III ZS 1/15

Sygn. akt III ZS 1/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2015 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Halina Kiryło (przewodniczący) SSN Dawid Miąsik SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca) Protokolant Anna Pęśko w sprawie ze skargi Ministra Zdrowia na uchwałę Nr […] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia 8 września 2014 r. w sprawie wydania opinii o osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji kierownika apteki, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 16 kwietnia 2015 r., uchyla zaskarżoną uchwałę. UZASADNIENIE Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. podjęło w dniu 23 lipca 2013 r. uchwałę nr […] w sprawie wydania opinii osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji kierownika apteki (dalej jako uchwała). Jako podstawę wymienionej uchwały Prezydium powołało art. 217 k.p.a., art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne 2 (jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.). W sentencji uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej negatywnie zaopiniowało kandydaturę mgr farmacji M. S. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej pod nazwą M., mieszczącej się w O. przy ulicy H. Minister Zdrowia zaskarżył uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. z dnia 8 września 2014 r. w sprawie wydania opinii o osobie ubiegającej się o pełnienie funkcji kierownika apteki w całości. Skarżonej uchwale Minister Zdrowia zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.) oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) - przez negatywne zaopiniowanie kandydatury mgr farm. M. S. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej pod nazwą „M.”, mieszczącej się w O. przy ul. H. i odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki, pomimo spełnienia przez farmaceutę warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącego, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy farmaceuty z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty; 2) art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 94a ust. 2 oraz art. 99 ust. 4a ustawy - Prawo farmaceutyczne przez uznanie, że apteka, w której mgr farm. M. S. miała objąć funkcję kierownika, łamie zakaz reklamy wynikający z art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, a sprawowanie funkcji kierownika apteki noszącej w swej nazwie cechy zabronionej reklamy nie pozwala na udzielenie rękojmi należytego sprawowania funkcji kierownika apteki. Powołując się na tak sformułowane zarzuty Minister Zdrowia wniósł o uchylenie skarżonej uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. jako niezgodnej z prawem. 3 W ocenie skarżącego, Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B., wydając skarżoną uchwałę, naruszyło przepisy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, które ustanawiają zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne określone w art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Organ samorządu aptekarskiego bezzasadnie odmówił wydania zaświadczenia i negatywnie zaopiniował kandydaturę mgr farm. M. S. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej, pomimo że spełniała ona warunki formalne oraz brak było zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu jej wiedzy merytorycznej i posiadanych kwalifikacji. Zdaniem skarżącego, przyjęty tok rozumowania należy uznać za błędny tym bardziej, że organ samorządu aptekarskiego, wydając skarżoną uchwałę, nie miał żadnych zastrzeżeń do poziomu wiedzy merytorycznej farmaceutki i jej kwalifikacji zawodowych. Skarżący wywodził, że ustawa o izbach aptekarskich wprowadziła pojęcie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty jako warunek przyznania prawa do wykonywania zawodu (art. 4 ust. 1 pkt 4). Ponieważ kwestia uzyskania możliwości sprawowania funkcji kierownika apteki jest wtórna względem ww. rękojmi ocenianej na etapie uzyskiwania prawa wykonywania zawodu, w przypadku w którym osoba nabyła już to prawo, a ponadto legitymuje się stażem pracy umożliwiającym jej pełnienie funkcji kierownika apteki, w świetle przepisów ustawowych brak jest podstaw, aby pozbawić ją takiej możliwości w oparciu jedynie o kryterium etyczne. Dopiero prawomocny wyrok sądu dyscyplinarnego mógłby stanowić podstawę do uznania, że dana osoba nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Tymczasem w odniesieniu do mgr farm. M. S. nie zachodziły negatywne przesłanki, potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy farmaceuty z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty. W ocenie skarżącego, przepis art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, w związku z art. 99 ust. 4a ustawy - Prawo farmaceutyczne nie uprawnia organu okręgowej izby aptekarskiej do podjęcia uchwały o treści, której dotyczy skarga. 4 W odpowiedzi na skargę Okręgowa Izba Aptekarska w B. stwierdziła, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Podniosła przy tym, że zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy prawo farmaceutyczne kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Zgodnie z art. 99 ust. 4a. Ustawy - Prawo farmaceutyczne podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Inspektor farmaceutyczny sam ocenia kompetencje kandydata na kierownika i opinia izby aptekarskiej dotycząca kandydata na kierownika apteki nie jest dla inspektora wiążąca. Izba wyraziła pogląd, że nie ulega wątpliwości, iż w katalogu kompetencji samorządu aptekarskiego znajdują się obowiązki sprawowania pieczy nad właściwym doborem osób pretendujących do sprawowania funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej, który powinien być osobą szczególnego zaufania społecznego. W odpowiedzi na skargę zauważono też, że prawidłowe kierowanie apteką przez farmaceutę jest związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo Farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich) mieści się czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty był wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym z ustawowym zakazem reklamy. Zdaniem Izby, w zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, mieści się również nieudzielenie rękojmi należytego wykonywania funkcji kierownika farmaceucie, który decyduje się na objęcie takiej funkcji w aptece, która w swej nazwie zawiera element reklamy zakazanej art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne. Ustawodawca zakazał w art. 94a reklamy aptek. W kompetencję do egzekwowania tego zakazu wyposażył w szczególności organu nadzoru farmaceutycznego. Organy te dysponują dość ograniczonymi pod względem 5 skuteczności sankcjami administracyjnymi, bądź nie wykorzystują ich w pełni pozwalając na funkcjonowanie apteki pod nazwą zawierającą reklamę. Jednocześnie organy inspekcji farmaceutycznej bezpodstawnie odmawiają organom samorządu aptekarskiego legitymacji czynnej w inicjowaniu postępowań administracyjnych ukierunkowanych na zapewnienie przestrzegania zakazu reklamy przez wszystkie podmioty prowadzące apteki. Organy samorządu aptekarskiego mają ustawowo przewidzianą kompetencję do współdziałania z organami administracji publicznej. W sytuacji, gdy organy te podejmują tego rodzaju działania - spotykają się z decyzjami odmawiającymi wszczęcia postępowania. Gdy zaś starają się, w ramach ustawowej kompetencji do współdziałania z właściwymi organami administracji, wspierać działalność nadzoru farmaceutycznego przy wykorzystaniu możliwości oddziaływania na zrzeszonych w nich farmaceutach, ich działania podważane są przez Ministra Zdrowia. W odpowiedzi na skargę wyrażono ponadto pogląd, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze i decydujące znaczenie ma fakt, że farmaceuta miałby kierować apteką zawierającą w swej nazwie cechy reklamy, co narusza przepis art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, co uzasadnia wątpliwości organu samorządowego co do postawy farmaceuty z punktu widzenia zasad etyki, zwłaszcza art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej przyjętego uchwałą nr VI/25/2012 VI. Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., zgodnie z którym „Aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami”. Wbrew stanowisku Ministra art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich prawo wykonywania zawodu farmaceuty (...) przyznaje okręgowa rada aptekarska właściwa ze względu na zamierzone miejsce wykonywania zawodu farmaceuty, a w odniesieniu do obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej - Naczelna Rada Aptekarska, w przypadku gdy osoba ta m.in. wykazuje nienaganną postawę etyczną i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty, w szczególności nie była prawomocnie skazana za umyślne przestępstwo przeciwko życiu lub zdrowiu. Wskazać należy, że przy udzielaniu rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu farmaceuty ma znaczenie 6 nie tylko prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne przeciwko zdrowiu i życiu. Ustawodawca wskazał jedynie jeden z przykładów. Użycie bowiem wyrażenia „w szczególności” wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Izba wyraziła również pogląd, że etyka zawodowa nakazuje farmaceucie przestrzegać zakazu reklamy i nie podejmować pracy w aptece, która taki zakaz łamie, a tym bardziej kierować nią, z góry godząc się na łamanie art. 94a ustawy - Prawo Farmaceutyczne. Biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy, zdaniem Izby, prawidłowy jest tok rozumowania, że farmaceuta nie może dawać rękojmi należytego prowadzenia apteki w sytuacji, gdy podejmuje się pracy jako kierownik w aptece, która w swej nazwie nosi znamiona zakazanej reklamy. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na aprobatę. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w ust. 1, który ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Natomiast, zgodnie z art. 99 ust. 4a, podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Uwzględniając powołane regulacje Sąd Najwyższy zgadza się więc z tokiem rozumowania przedstawionym przez Izbę w odpowiedzi na skargę w tym zakresie, w którym podnosi ona, że czym innym jest rękojmia wymagana do uzyskania prawa wykonywania zawodu farmaceuty wynikająca z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, a o innego rodzaju rękojmi jest mowa w art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne w odniesieniu do kierownika apteki. Wynika to bowiem już tylko z porównania brzmienia obu powołanych przepisów i oznacza, że prawo wykonywania zawodu farmaceuty, którego niezbędną przesłanką jest, między innymi, dawanie swym dotychczasowym zachowaniem rękojmi prawidłowego wykonywania tego zawodu, nie uzasadnia automatycznie prawa do kierowania 7 apteką, do czego, poza spełnieniem kryteriów formalnych określonych w art. 88 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne (a więc także kryterium wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich), niezbędne jest także dawanie rękojmi należytego prowadzenia apteki. Dlatego za nieusprawiedliwiony Sąd Najwyższy uznaje sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w związku z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi, Sąd Najwyższy wstępnie uważa za niezbędne przypomnieć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., III ZS 14/13, w ramach realizacji tego zadania Rada jako organ samorządu aptekarskiego może podejmować różnego rodzaju działania służące w szczególności zapewnieniu tego, aby jej członkowie wykonywali zawód zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie unormowaniami. Podczas gdy „sprawowanie pieczy” wskazuje na czuwanie nad respektowaniem prawa przez farmaceutów, chociażby przez informowanie ich o stanowisku organów państwa lub orzeczeniach sądowych i ich potencjalnych konsekwencjach dla członków samorządu aptekarskiego, „sprawowanie nadzoru” upoważnia do występowania do członków o udzielanie informacji pozwalających Radzie na weryfikowanie zasad wykonywania zawodu. Z ogólnie pojmowanej instytucji nadzoru wynika także, że organ nadzorujący (organ samorządu zawodowego) nie tylko może obserwować i oceniać działalność farmaceutów, ale także może wydawać polecenia zmiany sposobu działania podmiotu nadzorowanego. Tym samym, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W przekonaniu Sądu Najwyższego, z treści art. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach nie można jednak wywieść uprawnienia do podjęcia zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały. Prawidłowe kierowanie apteką przez farmaceutę jest co prawda związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i 8 standardów, w szczególności wynikających z ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5) mieści się czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty był wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym z ustawowym zakazem reklamy. W ramach art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach mieści się także niewątpliwie występowanie z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez organy nadzoru farmaceutycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2013 r., VISA/Wa 700/13). Podstawa ta obejmuje także poinformowanie członków samorządu zawodowego aptekarzy o zamiarze skierowania do OROZ zawiadomień w przypadku powzięcia przez Radę podejrzenia naruszenia zasad etyki zawodowej, w szczególności zaś w przypadku uznania, że nazwa apteki zawiera w swojej treści zakazaną reklamę. Sąd Najwyższy zauważa również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie reklamy należy interpretować szeroko i jest nią każdego rodzaju informacja, której celem jest zachęta do nabycia oferowanych przez aptekę towarów i która w taki sposób jest odbierana przez klientów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2015 r., II GSK 54/14; z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 1718/13 oraz z dnia 24 września 2014 r., II GSK 1102/13). Nie przesądzając jednak, czy w istocie nazwa apteki M., zawierała w sobie element reklamy, Sąd Najwyższy stwierdza, że funkcjonowała ona na rynku legalnie (wniosek będący przedmiotem opinii Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w B. dotyczył zmiany kierownika apteki) i z takiego założenia miała również pełne prawo wyjść kandydatka na jej kierownika, która była wszak jedynie „petentem” starającym się o pracę na stanowisku odpowiadającym jej kwalifikacjom. W tej sytuacji nie jest dla Sądu Najwyższego zrozumiałe, czy Okręgowa Rada Aptekarska oczekiwała od kandydatki na kierownika działającej zgodnie z prawem apteki spowodowania zmiany nazwy, do czego przecież w oczywisty sposób nie była ona uprawniona. Zdaniem Sądu Najwyższego, Samorząd przerzucił zatem negatywne konsekwencje na osobę, która nie ponosi i nie może ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności za zarzuty odnoszące się do nazwy apteki (określonej przez podmioty prowadzące aptekę), gdyż określenie 9 nazwy apteki nie należy do jej kompetencji i uprawnień, zarówno jako kierownika apteki, jak i w szczególności jako kandydatki na jej kierownika. Na marginesie Sąd Najwyższy zauważa też, że uchwała o przedmiotowej treści może wywołać szereg niezasłużonych negatywnych konsekwencji zawodowych dla M. S. na przyszłość. Za całkowicie nietrafiony w kontekście zaskarżonej uchwały Sąd Najwyższy uznaje również wywód odnoszący się do problemów samorządu aptekarskiego związanych z inicjowaniem postępowań administracyjnych ukierunkowanych na zapewnienie przestrzegania zakazu reklamy przez wszystkie podmioty prowadzące apteki, gdyż odpowiedzialność za tego rodzaju trudności nie może zostać przerzucona na osobę, która w pełni legalnie aplikuje o pracę adekwatną do swoich kwalifikacji, w legalnie działającym na rynku podmiocie. Zdaniem Sądu Najwyższego, z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich nie wynika także upoważnienie dla Okręgowej Izby Aptekarskiej do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem. Powoduje to, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach. W orzecznictwie Sądu Najwyższego można już mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą podejmowanie przez organy samorządu zawodowego uchwał wskazujących, jakiego rodzaju zachowania członków samorządu są w ocenie tego organu sprzeczne z przyjętymi dla danego zawodu zasadami etyki, stanowi naruszenie kompetencji tego organu, któremu prawodawca przyznał uprawnienie do opracowania i uchwalenia takich zasad. Przykładowo, w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2012 r., III ZS 8/12 za sprzeczną z prawem uznano uchwałę, na mocy której postanowiono, że informacje teleadresowe w systemie elektronicznym zamieszczane indywidualnie przez notariuszy poprzez zawieranie umów z portalami internetowymi uznawane będą za autoreklamę, stanowiącą nieuczciwą konkurencję w rozumieniu § 27 Kodeksu Etyki Zawodowej Notariusza (por. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 2010 r., III ZS 4/09). Uprawnienie do określenia rodzajów deliktów dyscyplinarnych członków samorządu zawodowego przysługują tylko i wyłącznie organowi wskazanemu przez ustawodawcę (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03, OSNP 2004 nr 22, poz. 395; z dnia 13 lipca 2012 r., III ZS 5/12 oraz z dnia 12 lutego 2014 r., III ZS 14/13, LEX nr 1438737 i III ZS 15/13, LEX nr 1438738). 10 Zgodnie art. 37 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich opracowanie zasad etyki i deontologii zawodowej należy natomiast do Krajowego Zjazdu Aptekarzy. Kierując się przedstawionymi motywami oraz opierając się na treści art. 13 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.