III ZP 7/00

Uchwała z dnia 4 kwietnia 2000 r. III ZP 7/00 Przewodniczący: SSN Józef Iwulski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Katarzyna Gonera, Walerian Sanetra. Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, w sprawie z powództwa Romana O., Tomasza T., Krystyny J., Krzysz- tofa K., Haliny K., Anetty S.-K., Wojciecha B., Wiesławy K.-P., Henryka G., Eliasza S., Marty W.-S., Andrzeja P., Krzysztofa P., Hanny Z., Dariusza M., Urszuli N. i Je- rzego Z. przeciwko Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w B. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 4 kwietnia 2000 r. zagadnie- nia prawnego przekazanego przez Sąd Okręgowy -Sąd Pracy i Ubezpieczeń Spo- łecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni postanowieniem z dnia 23 listopada 1999 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC: Czy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w rozumieniu przepi- sów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r. poz. 408 ze zm.), którego działalność jest nadzorowana i finansowana ze środków zapewnianych przez Wojewodę – jako organ założycielski – na podstawie odrębnej umowy jest państwową jednostką sfery budżetowej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pra- cowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. z 1997 r. Nr 160, poz. 1080)?” p o d j ą ł następującą uchwałę: Pracownicy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utwo- rzonego przez wojewodę i działającego na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie są pra- cownikami jednostki budżetowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jed- nostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080). 2 U z a s a d n i e n i e Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne w następującym stanie sprawy: Powodowie wnieśli o zasądzenie od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. dodatkowych wynagrodzeń rocznych za 1998 r. z odsetkami od 1 kwietnia 1999 r. Wyrokiem z dnia 9 września 1999 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Braniewie uwzględnił powództwa. Sąd ustalił, że zarządzeniem Wojewody E. z dnia 25 czerwca 1997 r. Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. został przekształ- cony w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. i wpisany do rejestru sądowego. Jako organ założycielski i sprawujący nadzór nad tym Zakładem wpisano w rejestrze Wojewodę E. Podstawą działania Zakładu jest ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), przepisy wy- konawcze, zarządzenie Wojewody z 25 czerwca 1997 r. oraz statut. W rozdziale V statutu określono zasady gospodarki finansowej Zakładu, stanowiąc w § 26 ust. 1, że jego gospodarka finansowa prowadzona jest w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na zasadach art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowot- nej, a w § 26 ust. 3, że działalność Zakładu finansowana jest na podstawie umowy z Wojewodą. W 1998 r. w Zakładzie nie było zakładowego regulaminu wynagradzania i nie był on objęty układem zbiorowym pracy. Wynagrodzenia pracowników określone były umowami o pracę przy zastosowaniu rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników pub- licznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 55, poz. 273 ze zm.). Środki finanso- we na działalność w 1998 r. Zakład otrzymywał z Urzędu Wojewódzkiego w E. Zasady nabywania prawa oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatkowego wynagrodzenia określa ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagro- dzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 przez "pracowników jednostek sfery budże- towej" rozumie się między innymi pracowników państwowych jednostek sfery bu- dżetowej, dla których środki na wynagrodzenia są kształtowane na podstawie odręb- nej ustawy. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagro- dzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163) stwierdza w art. 2 ust. 1 pkt 1, że przez "państwową sferę 3 budżetową” rozumie się państwowe jednostki organizacyjne, które prowadzą gospo- darkę finansową na zasadach określonych w art. 18-20 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Zgodnie z art. 18 tej ustawy jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finan- sów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a dochody odprowadzają na rachunek odpowiednich dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Statut pozwanego Zakładu stwierdza w § 26, że jego gospodarka jest prowadzona na zasadach art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, czyli w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Zdaniem Sądu Rejonowego, ta samodzielność nie oznacza jednak, że zakład działający w for- mie określonej w art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie może być jed- nostką budżetową lub zakładem budżetowym. Sąd Rejonowy podkreślił, że Wojewo- da E. w 1998 r. sprawował nadzór nad pozwanym Zakładem oraz przekazywał mu środki finansowe na działalność. W przypadku likwidacji pozwanego Zakładu jego majątek stanie się własnością Skarbu Państwa (§ 27 ust. 8 statutu), a o jego przez- naczeniu zadecyduje Wojewoda. Sąd Rejonowy uznał, że pozwany Zakład nie jest całkowicie samodzielny. W szczególności Zakład może otrzymać dodatkowe środki na działalność w postaci dotacji budżetowych. Zakład sam decyduje o podziale zysku i we własnym zakresie pokrywa ujemny wynik finansowy. Jednakże w określonej sy- tuacji organ, który go utworzył, pokrywa ujemny wynik finansowy ze środków publicz- nych. Sąd Rejonowy stwierdził, że środki finansowe na działalność pozwanego Zak- ładu w 1998 r. pochodziły głównie z budżetu Wojewody. Dlatego Sąd pierwszej ins- tancji uznał, że pozwany Zakład w 1998 r. był państwową jednostką budżetową, a jego pracownikom przysługiwało dodatkowe wynagrodzenie roczne. Rozpoznając apelację strony pozwanej, Sąd drugiej instancji przedstawił roz- patrywane zagadnienie prawne. Sąd drugiej instancji zważył, że sprawę należy roz- patrywać według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż w tym dniu pracownicy ewentualnie nabyli prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Dlatego analizy prawnej należy dokonać z uwzględnieniem ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.), do której odsyłał wówczas art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Sąd drugiej instancji dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakła- 4 dach opieki zdrowotnej i doszedł do wniosku, że przewidują one dwie kategorie pub- licznych zakładów opieki zdrowotnej: prowadzone w oparciu o zasady określone w prawie budżetowym oraz gospodarujące samodzielnie w oparciu o ustalony przez kierownika zakładu plan finansowy. Pozwany Zakład był państwową jednostką orga- nizacyjną, ale prowadził samodzielną gospodarkę finansową, a więc nie można go traktować jako państwowej jednostki budżetowej w rozumieniu ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Sąd drugiej instancji stwierdził jednak, że samodzielny zakład opieki zdrowot- nej nie jest niezależny od organu założycielskiego, który także gwarantuje uzyskanie środków na funkcjonowanie zakładu. Wojewoda E. zawarł w tym zakresie z pozwa- nym Zakładem umowę cywilnoprawną. W praktyce działalność Zakładu była finan- sowana ze środków otrzymywanych od Wojewody, a więc z budżetu. Ta okoliczność przede wszystkim wzbudziła wątpliwości Sądu drugiej instancji przedstawione w za- gadnieniu prawnym. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Słusznie Sąd drugiej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego zależy od analizy stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc w dniu ewentualnego nabycia przez powodów prawa do do- datkowego wynagrodzenia rocznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 (ten przepis doty- czył pozwanego Zakładu) ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagro- dzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.) przez użyte w ust. 1 tego artykułu określenie "pracownicy jednostek sfery budżetowej" rozumie się pracowników państwowych jednostek sfery budżeto- wej, dla których środki na wynagrodzenia są kształtowane na podstawie odrębnej ustawy. Od spełnienia tego wymagania przez pracowników pozwanego Zakładu uzależnione było stosowanie do nich tej ustawy (art. 1 ust. 1), a więc możliwość na- bycia określonego nią prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Słusznie Sądy obu instancji uznały, że odrębna ustawa, o której stanowi wskazany art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 1997 r., to ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowa- niu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), przez użyte w niej określenie 5 "państwowa sfera budżetowa" rozumie się państwowe jednostki organizacyjne, które prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 5 stycz- nia 1991 r. - Prawo budżetowe (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Istota rozpoznawanego zagadnienia sprowadza się więc do oceny, czy utwo- rzony przez wojewodę samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest pańs- twową jednostką organizacyjną prowadzącą gospodarkę finansową na zasadach Prawa budżetowego. W tym zakresie należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91 poz. 408 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z jej art. 8 ust. 1 pkt 2, zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez wojewodę. Jest on wtedy publicznym zakładem (art. 8 ust. 2), w odróżnieniu od zakładu niepublicz- nego (art. 8 ust. 3). Ustrój zakładu opieki zdrowotnej łącznie z formą jego gospodarki finansowej określa statut (art. 11). Zgodnie z art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, publiczny zakład utworzony między innymi przez wojewodę prowadzony jest w formie samodzielnego zakładu pokrywającego z posiadanych środków i uzys- kiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań. Taki samodzielny zakład opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w tej ustawie, a nie na zasadach Prawa budżetowego (art. 35b ust. 2). Wynika to zarówno z wyraźnego brzmienia art. 35b ust. 2 tej ustawy, jak również z porównania z jej art. 35c. Ten ostatni przepis reguluje bowiem formę funkcjonowania publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie będącego zakładem samodzielnym. Taki niesamodzielny pub- liczny zakład opieki zdrowotnej może bowiem działać w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego i wówczas prowadzi on gospodarkę finansową na zasa- dach określonych w Prawie budżetowym. Z przepisów tych wynika więc jednoznacz- nie, że publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być prowadzone w formie zakła- dów samodzielnych i wówczas ich gospodarka finansowa nie jest regulowana Pra- wem budżetowym oraz w formie zakładów niesamodzielnych (zakładów budżeto- wych lub jednostek budżetowych) i wówczas zasady ich gospodarki finansowej wyni- kają z Prawa budżetowego. To stwierdzenie przesądza odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne. Skoro bowiem gospodarka finansowa samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez wojewodę nie jest regulowana Prawem bu- dżetowym, a ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, to takie zakłady nie są jednost- kami państwowej sfery budżetowej w rozumieniu ustawy z 23 grudnia 1994 r. o 6 kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, a tym samym nie dotyczy ich ustawa o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Stwierdzenia tego nie zmienia prawna możliwość uzyskiwania przez samodzielne zakłady opieki zdrowotnej środków na finansowanie działalności z dotacji budżetowej za pośred- nictwem organu, który utworzył zakład (art. 55 ustawy z 30 sierpnia 1991 r.). W dal- szym ciągu bowiem możliwość otrzymania tej dotacji wynika z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a nie z Prawa budżetowego. Tym bardziej, na wskazaną ocenę nie ma wpływu nadzór sprawowany nad zakładem przez organ założycielski, a także faktyczne uzależnienie od niego przekazywanych dotacji na gospodarkę finansową zakładu. Analizę tę potwierdzają także przepisy Prawa budżetowego, a zwłaszcza jego art. 14, według którego reguluje ono jedynie gospodarkę finansową państwo- wych jednostek organizacyjnych, których nie regulują odrębne ustawy. Skoro więc gospodarka finansowa samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej określona jest ustawą z 30 sierpnia 1991 r., to nie dotyczyła jej regulacja Prawa budżetowego (od- miennie niż publicznych zakładów niesamodzielnych prowadzonych w formie jednos- tek lub zakładów budżetowych). Prowadzi to do podjęcia uchwały jak na wstępie. Na marginesie jedynie Sąd Najwyższy zauważa, że podjęta uchwała nie przesądza jeszcze o bezzasadności powództw. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem ( por. uchwała z dnia 24 października 1997 r., III ZP 35/97, OSNAPiUS 1998 nr 16, poz. 474 i uchwała z dnia 11 marca 1998 r., III ZP 3/98, OSNAPiUS 1998 nr 20, poz. 588) uprawnienie do rocznej nagrody z zakładowego funduszu nagród, przysługujące na podstawie prze- pisów ustawy z dnia 10 lipca 1985 r. o rocznych nagrodach z zakładowego funduszu nagród w państwowych jednostkach organizacyjnych nie będących przedsiębiors- twami państwowymi (Dz.U. Nr 32, poz. 141 ze zm.), stanowi element treści stosunku pracy pracowników zakładu pracy przejętego w trybie art. 231 KP i wiąże nowego pracodawcę do czasu zmiany treści tego stosunku. ========================================