III ZP 5/01

Uchwała z dnia 3 kwietnia 2001 r. III ZP 5/01 Przewodniczący SSN Walerian Sanetra (sprawozdawca), Sędziowie: SSN Roman Kuczyński, Józef Iwulski. Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, w sprawie z powództwa Urszuli M. przeciwko [...] Urzędowi W. w B. o odszkodowanie, po rozpoznaniu w Izbie Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Spo- łecznych na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2001 r. zagadnienia prawnego przekaza- nego przez Sąd Okręgowy w Toruniu postanowieniem z dnia 28 grudnia 2000 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 390 § 1 KPC: Czy urzędnik państwowy mianowany może dochodzić przed sądem pracy od- szkodowania w oparciu o art. 45 paragraf 1 kp nie wnosząc wcześniej odwołania na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 z późn. zm.) do kierownika organu nadrzędne- go nad urzędem, w którym jest zatrudniony. W przypadku konieczności wyczerpania trybu administracyjnego w jakim terminie powinno być wniesione odwołanie do sądu pracy ? p o d j ą ł uchwałę: Droga sądowa jest niedopuszczalna w sprawach o odszkodowanie prze- widziane w art. 45 § 1 KP, jeżeli z roszczeniem występuje mianowany urzędnik państwowy, któremu zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pra- cownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) od decyzji w sprawie wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy służy odwołanie do kierownika organu nadrzędnego i skarga do sądu administracyjnego. U z a s a d n i e n i e Przedstawione Sądowi Najwyższemu przez Sąd Pracy i Ubezpieczeń Spo- 2 łecznych zagadnienie pojawiło się na tle następującego stanu faktycznego. Powódka Urszula M. była zatrudniona w pozwanym [...] Urzędzie Wojewódz- kim w B. Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego w B. pismem z dnia 28 stycznia 1999 r. rozwiązał z nią stosunek pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Powódka wniosła pozew do Sądu Rejonowego-Sądu Pracy we Włocławku w dniu 24 maja 2000 r., domagając się zasądzenia odszkodowania w wysokości 3.437,64 zł. Wyrokiem z dnia 11 października 2000 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy we Włocławku oddalił powództwo oraz nie obciążył powódki kosztami postę- powania. Sąd ten ustalił, iż powódka była pracownikiem mianowanym [...] Urzędu Wojewódzkiego. Dnia 29 stycznia 1999 r. otrzymała decyzję o rozwiązaniu umowy o pracę z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na 30 kwietnia 1999 r. Została pouczona, iż w terminie 7 dni może odwołać się od powyż- szej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powódka nie skorzys- tała z powyższej możliwości (podobnie jak większość pracowników zwolnionych z Urzędu w tym czasie), albowiem wiadomo było, że nie ma podstaw do takiego od- wołania i nie ma szans na przywrócenie do pracy. Powódka była wówczas przekona- na, że nie wygra procesu. Powódka wniosła pozew w dniu 24 maja 2000 r., po uka- zaniu się orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., K 1/99 (Dz.U. Nr 17, poz. 228). Sąd Pracy przyjął, iż stan faktyczny w sprawie nie był sporny, wynikał głównie z dokumentów zawartych w aktach osobowych powódki oraz zeznań powódki, które nie budziły wątpliwości. Jak ustalono, powódka nie skorzys- tała z przysługującego jej prawa odwołania się od decyzji w sprawie rozwiązania umowy o pracę. Termin wniesienia takiego odwołania wynosi siedem dni, o czym powódka została pouczona. Po upływie ponad roku od otrzymania decyzji powódka żądała przed Sądem Pracy odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem rozwią- zania umowy o pracę. Odszkodowanie takie jest jednym z roszczeń przewidzianych w art. 45 § 1 KP; w tym przypadku co do terminu zgłoszenia takiego żądania ma zas- tosowanie termin siedmiodniowy przewidziany w art. 264 § 1 KP. Przepis art. 265 § 1 KP stanowi natomiast, że jeżeli pracownik nie dokonał bez swojej winy w terminie odpowiednich czynności (nie wniósł odwołania), sąd na jego wniosek postanowi przywrócenie uchybionego terminu. Powódka nie wykazała żadnych okoliczności niezależnych od niej, które uzasadniałyby przywrócenie uchybionego terminu. Co więcej, z jej zeznań wynika, że będąc świadoma możliwości złożenia odwołania zre- zygnowała z tego uważając, że i tak nie wygra procesu. Zdaniem Sądu pierwszej 3 instancji, wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w późniejszym terminie orzeczenia stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisów, na podstawie których rozwiązano umowę o pracę z powódką, nie może być podstawą do przywrócenia terminu. Okoliczność taka mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania za- kończonego wyrokiem wydanym na skutek prawidłowego odwołania się powódki od decyzji (art. 4011 § 1 KPC). Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo. Rozpoznając apelację powódki Sąd drugiej instancji wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzę- dów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) od decyzji w sprawach wypowie- dzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesienia na niższe lub inne stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków urzędnik ten może, w terminie siedmiu dni wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzę- dem, w którym jest zatrudniony. Od decyzji wydanej przez ministra odwołanie nie przysługuje. Od decyzji w sprawach określonych w ust. 1 urzędnikowi państwowemu mianowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewi- dzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z kolei art. 39 ustawy z 16 września 1982 r. stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku pracy urzędników pań- stwowych w sprawach nie wymienionych w art. 38 ust. 1 rozpatrywane są w trybie określonym w Kodeksie pracy. W sprawie niniejszej została wydana decyzja w przedmiocie wypowiedzenia powódce umowy o pracę, od której mogła ona wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzędnego nad urzędem, w którym była zatrud- niona. Powódka nie wniosła tego rodzaju odwołania kierując sprawę bezpośrednio do Sądu Pracy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 369 ze zm.) decyzja o wypowiedzeniu może być zaskarżona przez pracownika pod zarzutem jej niezgodności z prawem (art. 21) dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym (art. 34), tj. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania przez kierownika organu nad urzędem, w którym pracownik jest zatrudniony. Sąd administracyjny uwzględniając skargę urzędnika, uchyla zaskarżoną decyzję w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy (uchyla w całości, gdyż uchylenie jej w części nie jest możliwe), albo stwierdza nieważność bądź niezgodność decyzji z prawem (art. 22). Według T. Liszcz (W sprawie przywrócenia do pracy mianowanego urzędnika państwowego, Praca i Za- 4 bezpieczenie Społeczne nr 4/1995, s. 47-52) „ustawa o pracownikach urzędów pań- stwowych nie reguluje materialnoprawnych skutków orzeczenia sądu administracyj- nego uchylającego decyzję o wypowiedzeniu stosunku pracy z mianowanym urzęd- nikiem państwowym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utarł się pogląd, że wobec braku stosownej regulacji w ustawie szczególnej, jaką jest wspomniana pragmatyka urzędników państwowych, do oceny skutków materialnoprawnych orzeczenia uchy- lającego decyzję o wypowiedzeniu stosunku pracy z mianowania należy – przez art. 5 KP – stosować przepisy art. 45 i art. 47 KP.”. Stosowanie tych przepisów oznacza zdaniem tej autorki, że w zależności od sytuacji, uchylenie decyzji o wypowiedzeniu stosunku pracy jest zrównane w skutkach z uznaniem wypowiedzenia za bezsku- teczne (jeżeli nastąpiło jeszcze w trakcie okresu wypowiedzenia, przed rozwiązaniem stosunku pracy), albo z przywróceniem pracownika do pracy na poprzednich warun- kach (gdy miało miejsce po rozwiązaniu stosunku pracy wskutek upływu okresu wy- powiedzenia). Pracownik, który podjął pracę po uchyleniu decyzji o rozwiązaniu z nim stosunku pracy za wypowiedzeniem, zrównanym w skutkach z przywróceniem do pracy, ma ponadto prawo do wynagrodzenia za czas pozostawania bez pracy, zgodnie z art. 47 KP w związku z art. 5 KP. Według wspomnianej autorki „Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest w zasadzie do badania tylko legalności „decyzji” rozwiązującej stosunek pracy z mianowania, nie pozwala temu sądowi na pełną, dogłębną ocenę prawidłowości rozwiązania. Do tego dochodzą komplikacje związane z niedostosowaniem sposobu orzekania sądu administracyjnego do cha- rakteru stosunku pracy jako trwałej więzi, nasyconej personalistycznymi elementami. Mankamentem jest również to, że roszczenia pracowników mianowanych w zależ- ności od ich rodzaju, podlegają trybowi postępowania przed sądem pracy albo przed sądem administracyjnym. Do niedawna dotyczyło to nawet roszczeń tak ściśle ze sobą związanych, jak quasi – przywrócenie do pracy i wynagrodzenie za czas pozo- stawania bez pracy, po rozwiązaniu stosunku pracy do czasu przywrócenia. To ostatnie roszczenie – na gruncie przepisów działu VI KPA – mogło być dochodzone nie przed sądem administracyjnym, który orzekł o przywróceniu, uchylając decyzję o rozwiązaniu lecz w odrębnym postępowaniu przed sądem pracy. Wydaje się, że obecnie na podstawie art. 25 ustawy o NSA, sąd administracyjny uchylając „decyzję” w sprawie rozwiązania stosunku pracy mianowanego pracownika, powinien orzec także o jego uprawnieniach z tym związanych, w szczególności o wynagrodzeniu za czas pozostawania bez pracy”. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pogląd ten 5 uznaje za dyskusyjny, wskazując, że przepis art. 25 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi, iż sąd uwzględniając wniosek strony w sprawach, o któ- rych mowa w jej art. 16 ust. 1 pkt 4, wydaje wyrok przyznający, stwierdzający albo uznający uprawnienie lub obowiązek, wynikające z przepisów prawa. Przepis powyż- szy dotyczący wyłącznie innych niż określone w art. 16 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, to wyłącznie takie akty lub czynności, które skierowane są do zindywidualizowanego adresata znajdującego się w określonej (konkretnej) sytuacji; poza zakresem anali- zowanego pojęcia znajdują się więc akty lub czynności o charakterze generalnie – abstrakcyjnym bądź generalnie – konkretnym. Akt lub czynność z zakresu admini- stracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA musi być aktem o charakterze zewnętrznym, tj. skierowanym do podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub dokonującemu czynności (M.Bogusza: Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicz- nej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, Samorząd Terytorialny nr 1-2/2000, s. 176). W ocenie Sądu drugiej instancji przepis ten nie może dotyczyć pracowników w stosunku, do których została wydana decyzja w przedmiocie wypowiedzenia. Pracownik kwestionujący wypowiedzenie umowy o pracę może zgodnie z art. 45 § 1 KP wnieść pozew do sądu pracy domagając się bezskuteczności wypowiedzenia, a jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu - przywróce- nia do pracy na poprzednich warunkach albo odszkodowania. Urzędnik państwowy mianowany może wnieść odwołanie od decyzji w sprawach wypowiedzenia lub roz- wiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym do kierownika organu nadrzędnego. Na tym tle według tego Sądu, powstaje pytanie, czy w przy- padku domagania się przez urzędnika państwowego mianowanego odszkodowania winien on wnieść także stosowne odwołanie. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy możliwe będzie orzeczenie w toku postępowania administracyjnego o odszkodo- waniu z art. 45 § 1 KP, czy też konieczne będzie wystąpienie do sądu pracy i w jakim terminie. Sąd ten skłonny jest przy tym przyjąć, że wobec brzmienia art. 39 ust. 1 ustawy z 16 września 1982 r. niedopuszczalne jest bez wcześniejszego wyczerpania trybu postępowania administracyjnego wystąpienie wprost do sądu pracy w terminie 6 wynikającym z art. 264 § 1 KP o zasądzenie odszkodowania. Przepis art. 39 ust. 1 nie różnicuje bowiem trybu postępowania w zależności od tego czego domaga się odwołujący. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Kierując do Sądu Najwyższego pytanie prawne Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przyjął założenie (podobnie jak i Sąd pierwszej instancji), że sprawa o dochodzone przez mianowanego urzędnika państwowego odszkodowanie z tytułu wypowiedzenia mu stosunku pracy należy do właściwości sądownictwa powszech- nego. Założenie to jest jednak błędne. Stosownie do tego też została sformułowana odpowiedź udzielona przez Sąd Najwyższy na przedstawione mu pytanie prawne. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych od decyzji w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwo- wym mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, prze- niesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków urzędnik ten może, w terminie siedmiu dni, wnieść odwołanie do kierownika organu nadrzęd- nego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. W myśl zaś art. 38 ust. 2 tej ustawy w sprawach określonych w ustępie pierwszym urzędnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania adminis- tracyjnego (w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Pojęcie decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym obejmuje sytuacje, w których pra- cownik ten kwestionuje to wypowiedzenie niezależnie od tego, jakie na tej podstawie wywodzi konkretne roszczenia i jak je uzasadnia. Wprawdzie odwołanie od wypowie- dzenia także wtedy, gdy zostaje złożone mianowanemu urzędnikowi państwowemu mieści się w pojęciu spraw z zakresu prawa pracy (art. 476 § 1 KPC.) i tym samym w rozumieniu sprawy cywilnej w ujęciu art. 1 KPC ale jego rozpoznanie wyłączone zo- stało z drogi sądownictwa powszechnego zgodnie z zasadą z art. 2 § 1 KPC, że do rozpoznawania spraw cywilnych nie są powołane sądy powszechne, o ile sprawy te należą do właściwości sądów szczególnych oraz z korespondującą z nią regułą z art. 2 § 3 KPC, w myśl której nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Wspomniane wyłączenie z drogi postępowania przed sądami powszechnymi (sądami 7 pracy) wynika z art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, co dodatkowo potwierdza art. 39 tej ustawy, zgodnie z którym spory o roszczenia ze stosunku pracy urzędników państwowych nie wymienione w art. 38 ust. 1 rozpoznawane są w trybie określonym w Kodeksie pracy. Przekazanie spraw wymienionych w art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych na drogę postępowania administra- cyjnego i rozpoznawania ich przez Naczelny Sąd Administracyjny budzi zasadnicze zastrzeżenia natury techniczno-legislacyjnej (z uwagi na kasacyjny charakter orze- czeń NSA, co stawia pod znakiem zapytania możliwość orzekania przez ten Sąd o przywróceniu do pracy i wyklucza możliwość zasądzenia odszkodowania według Ko- deksu pracy) jak i prakseologiczno-funkcjonalnej. Nie stanowi to wszakże wystar- czającej przesłanki – jak chce tego, jak się zdaje, Sąd drugiej instancji – by na tej podstawie kwestionować obowiązywanie (w pewnej jej części) regulacji z art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W myśl art. 44 KP pracownik może wnieść odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę do sądu pracy, przy czym treś- cią tego odwołania może być zarówno żądanie przywrócenia go do pracy (uznania wypowiedzenia za bezskuteczne) jak i odszkodowania. Należy to mieć na względzie przy wyjaśnianiu tego, co mieści się w pojęciu sprawy wypowiedzenia stosunku pracy mianowanemu urzędnikowi państwowemu w rozumieniu art. 38 ustawy o pra- cownikach urzędów państwowych. Pojęcie tych spraw według tego przepisu stanowi odpowiednik spraw, w których zgodnie z art. 44 KP pracownikowi służy odwołanie od wypowiedzenia umowy o pracę. Innymi słowy, przekazanie na drogę sądownictwa administracyjnego spraw wymienionych w art. 38 ustawy o urzędnikach państwo- wych oznacza wyłączenie sądownictwa pracy w sprawach, w których urzędnik pań- stwowy mianowany odwołuje się od wypowiedzenia, niezależnie od tego jak formu- łuje swoje żądanie i jakie uprawnienia w tym wypadku mu służą. Przyjęcie innego założenia prowadziłoby bowiem nie tylko do uznania, że art. 38 ustawy o pracowni- kach urzędów państwowych nie wyklucza możliwości dochodzenia przez mianowa- nego urzędnika państwowego odszkodowania z tytułu wadliwego wypowiedzenia mu stosunku pracy ale także i przywrócenia do pracy, skoro kwestii tej przepis ten jakoby nie rozstrzyga (nic nie mówi o przywróceniu do pracy, podobnie jak i o odszkodowa- niu). To z kolei mogłoby oznaczać, że pracownik kierowałby swoje żądania równo- cześnie do NSA, domagając się uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku pracy i do sądu pracy, występując o przywrócenie go do pracy (uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne) lub o odszkodowanie. Dopusz- 8 czenie do takiego dualizmu w rozpoznawaniu sprawy wypowiedzenia stosunku pracy mianowanemu urzędnikowi państwowemu, który mógłby – kwestionując zgodność z prawem złożonego mu wypowiedzenia – dochodzić swoich praw zarówno na drodze postępowania przed sądem pracy jak i przed NSA, trudno oczywiście zaakceptować, zwłaszcza, że w istocie oznaczałoby to przekreślenie sensu wyłączenia przewidzia- nego w art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Potwierdza to wcze- śniej już sformułowany wniosek, że zawarte w tym przepisie pojęcie decyzji w spra- wie wypowiedzenia stosunku pracy z urzędnikiem państwowym i odwołania się od tej decyzji dotyczy zakwestionowania przez pracownika złożonego mu wypowiedzenia i wobec tego obejmuje ono także żądanie odszkodowania (gdyby taka możliwość w postępowaniu przed NSA istniała) oraz przywrócenia do pracy, które tym samym nie mogą być przez niego dochodzone na drodze sądownictwa powszechnego. Podsta- wą żądania przywrócenia do pracy (uznania wypowiedzenia za bezskuteczne) oraz odszkodowania jest twierdzenie, że wypowiedzenie zostało złożone wbrew obowią- zującemu prawu. W tym też zakresie droga sądownictwa powszechnego została wy- łączona w art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wyłączenie to tym samym obejmuje wszelkie żądania, które pracownik chciałby i mógłby – gdyby nie to właśnie wyłączenie - wywodzić na tej podstawie, a to oznacza, że dotyczy ono do- chodzonego przed sądem pracy przywrócenia do pracy (uznania wypowiedzenia za bezskuteczne) jak i odszkodowania z tytułu wadliwego rozwiązania stosunku pracy. Mając na względzie powyżej przedstawione rozumowanie Sąd Najwyższy od- powiadając na zadane mu pytanie sformułował odpowiedź, która została ujęta w sentencji uchwały. ========================================