III ZP 22/01

Uchwała z dnia 17 kwietnia 2002 r. III ZP 22/01 Przewodniczący SSN Beata Gudowska, Sędziowie SN: Krystyna Bednarczyk (sprawozdawca), Maria Tyszel. Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczy- ka, w sprawie z wniosku Grażyny P. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecz- nych-Oddziałowi w W. o świadectwa rekompensacyjne, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2002 r. zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2001 r. [...] „Czy termin 8 miesięcy wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 23, poz. 294 z 2000 r. tekst jednolity) do zgłoszenia żądania o zamieszczenie w spisie osób upraw- nionych do rekompensat jest terminem zawitym (prekluzyjnym) wyłączającym możli- wość skutecznego dochodzenia rekompensaty na drodze sądowej ?” p o d j ą ł uchwałę: Żądanie zamieszczenia w spisie osób uprawnionych do rekompensat nie może być skutecznie zgłoszone po upływie ośmiomiesięcznego terminu okre- ślonego w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 294). U z a s a d n i e n i e Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu przed- stawił na podstawie art. 390 § 1 KPC do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: czy termin 8 miesięcy wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 1997 2 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 294) do zgłoszenia żądania o zamieszczenie w spisie osób uprawnionych do rekompensat jest terminem zawitym (prekluzyjnym) wyłączającym możliwość skutecznego dochodzenia rekompensaty w drodze sądowej. Zagadnienie to zrodziło się na tle następującej sprawy. Wnioskodawczyni w okresie od 1 listopada 1990 r. do 30 września 1993 r. pobierała emeryturę, przy czym przy ustalaniu prawa do emerytury przyznano jej wzrost w wysokości 15% podstawy wymiaru z tytułu pracy w szczególnym charakterze. Później na jej wniosek wypłaca- no jej zamiast emerytury rentę rodzinną po mężu. W dniu 12 stycznia 2000 r. wystą- piła z żądaniem zamieszczenia jej w spisie osób uprawnionych do rekompensaty. Organ rentowy decyzją z dnia 10 lutego 2000 r. odmówił uwzględnienia żądania wo- bec jego zgłoszenia po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 4 powołanej ustawy. Odwołanie wnioskodawczyni od tej decyzji zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Świdnicy z dnia 6 lipca 2000 r. Sąd uznał, że przekroczenie z przyczyn zawinionych przez wnioskodawczynię ter- minu 8 miesięcy od wejścia w życie ustawy spowodowało, że utraciła ona prawo do nabycia świadectw rekompensacyjnych, które uległy w 1999 r. przekształceniu w re- kompensatę pieniężną. W apelacji od tego wyroku wnioskodawczyni zarzuciła, że pominięcie jej w spisie osób uprawnionych do rekompensaty było wynikiem błędu organu rentowego. Powołała się na komunikat Pełnomocnika Wojewody W. o tym, że reklamacje osób pominiętych w spisie z winy organu rentowego sporządzającego spis, winny być uwzględnione mimo upływu terminu z art. 18 ust. 4 ustawy, co jest zgodne ze stano- wiskiem Ministra Skarbu przedstawionym w piśmie z dnia 27 czerwca 2000 r. Rozpoznając apelację Sąd Apelacyjny uznał, że istnieją wątpliwości co do tego, czy po upływie terminu określonego w art. 18 ust. 4 wyłączona jest możliwość skutecznego dochodzenia rekompensaty na drodze sądowej. Przepis ten w pierwot- nym brzmieniu zakreślał, liczony od dnia wejścia w życie ustawy termin 5 miesięcy do zgłoszenia żądania o umieszczenie w spisie osób, które nie otrzymały stosowa- nego zawiadomienia, wydłużony następnie do 8 miesięcy na podstawie zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zrekompenso- 3 waniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 107, poz. 691). Wątpliwości powstały w związku z nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 23 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 72, poz. 801). Na mocy znowelizowanych przepisów zastąpiono prawo do świadectw rekompensacyjnych, będących skarbowymi papierami wartościowymi na okaziciela, wypłatą rekompensat pieniężnych. Wprowadzono także przepis art. 22, zgodnie z którym roszczenie o wypłatę rekompensaty przedawnia się z upływem 5 lat od dnia, w którym uprawniony lub jego spadkobierca mógł odebrać rekompen- satę. Przy nowelizacji nie określono charakteru terminu z art. 18 ust. 4, co pozwala na uznanie go za termin instrukcyjny w postępowaniu reklamacyjnym, które nie koń- czy się z upływem tego terminu. Omawiany termin miał istotne znaczenie dla ustale- nia uprawnień do świadectw rekompensacyjnych ze względu na ograniczenie emisji świadectw i postępowanie związane z ich dystrybucją. Po zmianie świadectw rekom- pensacyjnych na świadczenia pieniężne przesłanki te nie istnieją. Zasada równego traktowania uprawnionych wymaga ich ograniczenia jednym, takim samym terminem wynikającym obecnie z art. 22 ustawy. Ministerstwo Skarbu Państwa i banki realizu- jące wypłaty rekompensat przyjmują dopuszczalność uzupełnienia spisów uprawnio- nych z urzędu w razie stwierdzenia oczywistych błędów organów spisowych, co wy- nika z instrukcji postępowania reklamacyjnego BP PKO i pism Ministerstwa Skarbu z dnia 18 lipca 2000 r. i 19 czerwca 2000 r. Przeciw traktowaniu terminu z art. 18 ust. 4 jako terminu zawitego przemawia literalne brzmienie przepisu, który nie zawiera sformułowania, że w razie niezgłoszenia żądania w terminie roszczenie o rekompen- satę wygasa. Ponadto ustawa przewiduje postępowanie reklamacyjne i kontrolę spi- sów z możliwością dokonania zmian w spisach. Z drugiej strony niezachowanie ter- minu do zgłoszenia wniosku o zamieszczenie w spisie osób uprawnionych do re- kompensaty może stanowić o utracie możliwości dochodzenia uprawnień na drodze odwoławczej przewidzianej w art. 19, który to przepis określa 30-dniowy termin do złożenia odwołania w przypadku nieuwzględnienia żądania. Oznacza to, że wniesie- nie odwołania jest dopuszczalne wtedy, gdy sporządzający spis merytorycznie oce- niał uprawnienia skarżącego. Prokurator wniósł o udzielenie na zadane pytanie odpowiedzi przeczącej, to jest takiej, że termin określony w art. 18 ust. 4 powołanej w pytaniu ustawy nie jest 4 terminem zawitym, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie prawa do rekom- pensaty. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyż- szania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent określa dwuetapową procedurę realizowania uprawnień osób wymie- nionych w art. 3 tej ustawy. W pierwszym etapie sporządza się z urzędu spisy osób uprawnionych (art. 17) z możliwością zgłoszenia żądania sprostowania (art. 18 ust. 3) lub żądania umieszczenia w spisie (art. 18 ust. 4) i prawem odwołania się do sądu (art. 19) oraz kontrolą spisów przez właściwe organy (art. 20). Drugim etapem jest wypłata rekompensat przez wyłoniony w wyniku przetargu bank, który przesyła każ- demu uprawnionemu informację o możliwości i trybie odbioru rekompensaty (art. 23 ust. 2) na podstawie harmonogramu wypłat rekompensat ustalonego według kryte- rium wieku (art. 21 ust. 1). Tego ostatniego etapu dotyczy przepis art. 22, który sta- nowi, że roszczenie o wypłatę rekompensaty przedawnia się z upływem pięciu lat, przy czym bieg przedawnienia rozpoczyna się od pierwszego dnia, w którym upraw- niony lub jego spadkobierca mógł odebrać rekompensatę. Przepis art. 22 reguluje przedawnienie roszczeń o wypłatę rekompensat kierowanych przeciwko bankowi, jeżeli nie dokona on wypłaty w terminie określonym w przekazanej uprawnionemu informacji. Ten termin przedawnienia nie ma zastosowania w drodze analogii do roszczeń o zamieszczenie w spisie osób uprawnionych. Osoby, które nie figurują w spisie, nie mają bowiem roszczenia do banku o wypłatę rekompensaty. Analogia nie jest dopuszczalna także z tej przyczyny, że w stosunku do takich osób nie ma moż- liwości określenia daty początkowej biegu pięcioletniego terminu przedawnienia, która może być ustalona dopiero po stwierdzeniu uprawnień do rekompensaty. Zgodnie z procedurą określoną w art. 18 ust. 1 i 2 pracownikom pozostającym w zatrudnieniu w dacie sporządzania spisów w jednostkach, w których nabyli prawo do rekompensaty, spisy są udostępniane w zakładzie pracy. Pozostałym osobom, w tym emerytom i rencistom, organ sporządzający spis doręcza zawiadomienia o umieszczeniu w spisie. Przepis art. 18 ust. 3 daje możliwość żądania sprostowania danych lub wysokości rekompensaty w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomie- nia, lub zakończenia procedury udostępniania list w zakładzie pracy, przy czym ak- 5 tualnie zatrudnieni pracownicy mają prawo zażądania w tym terminie zamieszczenia ich w spisie. Przepis art. 18 ust. 4 dotyczy osób, którym nie doręczono zawiadomienia to jest osób, które zdaniem organów sporządzających spisy, nie spełniały warunków uzasadniających zamieszczenie ich w spisie, osób, co do których organy te nie miały informacji o ich uprawnieniach oraz osób, które na skutek przeoczenia zostały w spi- sie pominięte. Przepis ten stanowi, że w przypadku niedoręczenia zawiadomienia uprawniony może w terminie 8 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wnieść do organu sporządzającego spis żądanie zamieszczenia uprawnionego w spisie. Wątpliwości Sądu Apelacyjnego wzbudziło pozostawienie tego przepisu w brzmieniu dotychczasowym w sytuacji, gdy wypłata rekompensat pieniężnych nie wymaga ścisłego określenia w krótkim terminie kwot rekompensat, jak wymagała tego emisja świadectw rekompensacyjnych. Rozumowanie to jest o tyle niesłuszne, że środki przeznaczane na rekompensaty w latach 2000-2004 określane są w każ- dym roku w ustawie budżetowej (art. 10 i 11) zatem musi być znana z góry wysokość kwot potrzebnych na ten cel, podobnie jak w przypadku emisji świadectw. Ponadto w dacie nowelizacji ustawy – w dniu 23 lipca 1999 r. – termin do zgłoszenia żądania był już dawno zamknięty. Wartość rekompensat należnych osobom zamieszczonym w spisach jak i wartość rekompensat będących przedmiotem toczących się postępo- wań znane była z informacji, które na podstawie art. 20 ust. 3 miały obowiązek do- starczać organy sporządzające spisy. Nie było zamiarem ustawodawcy ponowne otwarcia tego terminu i dlatego przepis art. 18 ust. 4 pozostał niezmieniony. Druga wątpliwość dotyczy charakteru terminu określonego w tym przepisie. Jako termin dochodzenia roszczeń jest to termin prawa materialnego. Zawarte w przepisie sformułowanie, że uprawniony może w terminie 8 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zgłosić żądanie umieszczenia w spisie, oznacza, że po upływie 8 miesięcy nie można skutecznie zgłosić takiego żądania. Gdyby istniała możliwość zgłoszenia żądania w każdym czasie, określenie terminu byłoby niepotrzebne. Ter- minu zakreślonego przepisami do dochodzenia roszczeń nie traktuje się jako terminu instrukcyjnego. Za terminy instrukcyjne uważane są tylko terminy przewidziane do rozpoznawania roszczeń. Przykładem jest przewidziany w art. 18 ust. 5 termin 30 dni do rozpoznania żądania sprostowania spisu lub zamieszczenia w spisie. Uchybienie temu terminowi nie wpływa na skuteczność zawiadomienia o uwzględnieniu lub od- mowie uwzględnienia żądania. Natomiast uchybienie terminowi przewidzianemu do 6 zgłoszenia żądania zamieszczenia w spisie powoduje, że żądanie takie nie może być uwzględnione niezależnie od jego zasadności lub bezzasadności, podobnie jak w przypadku upływu terminu przedawnienia roszczeń (jeżeli został zgłoszony taki za- rzut) lub w przypadku wygaśnięcia prawa. Termin określony w art. 18 ust. 4 nie jest terminem przedawnienia, gdyż w przeciwieństwie do treści art. 22 nie zostało użyte takie określenie. Przepis nie za- wiera także sformułowania, że skutkiem uchybienia terminowi jest wygaśniecie prawa lub roszczenia. Prawo lub roszczenie wygasa w przypadku niezgłoszenia żą- dania w przewidzianym terminie, liczonym od określonego zdarzenia, w związku z którym prawo lub roszczenie powstało. Termin określony w art. 18 ust. 4 liczony jest od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa o rekompensatach przyznaje nowe upraw- nienie, które dotychczas nie istniało i zakreśla termin do realizacji tego prawa poczy- nając od jej wejścia w życie. Po upływie tego terminu prawo nie może być realizowa- ne. Przepisy regulujące świadczenia ze środków publicznych, do których należą przepisy ustawy o rekompensatach, mają charakter bezwzględnie obowiązujący. W obrocie cywilnym zobowiązany może dobrowolnie spełnić świadczenie, do którego prawo wygasło, jeżeli uzna to za słuszne, natomiast przy przyznawaniu świadczeń ze środków publicznych uznaniowość może wystąpić tylko w ściśle określonych przepi- sami przypadkach. Ustawa o rekompensatach w art. 20 ust. 2 dopuszcza dokonywa- nie sprostowania błędów i omyłek z urzędu w spisach przekazanych ministrom i wo- jewodom. Jeżeli ze zgłoszonego po upływie terminu żądania zamieszczenia w spisie wynikałoby, że pominięcie osoby zgłaszającej żądanie nastąpiło na skutek oczywistej omyłki, mogłoby zostać dokonane stosowne sprostowanie. Powołane w uzasadnie- niu zagadnienia prawnego pisma Ministra Skarbu dotyczą sytuacji, w których żądanie traktuje się jako wskazówkę do działania z urzędu, zmierzającego do naprawienia oczywistych błędów. Natomiast spóźnione żądanie nie uruchamia trybu postępowa- nia, w którym ustala się okoliczności, czy osoba pominięta spełnia warunki do za- mieszczenia jej w spisie. W przypadku wniesienia w trybie art. 19 odwołania od de- cyzji odmawiającej zamieszczenia w spisie z powodu uchybienia terminu, sąd ustala te okoliczności tylko wówczas, gdy okaże się, że 8-miesięczny termin został zacho- wany. Ten ostatni przepis wyłącza drogę sądową w trybie wytoczenia powództwa. W drodze sądowej dopuszczalne jest jedynie rozpoznawanie odwołań od zawiadomień lub decyzji odmawiających uwzględnienia żądania. Aby uruchomić postępowanie 7 sądowe zainteresowany musi zgłosić żądanie do odpowiedniego organu, a odwoła- nie przysługuje na odmowę uwzględnienia żądania lub na bezczynność tego organu. Kwestia charakteru terminu określonego w art. 18 ust. 4 była przedmiotem orzeczenia Sądu Najwyższego. W niepublikowanym dotychczas wyroku z dnia 24 września 2001 r., II UKN 554/00, Sąd Najwyższy stwierdził, że termin do zgłoszenia żądania o umieszczenie w spisie osób uprawnionych do rekompensaty jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Możliwość przywróce- nia terminu do dokonania czynności, która nie jest czynnością procesową, musi wy- nikać z wyraźnego przepisu, a przepis art. 18 ust. 4 takiego uregulowania nie zawie- ra. W konsekwencji należy uznać, że termin określony w tym przepisie jest nieprze- kraczalny i po jego upływie nie można skutecznie żądać zamieszczenia w spisie osób uprawnionych do rekompensaty. Rozważając te wszystkie okoliczności Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi sformułowanej w sentencji uchwały. ========================================