 § 1, § 2, § 3 i § 5 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1 
i ust. 2 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 
dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej 
(Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez zawarcie w pkt 3, 4, 8, 9 i 
10 zaskarżonej uchwały postanowień sprzecznych z powołanymi, 
jednoznacznie 
brzmiącymi 
przepisami 
prawa 
powszechnie 
obowiązującego, które wywołują konsekwencje niemożliwe do 
zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i rażąco 
naruszają wymienione przepisy; 
2) 
art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 11 ust. 1 i ust. 2 
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. 
w sprawie organizacji aplikacji notarialnej regulujące czas aplikacji, 
przez dopuszczenie w pkt 3, 4, 8 i 9 zaskarżonej uchwały 
możliwości wydłużenia – ponad okres wskazany w ustawie – czasu 
trwania aplikacji i ominięcie prawnego nakazu rozpoczęcia aplikacji 
w ustalonym ustawą dniu; 
3) 
art. 35, art. 73 i art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 7 ust. 1 
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji 
aplikacji notarialnej, przez uchwalenie w pkt 13 zaskarżonej 
uchwały regulacji niezgodnej z normami ustawy oraz wskazanego 
rozporządzenia, wykraczającej poza upoważnienie ustawowe, 
przez ustanowienie sankcji skreślenia z listy aplikantów z powodu 
nie przystąpienia do kolokwiów lub uzyskania z jednego z 
kolokwiów i kolokwium poprawkowego ocen niedostatecznych, oraz 
określenie przesłanki stanowiącej naruszenie odpowiedzialności 
dyscyplinarnej aplikantów; 
4) 
art. 73 i art. 72 § 1 oraz art. 35 pkt 3 w związku z art. 75 ustawy - 
Prawo o notariacie, przez przekroczenie w postanowieniach pkt 1, 

 
 
5 
3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 13 zaskarżonej uchwały kompetencji Rady, 
zgodnie z którymi na radzie izby notarialnej spoczywa obowiązek 
organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, a jego realizacja 
podlega wydanemu na podstawie art. 75 ustawy rozporządzeniu 
Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej; 
5) 
art. 17 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na uchylenie się Rady Izby 
Notarialnej w S. od wykonania, w interesie publicznym, obowiązków 
nałożonych na samorząd przez ustawę – Prawo o notariacie (art. 
73 ustawy) i podjęcie uchwały sprzecznej z przepisami ustawowymi 
i przepisami aktów wykonawczych, wykraczających poza ustawowe 
kompetencje Rady; 
6) 
art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP 
przez naruszenie praw kandydatów na aplikantów notarialnych 
wynikających z wymienionych przepisów konstytucyjnych.  
 
W 
uzasadnieniu 
skargi, 
z 
powołaniem 
się 
na 
wyrok 
Trybunału 
Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, podkreślono, że uchwały organów 
samorządu notarialnego wydawane są w granicach powszechnie obowiązującego 
prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem. Wskazując na wyroki Sądu 
Najwyższego z 26 lutego 2004 r., III SZ 3/03 i z 19 września 1996 r., I PO 7/96, 
stwierdzono, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do 
dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym żaden 
przepis ustawy nie przewiduje zawieszenia wykonywania obowiązku organizowania 
i przeprowadzenia aplikacji notarialnej. Przepisy ustawy nie uzależniają realizacji 
tego obowiązku w stosunku do niektórych aplikantów od dokonania czynności 
nieprzewidzianych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1999 r., III SZ 
4/99). Ustawa – Prawo o notariacie jednoznacznie wiąże status aplikanta z 
momentem wpisu na listę aplikantów a wyznaczenie patrona dla aplikanta należy 
do zadań rady izby notarialnej. Prawo o notariacie i rozporządzenie w sprawie 
organizacji aplikacji notarialnej wskazują, że nie ma przepisów, które zobowiązują 
aplikanta do samodzielnego poszukiwania notariusza w celu zawarcia umowy o 
pracę lub szkolenie. Brak też regulacji, które uprawniają izby do wprowadzenia 

 
 
6 
innych niż ustawowe warunków uzależniających rozpoczęcie aplikacji. Z 
powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r., II 
SA 1537/98, zaznaczono, że przyjęcie na aplikację notarialną nie następuje 
poprzez zatrudnienie, czyli w drodze cywilnoprawnej. Zatrudnienie aplikanta jest 
czynnością wtórną w stosunku do wcześniejszej decyzji o przyjęciu na aplikację. 
Tym samym, dokonanie wpisu na listę aplikantów notarialnych jest równoznaczne z 
obowiązkiem umożliwienia aplikantowi rozpoczęcia odbywania aplikacji. 
Zaznaczono również, że osoba wpisana na listę aplikantów uzyskuje status 
aplikanta i rozpoczyna trwającą 2 lata i 6 miesięcy aplikację. Niewypełnienie przez 
Radę obowiązku wyznaczenia patrona w terminie umożliwiającym zgodne z 
przepisami rozpoczęcie aplikacji wpływa na czas jej trwania. Rada przyznała sobie 
uprawnienie do przedłużania czasu aplikacji. 
Uzasadniając niezgodność postanowień zawartych w pkt 13 zaskarżonej 
uchwały z art. 35, art. 73 oraz art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz z § 7 ust. 1 
rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Minister Sprawiedliwości 
wskazał, że ani w ustawie – Prawo o notariacie ani w przepisach wykonawczych do 
tej ustawy nie ustanowiono dla rad izb notarialnych kompetencji do ustalania 
przesłanek skreślenia aplikantów z listy aplikantów notarialnych oraz przesłanek 
odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów. Status aplikantów notarialnych 
normuje ustawa – Prawo o notariacie oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie 
Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Nie jest 
dopuszczalne, aby rada izby notarialnej, poza upoważnieniem zawartym w 
przepisach prawa powszechnie obowiązującego, określała przesłanki skreślenia 
aplikanta z listy, jak również przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jeżeli w 
przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest takich obostrzeń w 
odniesieniu do aplikantów, to nie można zawierać ich w akcie niższego rzędu, jakim 
jest uchwała rady izby notarialnej. Skreślenie z listy aplikantów może nastąpić - 
zgodnie z ustawą – jedynie jako kara dyscyplinarna (art. 78 pkt 1 lit. e). Jest to 
jednak jedna z kilku możliwych kar, która wymierzana jest fakultatywnie, a nadto 
przez właściwy organ, w ustalonych procedurach, przy odpowiednim stosowaniu 
Kodeksu 
postępowania 
karnego. 
Ustawa 
nie 
określa 
jako 
przesłanki 
odpowiedzialności dyscyplinarnej – nieuczestniczenia w zajęciach na aplikacji. 

 
 
7 
Kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji 
aplikacji notarialnej. Zgodnie z tym rozporządzeniem (§ 4 ust. 2 i § 5 ust. 2), do 
okresu aplikacji nie wlicza się nieobecności aplikanta na zajęciach trwających 
dłużej niż 30 dni w każdym roku aplikacji, a w przypadku aplikanta pozaetatowego 
trwającej dłużej niż 10 dni w każdym roku aplikacji, bez względu na przyczynę 
nieobecności (nie wliczając do tego okresu przysługujących aplikantom urlopów). 
Brak jest także upoważnienia dla Rady Izby Notarialnej w S. do określenia sankcji 
za nieusprawiedliwione nieuczestniczenie aplikanta na zajęciach szkoleniowych. 
W ocenie Ministra, zaskarżona uchwała wykracza poza wynikające z art. 35 
pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie umocowanie do organizowania szkolenia 
aplikantów. Uprawnienia z art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozumieć jako umocowanie 
do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozporządzenia 
w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada nie jest uprawniona do 
decydowania o procedurze wpisu na listę aplikantów, zasad rozpoczęcia aplikacji, 
wyboru sposobu jej odbywania, ponieważ kwestie te reguluje ustawa. Fakt 
upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w art. 75 ustawy – Prawo o notariacie do 
określenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, w drodze rozporządzenia, 
organizacji aplikacji notarialnej (w odróżnieniu od aplikacji adwokackiej i 
radcowskiej, których organizacja podlega uchwalonym przez te samorządy 
regulaminom) przesądza o ograniczonej roli samorządu notarialnego w tym 
zakresie. 
Skarżący podkreślił, że jeżeli procedury naboru na aplikację oraz wpisu na 
listę aplikantów zostały wyczerpująco i szczegółowo uregulowane w ustawie – 
Prawo o notariacie w Rozdziale 7 “Aplikanci i asesorzy notarialni”, a zwłaszcza w 
art. 71, 71a, 71b, 71d, 71e, 71k, 72, 72a oraz art. 73 ustawy, natomiast organizacja 
aplikacji została ustalona w przepisach powoływanego rozporządzenia Ministra 
Sprawiedliwości, to nie można kompetencji rad izb notarialnych w zakresie 
organizowania i prowadzenia aplikacji interpretować rozszerzająco.  
W odniesieniu do pkt 1 zaskarżonej uchwały, skarżący podkreślił, że status 
komisji kwalifikacyjnej wynika wprost z przepisów ustawy – Prawo o notariacie oraz 
z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. w 
sprawie 
komisji 
egzaminacyjnej 
do 
spraw 
aplikacji 
notarialnej 
oraz 

 
 
8 
przeprowadzenia egzaminu wstępnego. Analiza tych przepisów prowadzi do 
wniosku, że komisja jest organem do przeprowadzenia egzaminu wstępnego, ale 
ma też szereg innych kompetencji, związanych m.in. z dopuszczeniem kandydatów 
do egzaminu oraz ustaleniem wyników egzaminu. Uchwała organu samorządu 
notarialnego nie może zatem zawierać zapisów, które zawężają kompetencje 
niezależnej od samorządu właściwego komisji.  
Minister Sprawiedliwości uznaje, że zastosowanie postanowień zawartych w 
pkt 3, 4, 8, 9 i 10 zaskarżonej uchwały skutkowałoby pogorszeniem sytuacji 
aplikantów przez zmianę charakteru prawnego wpisu na listę aplikantów. Uzyskanie 
wpisu stanowi bowiem prawo osoby spełniającej wymogi określone w art. 71 § 2 i 3 
ustawy – Prawo o notariacie, którego realizację ustawodawca dodatkowo 
zagwarantował formułując w art. 71 § 4 tej ustawy zakaz odmowy dokonania wpisu 
na listę aplikantów po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach – wśród 
wymogów tych nie ma jednak obowiązku poszukiwania patrona. Kwestionowane 
zapisy uchwały naruszają także ustawowo zagwarantowane (art. 71 ustawy – 
Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1 i 2, a także § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie 
organizacji aplikacji notarialnej) prawa osób, które uzyskały pozytywny wynik z 
egzaminu wstępnego na aplikację w zakresie 2 – letniego okresu do złożenia 
wniosku o wpis na listę aplikantów notarialnych od dnia doręczenia uchwały 
ustalającej wynik egzaminu wstępnego, ograniczając de facto możliwość wyboru 
terminu rozpoczęcia aplikacji, przez zobowiązanie aplikantów do uprzedniego 
przedstawienia umów o szkolenie lub umów o pracę z notariuszami. 
Skarżący zwrócił uwagę że zapisane w pkt 5 zaskarżonej uchwały, 
wykluczenie możliwości zatrudnienia aplikantów przez Radę, jest sprzeczne z 
ustawą – Prawo o notariacie i rozporządzeniem w sprawie organizacji aplikacji 
notarialnej. Ponadto przepisy ustawy – Prawo o notariacie oraz rozporządzenia 
Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie zawierają 
też ograniczenia liczby aplikantów, których patronem może być jeden notariusz. 
Tymczasem ograniczenie do liczby 5 aplikantów zostało zawarte w pkt 6 
zaskarżonej uchwały. 
Według skarżącego pkt 7 zaskarżonej uchwały jest zbędny wobec 
jednoznacznego brzmienia art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, który dotyczy 

 
 
9 
organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej przez radę izby notarialnej na 
podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. 
Skarżący zauważył, że zgodnie z pkt 8 zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy 
aplikant nie przedstawi takiej umowy będzie zmuszony to zrobić w roku następnym, 
a zatem przysługujący mu okres 2 lat przewidzianych na złożenie wniosku ulegnie 
skróceniu. 
Z kolei pkt 10 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 72a § 1 
ustawy – Prawo o notariacie stanowiącym, że “aplikacja notarialna jest odpłatna”. 
Do uiszczenia opłaty zobowiązani są bowiem ustawowo wszyscy aplikanci, tj. 
osoby wpisane na listę aplikantów, jak również wszyscy są uprawnieni i zarazem 
zobowiązani do rozpoczęcia aplikacji w jednym ustawowym terminie. Dokonana w 
kwestionowanej uchwale modyfikacja, że opłata zostanie pobrana od osób, które 
przedstawią umowę o pracę z notariuszem lub którym rada wyznaczy patrona, jest 
niezgodna z art. 72a § 1 ustawy – Prawo o notariacie. 
Również zawarte w pkt 13 zaskarżonej uchwały postanowienie dotyczące 
podstaw do skreślenia aplikanta z listy aplikantów notarialnych stanowi 
przekroczenie kompetencji Rady wynikających z art. 35 pkt 3 i doprecyzowanych w 
art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, ponieważ art. 73 ustawy wyraźnie zawęża 
kompetencje rad w tym zakresie określając, że organizacja i prowadzenie aplikacji 
odbywa się na podstawie programu aplikacji, co wskazuje na jedynie 
administracyjno – organizacyjny charakter tych uprawnień. Uprawnienia te nie 
obejmują działań, do których należy władcze rozstrzyganie o utracie uprawnień 
przez osobę, która uzyskała status aplikanta, czy też o przesłankach naruszenia 
odpowiedzialności dyscyplinarnej. 
Postanowienia zaskarżonej uchwały zawarte w pkt 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 13 z 
uwagi na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy – Prawo o notariacie 
oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji 
notarialnej naruszają także prawa gwarantowane jednostce w przepisach 
konstytucyjnych, tj. w art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa) 
oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP (wolność wykonywania zawodu). Wprowadzenie 
dodatkowych wymogów ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania 
wybranego zawodu, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 

 
 
10
Konstytucji RP. Zgodnie z art. 65 Konstytucji RP, wolność wykonywania zawodu 
jest każdemu zapewniona, a wyjątki od tej zasady może przewidywać jedynie 
ustawa. Ustawa – Prawo o notariacie wprowadziła wymogi niezbędne do uzyskania 
wpisu na listę aplikantów notarialnych, a uchwała w sposób nieuprawniony warunki 
te rozszerza. 
Ograniczenie przez zapisy wprowadzone zaskarżoną uchwałą wynikających 
z ustawy uprawnień osób, które zdały egzamin wstępny na aplikację i spełniają 
pozostałe warunki określone w art. 71 ustawy, przez przekroczenie kompetencji 
Rady do wydawania w tym zakresie uchwał, narusza także art. 31 ust. 1 Konstytucji 
RP, który jednoznacznie stanowi, że wolność podlega ochronie prawnej, a zatem 
nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Nie 
można zatem zmuszać zarówno kandydatów na aplikantów, jak i aplikantów (czyli 
osoby wpisane na listę aplikantów), do spełnienia dodatkowych wymogów 
nieprzewidzianych w art. 71 i art. 71 d § 2 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 1 
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, 
zwłaszcza, że umocowanie do tego rodzaju działań rady nie wynika z przepisów 
obowiązującego prawa. 
 
Skarżący podkreślił, że w wyroku Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., I PO 
4/94, stwierdzono, iż organ samorządu zawodowego notariuszy nie może, mocą 
własnej uchwały, odmówić wykonywania kompetencji powierzonej mu przepisami 
ustawy oraz iż kompetentny organ nie może się zatem "zrzec" swej kompetencji, 
bowiem jest ona w świetle prawa nie tylko uprawnieniem, lecz przede wszystkim 
obowiązkiem działania w określonej sferze spraw (podobnie w wyroku Sądu 
Najwyższego z 24 maja 1994 r., I PO 7/94 oraz postanowieniu Sądu Najwyższego 
z 21 września 1995 r., I PO 8/95). 
 
Akty niższej rangi, takie jako uchwały samorządów zawodowych, muszą być 
wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą być z sprzeczne z 
regulacjami zawartymi w ustawie (wyroki Sądu Najwyższego z 14 października 
1999 r., III SZ 2/99 i z 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03). 
 
Z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące 
zasady równości (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, orzeczenie z 26 kwietnia 
1995 r., K 11/94; wyrok z 28 maja 2002 r., P 10/01, wyrok z 24 kwietnia 2006 r., P 

 
 
11
9/05, wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, wyroku z 2 września 2008 r., K 35/06), 
skarżący stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania 
wymogów zarówno wobec osób, które uczestniczyły w naborze na aplikację 
notarialną w drodze egzaminu wstępnego, jak i tych, które egzamin ten zdały. 
Wszystkie te osoby podlegają tym samym regulacjom prawnym i posiadają takie 
same prawa do uzyskania wpisu na listę aplikantów i odbywania aplikacji. 
Postanowienia pkt 9 zaskarżonej uchwały, uzależniając rozpoczęcie zajęć 
seminaryjnych od zawartej przez aplikanta umowy o pracę z notariuszem lub 
uzyskania pisemnej zgody notariusza na objęcie patronatem, zakładają nierówne 
traktowanie kandydatów, pomimo że przystąpili do egzaminu wstępnego na tych 
samych warunkach i przysługują im jednakowe prawa. 
 
 
Sąd Najwyższy zważył co następuje: 
 
 
Stosownie do art. 47 § 1 Prawa o notariacie wystąpienie Ministra 
Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego o uchylenie uchwały organu samorządu 
notarialnego odnosi się do uchwał “sprzecznych z prawem”. Wymagana 
sprzeczność nie musi mieć szczególnej intensywności, gdyż rażące naruszenie 
prawa wydłuża tylko do 6 miesięcy przysługujący Ministrowi termin 3 miesięcy od 
dnia doręczenia uchwały. 
 
Nie budzą wątpliwości i zostały już jednoznacznie potwierdzone w 
orzeczeniach Sądu Najwyższego dotyczących tego zakresu, zasady weryfikacji 
uchwał organu samorządu notarialnego pod kątem ich niesprzeczności (zgodności) 
z prawem. 
 
Rozpoznając przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości zarzuty i 
wniosek jego wystąpienia o uchylenie nieomalże wszystkich postanowień 
zaskarżonej uchwały Sąd Najwyższy przyjął w punkcie wyjścia założenie, że 
uchwały 
organów 
samorządu 
notarialnego 
są 
podporządkowane 
prawu 
powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniowm 
wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także 
do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię 
uregulowaną badź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi 

 
 
12
powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Do tego ostatniego 
ograniczenia należy dodać zastrzeżenie, że kompetencja uchwałodawcza organów 
samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej 
skonkretyzowania wykonawczego tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą, a 
aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy Prawo o natariacie i 
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. 
Z drugiej strony organy samorządu notarialnego nie muszą powoływać się na 
konkretne upoważnienie (tzw. delegację) do wydania uchwały, gdy ich akty 
prawodawcze dotyczą wewnętrznych spraw samorządu. Zawsze jednak realizacje 
spraw samorządu notarialnego w formie aktów prawodawczych poddane są prawu 
powszechnie obowiązującemu. W tym sensie należy odróżnić zawarte w art. 75 
Prawa o notariacie ustawowe upoważnienie udzielone Ministrowi Sprawiedliwości 
do określenia w drodze rozporządzenia organizacji aplikacji notarialnej od 
ustawowego określenia – w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie – zakresu działania 
rady 
izby 
notarialnej 
obejmującego 
organizowanie 
szkolenia 
aplikantów 
notarialnych. 
 
Podobnej formuły określającej zadania, a nie kompetencje prawodawcze 
dotyczą także postanowienia art. 73 Prawa o notariacie, że aplikację notarialną 
organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego 
przez Krajową Radę Notarialną. 
 
Nie można ograniczać prawa samorządu do wykonywania należącego do 
niego zadania między innymi w formie uchwały. Jeżeli jednak rada izby notarialnej 
wydaje uchwałę w zakresie zadania organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, 
to nie może w swych postanowieniach nie uwzględnić wynikających z prawa 
powszechnego regulacji określających przesłanki (warunki) tego zadania, które do 
rady izby notarialnej należy. Wykonywanie zadania organizacji i prowadzenia 
aplikacji, także w drodze wewnętrznego aktu prawotwórczego, musi być zgodne z 
regulacją prawa powszechnego między innymi co do warunków i skutków 
uzyskania wpisu na listę aplikantów notarialnych (art. 71 § 3 i § 4 Prawa o 
notariacie), rozpoczęcia, istoty i czasu trwania aplikacji (art. 72 ust. 1 Prawa o 
notariacie) oraz form zatrudnienia aplikanta (art. 71 § 5 Prawa o notariacie). 

 
 
13
 
Sąd 
Najwyższy 
uznaje, 
że 
Minister 
Sprawiedliwości 
nie 
wykazał 
sprzeczności z prawem postanowień zawartych w pkt 1, 6 i 7 zaskarżonej uchwały. 
 
Nie jest przekonujące kwestionowanie pkt 1 uchwały, tylko dlatego – jak to 
wynika z uzasadnienia skargi -, że “zapis ten może sugerować, że zadaniem 
komisji jest jedynie przeprowadzenie egzaminu”. 
 
Wbrew zastrzeżeniu Ministra Sprawiedliwości, nie ma podstaw do tego 
ażeby dopatrywać się w uchwale jakiegoś całościowego uregulowania spraw 
komisji kwalifikacyjnej, które wszak uregulowane są w ustawie i rozporządzeniu 
wykonawczym do ustawy Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. W 
tekście uchwały, niesprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, 
uregulowano wyłącznie specyficzny problem organizacyjny wynikający z tego, że 
komisja kwalifikacyjna ma siedzibę w P., ale obejmuje obszar właściwości nie tylko 
Izby Notarialnej w P., ale także Izb w Ł. i S. W tej sytuacji potrzebne było i o tym 
tylko stanowi się w pkt 1 uchwały, ustalenie że “Rada Izby Notarialnej w S. 
dokonuje wpisu na listę aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny 
wynik tego egzaminu i deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze 
właściwości Izby Notarialnej w S”. 
 
Nie jest także przekonującym argumentem mającym przemawiać  - według 
Ministra Sprawiedliwości – za sprzecznością z prawem pkt 6 zaskarżonej uchwały, 
to że ani w ustawie ani w rozporządzeniu nie ma przepisu który stanowiłby o tym, 
że notariusz nie może być patronem więcej niż 5 aplikantów. Jednakże w tym 
wypadku brak regulacji w prawie nie ma znaczenia rozstrzygającego, skoro 
wprowadzone w uchwale ograniczenie może być uznawane za mieszczące się w 
zakresie odpowiedzialności rady notarialnej – jak to wyrażono wprost w zdaniu 
pierwszym rozpatrywanego pkt 6 uchwały  - za odpowiedni poziom szkolenia. 
Zauważyć przy tym należy, że racjonalność i pragmatyzm także w aspektach 
organizacji aplikacji należącej do rady ustaleń pkt 6 uchwały jest widoczny w 
całości tej regulacji, według której jeden notariusz mógłby być patronem więcej niż 
5 aplikantów “Jeżeli przemawiają za tym szczególne okoliczności, w szczególności 
wyjątkowe uznane zdolności dydaktyczne notariusza i warunki lokalowe jego 
kancelarii, Rada Izby Notarialnej w S. może wyrazić zgodę na szkolenie przez 
takiego notariusza większej liczby aplikantów”. 

 
 
14
 
Nie jest uzasadnione upatrywanie sprzeczności z prawem pkt 7 uchwały w 
tym, że jest zbędny wobec jednoznacznego brzmienia art. 73 ustawy – Prawo o 
notariacie. Abstrakcyjna formuła powołanego przepisu ustawy w jego brzmieniu 
stanowiącym o organizowaniu i prowadzeniu aplikacji notarialnej nie porusza w 
ogóle kwestii “kontroli przebiegu odbywania aplikacji przez poszczególnych 
aplikantów”. Nie ma więc zarzuconej tożsamości porównywanych tekstów art. 73 
Prawa o notariacie i pkt 6 uchwały. Istotne jest także, że Minister Sprawiedliwości 
nie wysunął żadnych zastrzeżeń co do meritum kwestionowanego ustalenia 
określającego właściwość Rady Izby Notarialnej w S. w zakresie kontroli przebiegu 
odbywania aplikacji. 
 
W zakresie pozostałym – poza punktami 1, 6 i 7 Sąd Najwyższy podzielił 
wystąpienie Ministra Sprawiedliwości o sprzeczności z prawem zaskarżonych 
postanowień uchwały. 
 
Uznając 
zasadność 
przedstawionej 
przez 
Ministra 
Sprawiedliwości 
argumentacji poszczególnych zarzutów w świetle założeń wyżej już omówionych 
należy zwrócić uwagę na kwestie o znaczeniu zasadniczym. 
 
Minister 
Sprawiedliwości 
zarzucił 
poszczególnym 
postanowieniom 
zaskarżonej uchwały sprzeczność nie tylko ze wskazanymi przepisami ustawy 
Prawo o notariacie ale także z niektórymi przepisami rozporządzenia Ministra 
Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji 
notarialnej.  
 
Izba Notarialna w S.zakwestionowała możliwość weryfikowania zgodności z 
prawem uchwały na podstawie powyższego rozporządzenia ze względu na 
wydanie go na podstawie “blankietowego”, a więc niezgodnego z wymaganiem 
wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji, upoważnienia ustawowego (art. 75 Prawa 
o notariacie). 
 
Rozważając powyższą kwestię Sąd Najwyższy wziął pod uwagę następujące 
okliczności. 
 
Istotnie 
w 
przepisie 
upoważniającym 
i 
zobowiązującym 
Ministra 
Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia organizację aplikacji 
notarialnej brak jest wytycznych dotyczących treści tego aktu. Pomimo tego nie ma 
racji Izba Notarialna w S. określając rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości jako 

 
 
15
niekonstytucyjne i dlatego pozbawione atrybutów legalności. Po pierwsze 
bezpośrednio w art. 75 Prawa o notariacie zawarta jest swego rodzaju wskazówka, 
która powinna mieć znaczenie dla aktu wykonawczego. Mianowicie Minister 
Sprawiedliwości wykonuje kompetencję prawodawczą “po uwzględnieniu z Krajową 
Radą Notarialną”, która jest reprezentantem notariatu (art. 38 Prawa o notariacie) i 
która ma w zakresie działania między innymi ustalenie programu aplikacji 
notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o 
notariacie). Po drugie obowiązek uzgodnienia z Krajową Radą Notarialną dotyczy 
materii ze swej natury specyficznie konkretnej – organizacji, regulowanie której w 
akcie prawodawczym do ustawy wykonawczym, nie powinno wykraczać poza 
zasady i granice w ustawie określone. Po trzecie nie jest tak, że ustawa Prawo o 
notariacie nie zawiera bezpośrednich określeń organizacji aplikacji notarialnej. Jest 
raczej przeciwnie, tyle tylko, że ustawowe uregulowanie spraw z zakresu 
organizacji aplikacji notarialnej zostało zrealizowane w innych przepisach, między 
innymi w przepisach, które stały się normatywnym wzorcem oceny przedmiotowej 
uchwały (art.:35, 71 § 1 i § 2 i § 5,72 §1, 73 i 75). Izba Notarialna w Szczecinie nie 
przedstawiła argumentacji, która mogłaby wskazywać na to, że zastosowane w 
sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (§ 1 ust. 1 i 2, § 2 pkt 2, 
§ 11 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1) są uregulowaniami oderwanymi od wymienionych wyżej 
regulacji ustawowych. Przeciwnie zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra 
Sprawiedliwości są regulacjami ściśle wykonawczymi zachowującymi zasady i sens 
ustawy. Rozpoznając tę kwestię Sąd Najwyższy miał na uwadze konstytucyjną 
analizę upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego zawartą w 
uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 28/98. 
 
W rozpoznawanym wypadku nie zachodzi niedopuszczalna blankietowość 
upoważnienia dla aktu wykonawczego z pozostawieniem organowi upoważnionemu 
“możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do 
których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani 
wskazówek”. 
 
Powyższa ocena dotyczy w pierwszym rzędzie, w ustawie określonej a w 
akcie wykonawczym jedynie doprecyzowanej zasady zobowiązania rady izby 
notarialnej do organizowania i prowadzenia aplikacji (art. 73 Prawa o notariacie), 

 
 
16
którego wykonywanie nie może być relatywizowane ze względu na warunki, które 
sama rada, bez upoważnienia ustawowego, uznawałaby za zwalniające ją lub 
ograniczające 
ustawowy 
obowiązek 
(kompetencję 
i odpowiedzialność). Z 
powołanego przepisu, a także innych wskazanych i rozważonych w wystąpieniu 
Ministra Sprawiedliwości, w szczególności art. 71 § 1, § 2 i § 3 i § 4 Prawa o 
notariacie wynika, że osoby które spełniły warunki przewidziane w ustawie powinny 
być wpisane na listę aplikantów. Z kolei wpis taki zapewnia uzyskanie atatusu 
aplikanta z wszystkimi powiązanymi z tym statusem upoważnieniami i 
obowiązkami, wśród których na pierwszym planie jest odbycie aplikacji. Zgodnie z 
art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikacja rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, 
trwa 2 lata 6 miesięcy i polega na zaznajamianiu się aplikanta z całokształtem 
pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia 
się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych i wieczystoksięgowych. 
 
Rozpatrując 
kwestie 
odmiennie 
przedstawione 
przez 
Ministra 
Sprawiedliwości i przez Izbę Notarialną w S. należy zwrócić uwagę, że to nie 
rozporządzenie wykonawcze ale sama ustawa przesądzająco rozstrzygnęła 
(określiła) sporne problemy. Dotyczy to również zatrudnienia aplikanta, które staje 
się środkiem realizacji jego statusu, w tym wymienionego wyżej prawa do odbycia 
aplikacji w przewidzianym terminie. Jeżeli w art. 71 § 5 Prawa o notariacie stanowi 
się o tym, że aplikant notarialny może być również zatrudniony przez notariusza 
prowadzącego kancelarię lub radę izby notarialnej, to w połączeniu z pozostałymi 
regulacjami ustawy, nie można odmówić racji Ministrowi Sprawiedliwości, że 
określenie zawarte w art. 73 Prawa o notariacie należy rozumieć, jako powierzenia 
radzie izby notarialnej kompetencji i obowiązku zapewnienia sposobów organizacji i 
prowadzenia aplikacji, które umożliwią realizację zapewnionego przez ustawę 
statusu aplikanta. Formy zatrudnienia aplikanta, o których mowa w art. 71 § 5 
Prawa o notariacie nie zostały w ustawie określone wyczerpująco; znamienne co do 
tego jest użycie w tym przepisie wyrażenia “również”. Takiej regulacji ustawowej 
odpowiadają 
jej 
uszczegółowienia 
zawarte 
w 
rozporządzeniu 
Ministra 
Sprawiedliwości 
w 
sprawie 
organizacji 
aplikacji 
notarialnej 
powołane 
w 
rozpatrywanym wystąpieniu Ministra Sprawiedliwości. Dotyczy to swego rodzaju 
“domknięcia” form odbywania aplikacji w § 1 ust. 2 rozporządzenia, przez ustalenie, 

 
 
17
że jeżeli nie dojdzie do zastosowania umowy o pracę z notariuszem lub radą izby 
notarialnej, to “aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego przez radę 
izby notarialnej, która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych.Ustalony jest 
więc, zgodnie z ustawą, system który powinien zapewnić odbycie aplikacji każdemu 
aplikantowi. 
 
Rację ma Minister Sprawiedliwości, że w zaskarzonych postanowieniach 
uchwały nie został zrealizowany sens kompetencji rady izby notarialnej do 
organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej zgodnie z ustawą, jest raczej 
wyrażony w tych postanowieniach sprzeciw przeciwko wynikającemu z ustawy 
obowiązkowi stworzenia warunków organizacyjnych zapewnijących każdemu 
aplikantowi prawo do odbycia aplikacji w przewidzianym terminie. Najbardziej 
wyraźnie wyraża to pkt 3 uchwały w stwierdzeniu Rady Izby Notarialnej w S., że 
wpis na listę aplikantów nie jest równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji 
notarialnej i ma jedynie charakter rejestracji. W takim duchu sprzeciwu wobec 
systemu przewidzianego w ustawie brzmią także dyrektywy pkt 4 i 5, 8 i 9 uchwały, 
według których aplikanci muszą praktycznie sami zapewnić sobie zatrudnienie u 
notariusza; forma aplikacji pozaetatowej jest zaledwie tolerowana skoro opiera się 
na procedurze uzyskiwania specjalnej pisemnej zgody notariusza, z wykluczeniem 
zawierania umów o pracę przez Radę Izby Notarialnej w S. Można więc, tak jak to 
interpretuje Minister Sprawiedliwości, uznać zaskarżone postanowienia jako 
wyrażenie sprzeciwu wobec prawa powszechnie obowiązującego, któremu Rada 
Izby Notarialnej w S. w okreslonym zakresie nie chce się poddać i nie chce 
odpowiednio mobilizować do wykonania celów ustawy swych członków. Warto przy 
tej okazji przypomnieć, że zgodnie z § 44 ust. 1 Kodeksu Etyki Zawodowej 
Notariusza (uchwała Nr19 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r.) 
obowiązkiem notariusza jest współdziałanie z władzami samorządu i lojalność 
wobec jego organów. W tym wypadku problemem jest określenie przez Radę Izby 
Notarialnej w S. jej odpowiedzialności za organizację i odbywanie aplikacji 
notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. 
 
Nalezy także zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że w ramach 
kompetencji określonej w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie, na której opiera się 
zaskarżona uchwała nie mieści się ustalenie w jej pkt 13 kwestii dotyczących 

 
 
18
odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów w szczególności ustalenia podstawy 
do skreślenia z listy aplikantów notarialnych (por. w tym zakresie regulacje 
ustawowe, w szczególności art. 74i oraz art. 78 Prawa o notariacie). 
 
 
Z 
przedstawionych 
przyczyn 
podzielając 
wystąpienie 
Ministra 
Sprawiedliwości w zakresie pkt 3, 4, 5, 8, 9, 10 i 13 zaskarżonej uchwały 
naruszającej prawo Sąd Najwyższy orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast w pkt 2 
wyroku orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonych punktów 1, 6 i 7 uchwały, co 
do których nie zachodzi sprzeczność z prawem (art. 47 § 2 Prawa o notariacie).