III UZP 8/03

Uchwała z dnia 30 lipca 2003 r. III UZP 8/03 Przewodniczący SSN Maria Tyszel, Sędziowie SN: Krystyna Bednarczyk, Beata Gudowska (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniew- skiego po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2003 r. sprawy z wniosku Walerii W., Andrzeja W., Bożeny W., Tomasza M. i Arkadiusza M. reprezentowanego przez ojca Zbigniewa M. przeciwko Skarbowi Państwa - Państwowej Agencji Atomistyki Biuru Obsługi Roszczeń byłych Pracowników Rud Uranu w J.G. o odszkodowanie, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 marca 2003 r. [...] „1. Czy sprawa o jednorazowe odszkodowanie przewidziane w art. 5 a ustawy z dnia 2.09. 1994 r. o świadczeniach pieniężnych i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu (Dz.U. 111/537 ze zm.) stanowi sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych, czy też jest to sprawa o cha- rakterze cywilnym 2. Czy w sytuacji kiedy uprawniony do jednorazowego odszkodowania zmarł, należne świadczenie może być dochodzone przez spadkobierców jako podlegające dziedziczeniu na podstawie art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, czy też podlega wyłą- czeniu ze spadku jako prawo ściśle związane z osobą zmarłego (art. 922 § 2 kodek- su cywilnego) ?” p o d j ą ł uchwałę: 1. Sprawa o jednorazowe odszkodowanie przewidziane w art. 5 a ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniach pieniężnych i uprawnieniach przy- sługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnia- nym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywania rud uranu (Dz.U. Nr 111, poz. 537 ze zm.) jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych 2 2. odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie. U z a s a d n i e n i e Leon W. wystąpił w dniu 14 lutego 2000 r. do Państwowej Agencji Atomistyki w W. - Biura Obsługi Roszczeń b. Pracowników Zakładów Produkcji Rud Uranu w J.G. z wnioskiem o jednorazowe odszkodowanie należne mu na podstawie art. 5a ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysłu- gujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionym w ko- palniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych. Do wniosku dołączył zaświadczenie Wojskowej Komisji Uzupełnień w J.G. z dnia 4 stycznia 2000 r., potwierdzające pełnienie zastępczej służby wojskowej w jednostce wojskowej nr 2930 w okresie od dnia 28 marca 1951 r. do dnia 1 listopada 1952 r. i przymusowe w tym czasie zatrudnienie w zakładach wzbogacania rud uranu. W pi- śmie z dnia 2 marca 2000 r. Biuro Obsługi roszczeń potwierdziło prawo wnioskodaw- cy do tego świadczenia, lecz jego wypłatę odroczyło do czasu uzyskania środków finansowych. Leon W. zmarł zanim doszło do realizacji świadczenia (w dniu 14 marca 2000 r.), zatem o niezrealizowane świadczenie wystąpiła wdowa po nim Wale- ria W. Biuro odmówiło jej wypłaty, stwierdzając, że ustawa z dnia 2 września 1994 r. nie przewiduje możliwości przejścia praw majątkowych, przysługujących żołnierzom zatrudnionym w zakładach pozyskiwania i wzbogacania rud uranu na ich spadko- bierców, a ponadto, że są to prawa, które zgodnie z art. 922 § 2 KC nie należą do spadku. W tej sytuacji Waleria W. i pozostali spadkobiercy Leona W. wystąpili do Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z pozwem przeciwko Państwowej Agencji Atomistyki w W. - Biuru Obsługi Roszczeń b. Pracowników Zakładów Produkcji Rud Uranu w J.G. o zapłatę kwoty 9.510 zł, równej kwocie odszkodowania należnej z ustawy Leonowi W. Postanowieniem z dnia 8 października 2001 r. Sąd Rejonowy stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Państwowej Agencji Atomistyki w W., uznając, że do czasu wydania decyzji przez Agencję, działającą jako organ rentowy w rozumie- niu ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpie- czeń Społecznych, droga sądowa jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu Rejonowe- go, przepisy art. 5a w związku z art. 8 ustawy z dnia 2 września 1994 r. obligowały 3 Agencję do wydania decyzji, od której - zgodnie z art. 118 ust. 7 ustawy o emerytu- rach i rentach, przysługiwały środki odwoławcze, o których mowa w art. 4779 § 1 i 2 KPC, czyli odwołanie do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 4778 KPC). Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy - traktując pisma Agencji z dnia 24 września 2000 r. i z dnia 28 listopada 2000 r. jako jej decyzje - wyrokiem z dnia 12 lutego 2002 r. dokonał ich zmiany i przyznał Walerii W. jednora- zowe odszkodowanie w kwocie 9.510 zł oraz oddalił odwołanie wobec pozostałych wnioskodawców. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjął przepis art. 136 ust 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, nakazujący wypłatę świadczeń niezrealizowanych wobec zgonu uprawnionego członkom jego rodziny. Przesłanką zastosowania tego przepisu był art. 8 ustawy z dnia 2 września 1994 r., zgodnie z którym w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. W apelacji Państwowa Agencja Atomistyki zarzuciła naruszenie art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 września 1994 r. przez jego błędną wykładnię, wyrażając po- gląd, że sporne odszkodowanie nie jest świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, lecz ma charakter „swoistego odszkodowania socjalnego”, należnego zatrudnianym przymusowo żołnierzom w wysokości zależnej od stopnia ich niezdolności do pracy, zatem nie może przysługiwać wdowie po uprawnionym do niego żołnierzu. Rozpoznając apelację, Sąd Apelacyjny we Wrocławiu powziął istotną wątpli- wość co do charakteru sprawy o jednorazowe odszkodowanie przewidziane w art. 5a ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysłu- gujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionym w ko- palniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych i postanowieniem z dnia 6 marca 2003 r. zwrócił się o jej rozstrzygnięcie przez Sąd Najwyższy. Sąd drugiej instancji rozważał, czy jest to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, czy też sprawa o charakterze cywilnym sensu stricto, podnosząc, że zgodnie z art. 476 § 2 KPC sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych jest tylko sprawa, od której wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego w kwestiach wyczerpująco wymienionych w pkt 1-5 tego artykułu lub innych świadczeń w spra- wach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdy tymcza- sem jednorazowe odszkodowanie przewidziane w art. 5a ustawy z dnia 2 września 1994 r. przyznaje i realizuje Biuro Roszczeń Byłych Pracowników Zakładów Produk- 4 cji Rud Uranu Państwowej Agencji Atomistyki w K. Jest to wprawdzie komórka orga- nizacyjna urzędu administracji rządowej, jednak nie wydaje decyzji, lecz wypowiada się o prawie do świadczenia w pismach niezawierających pouczenia o środkach prawnych. W ocenie Sądu Apelacyjnego, ustawodawca ukształtował prawo podmio- towe do jednorazowego odszkodowania z art. 5a ustawy jako wierzytelność o cha- rakterze cywilnoprawnym, z możliwością jego dochodzenia w procesie cywilnym. Uznał, że odesłanie do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (obecnie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS), zawarte w art. 8 tej ustawy, odnosi się głównie do zasad postępowania w sprawach o realiza- cję tego prawa, do kwestii wyłącznie drugorzędnych i technicznych i nie determinuje charakteru tego świadczenia jako ubezpieczeniowego. Dla Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne określenie charakteru sporu miało znaczenie drugorzędne w sytuacji, w której nie toczył go uprawniony wniosko- dawca, lecz jego następcy. Negując jednak ubezpieczeniowy charakter świadczenia, Sąd wykluczył możliwość wypłaty odszkodowania wdowie przy zastosowaniu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, a skłaniał się ku zastosowaniu do zgłoszonych przez nią roszczeń przepisów art. 922 i nast. KC. Argumentował w konsekwencji, że uprawnienie do jednorazowego odszkodowania jest ściśle związane z osobą , która wykonywała przymusowo pracę, ma rekompen- sować doznane przez nią krzywdę moralną i cierpienia fizyczne, więc - zgodnie z art. 922 § 2 KC - nie należy do spadku. Sąd Najwyższy zważył, co następuje. Ustawa z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i innych upraw- nieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo za- trudnionym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowalnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 60, poz. 622) wydana została - jak wskazuje jej preambuła - w celu zadośćuczynienia szczególnemu rodzajowi represji. Przewidziano w niej różnorodne uprawnienia i świadczenia finansowane ze środków budżetowych. Początkowo, jako jedyne świadczenie pieniężne, ustanawiała dodatek do emerytury lub renty. Dodatek ten, zgodnie z art. 3 ustawy o świadczeniu pienięż- nym w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. z 1994 r. Nr 111, poz. 537), przysługiwał obok świadczeń z ubezpieczenia społecznego i był przyznawany oraz wypłacany przez 5 organ właściwy w sprawach emerytur i rent. Poza tym świadczeniem żołnierze za- stępczej służby wojskowej, przymusowo zatrudniani w miejscach wskazanych w ty- tule ustawy, nabywali prawo do emerytury przy stażu pracy skróconym o okres tego przymusowego zatrudnienia (art. 6 ustawy), ci zaś, którzy zostali zaliczeni do jednej z grup inwalidztwa w związku z tym zatrudnieniem, wskutek zranień, kontuzji bądź in- nych obrażeń lub chorób, uzyskiwali świadczenia pieniężne i inne uprawnienia prze- widziane w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87 ze zm.). Rodzaj przewidzianych w ustawie świadczeń i wypłacanie ich równolegle ze świadczeniami z ubezpieczenia społecznego implikowały odpowiednie stosowanie do nich przepisów ustawy u dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pra- cowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.), do których odsyłał art. 8 ustawy w kwestiach nieuregulowanych, a więc w zasadzie wszystkich, poza prawem do świadczeń i warunkami jego nabycia. Z dniem 1 stycznia 2000 r., ustawą z dnia 10 września 1999 r. o zmianie ustawy o dodatku i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnionym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakła- dach rud uranu i batalionach budowlanych (Dz.U. Nr 80, poz. 902), dokonano zasad- niczej nowelizacji ustawy z dnia 2 września 1994 r., zmieniając także jej tytuł oraz treść preambuły. Świadczenia z tej ustawy zostały wplecione w system zabezpiecze- nia społecznego kombatantów i osób represjonowanych, także przez to, że dodatki do emerytur i rent zastąpiono samoistnymi świadczeniami pieniężnymi, wypłacanymi niezależnie od uprawnień emerytalno-rentowych. Jednocześnie przewidziano zbieg prawa do tych świadczeń z prawem do dodatku kombatanckiego i świadczenia przy- sługującego w wysokości tego dodatku określonych w przepisach o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojenne- go, do dodatku określonego w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników a także do dodatku za tajne nauczanie przysługującego na podstawie odrębnych prze- pisów, bądź do świadczenia pieniężnego określonego w przepisach o osobach de- portowanych do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i ZSRR (nowe brzmienie art. 1 ust. 4 ustawy). W art. 5a ustawy dla żołnierzy przymusowo zatrudnianych w zakładach pozyskiwania i wzbogacania rud uranu przewidziano jednorazowe odszkodowanie w wysokości odpowiedniej do stopnia 6 orzeczonego na stałe inwalidztwa (przy braku inwalidztwa - w kwocie 9.510 zł). Fi- nansowaniem, zarówno świadczenia pieniężnego, jak jednorazowego odszkodowa- nia oraz kosztów obsługi, obciążono budżet państwa, a ustalanie prawa do świad- czenia pieniężnego powierzono organom emerytalno-rentowym, także wobec osób nie mających ustalonego prawa do emerytury lub renty, z tym że przyznanie i wy- płatę jednorazowego odszkodowania miało realizować Biuro Roszczeń Byłych Pra- cowników Zakładu Produkcji Rud Uranu Państwowej Agencji Atomistyki w K. (art. 5a ust. 3 ustawy). W zmienionym stanie prawnym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd drugiej instancji ma wyjaśnienie charakteru normy prawnej ujętej w art. 5a. Powstaje pytanie, czy przepis ten przyna- leży do prawa zabezpieczenia społecznego, czy też jest przepisem prawa prywatne- go (cywilnego), normującym stosunki prawne między równorzędnymi podmiotami. Oceniając tę kwestię, należy zaznaczyć, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze utrwalone jest stanowisko, że prawo zabezpieczenia społecznego - choć często zmieniane i dostosowywane doraźnie do rozmaitych celów społecznych i politycz- nych - stanowi jednolity i spójny system norm, wyodrębnionych nie tylko ze względu na przedmiot regulacji, lecz także ze względu na jej metodę. W praktyce legislacyjnej przestrzegana jest również zasada, że akty prawne regulujące stosunki z dziedziny prawa zabezpieczenia społecznego nie obejmują norm z innych dziedzin, w szcze- gólności z dziedziny prawa cywilnego. W tej sytuacji omawiany przepis, przewidujący prawo do jednorazowego odszkodowania, ulokowany w akcie prawnym należącym, co oczywiste, do systemu prawa zabezpieczenia społecznego, nie może być - ze względów systemowych - uważany, jak sugeruje to Sąd Apelacyjny, za przepis prawa cywilnego, nawet przy uwzględnieniu „swoistości” przewidzianego w nim od- szkodowania. Bardzo istotny jest również fakt, że przepis art. 5a ustawy z dnia 2 września 1994 r. ukształtował stosunek zobowiązaniowy Państwa wobec żołnierzy zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianych w zakładach wzbogacania rud uranu metodą władczą zarówno w formie materialnej, kształtując sytuację prawną podmio- tów uprawnionych bez ich udziału, jak i w formalnej, bezpośrednio na podstawie de- cyzji jednego z podmiotów tego stosunku. W sposób jednoznaczny potwierdza to ocenę tego stosunku jako stosunku publicznoprawnego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w dziedzinie zabezpieczenia 7 społecznego odszkodowanie, będące ze swej natury instytucją prawa cywilnego (por. art. 415 i nast. KC), ukształtowane jest jako świadczenie publiczne, w związku z czym poszukiwanie tylko z powodu używania przez prawodawcę nazwy „odszkodo- wanie” (art. 5a ust. 1 ustawy) jakichkolwiek odniesień do prawa prywatnego, w tym do przepisów o spadkach, nie może być uznane za uzasadnione. Rozstrzygając zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Apelacyjny, nie wolno - rzecz jasna - pomija unormowań zawartych w prawie procesowym. W tym zakresie należy przypomnieć, że - zgodnie z art. 1 KPC - sprawy z zakresu zabez- pieczenia społecznego są sprawami cywilnymi tylko w znaczeniu formalnym (proce- sowym), a nie materialnym. Są to sprawy administracyjne, załatwiane w drodze de- cyzji administracyjnej, które ustawodawca poddał kontroli sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, w procesie cywilnym. Należy także pamiętać, że przepis art. 5a ustawy z dnia 2 września 1994 r. zawiera normę kompetencyjną dla organu administracji państwowej, agencji spra- wującej nadzór nad bezpieczeństwem jądrowym, w zakresie przyznawania świad- czeń z zabezpieczenia społecznego, mimo że nie jest on organem rentowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja Agencji w przedmiocie ustalenia prawa do jednorazowego odszkodowania jest decyzją administracyjną, w której organ upraw- niony jest do władczego rozstrzygania o tym, jakie prawa służą obywatelowi lub jakie obowiązki na nim ciążą, a jej wydanie następuje w trybie regulowanym przez przepi- sy o postępowaniu administracyjnym (por. także stenogram posiedzenia Sejmowej Komisji Polityki Społecznej w dniu 7 lipca 1999 r. nad sprawozdaniem podkomisji nadzwyczajnej o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o dodatku i uprawnie- niach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrud- nianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach rud uranu, druk nr 526 - Biuletyn 1773/III). W postępowaniu przed Agencją, zgodnie z art. 180 KPA, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wówczas, gdy przepisy dotyczące spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania, przy czym przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych - w rozumieniu tego kodeksu - uważa się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpiecze- niach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimen- tacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłaca- nych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenie społeczne. Z kolei, zgodnie z 8 art. 476 § 2 KPC, przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, co korespon- duje z art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń spo- łecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz art. 118 ust. 7 ustawy z dnia 17 grud- nia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), w myśl których od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu po- stępowania cywilnego. Pojęcie „sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego” ma jednak szersze znaczenie niż może to wynikać z brzmienia art. 476 § 2 KPC, zwłaszcza po zmia- nach dokonanych przez art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektó- rych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) - oraz przez art. 223 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytal- nych (Dz.U. Nr 139, poz. 934 ze zm.). Dotyczy to także nie wymienionych w Kodek- sie postępowania cywilnego sporów na tle art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). W piśmiennictwie prawniczym trafnie zatem zauważono, że ustawo- dawca coraz częściej arbitralnie, bo w oderwaniu od art. 476 §2 i 3 oraz art. 4778 KPC, decyduje o charakterze spraw, kwalifikując je wprost albo pośrednio jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji należy przyjąć, że sprawą z zakresu ubezpieczenia społecznego może być także sprawa wszczęta od- wołaniem od innych organów niż organy rentowe sensu stricto, zwłaszcza gdy jest to sprawa, w której stroną jest ubezpieczony, określony w art. 476 § 5 ust. 2 lit. d KPC, jako osoba ubiegająca się o odszkodowanie przysługujące w razie choroby pozosta- jącej w związku ze służbą wojskową, a więc zgłaszająca roszczenie z zakresu za- bezpieczenia społecznego (por. art. 476 § 2 pkt 5 KPC). Sprawy te rozpoznawane są przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych przy zastosowaniu przepisów przewi- dzianych w dziale III tytułu VII Kodeksu postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy uzasadniony jest wniosek, że sprawa o jednorazowe od- szkodowanie przewidziane w art. 5a ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadcze- niach pieniężnych i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakła- dach wydobywania rud uranu (Dz.U. Nr 111, poz. 537 ze zm.) jest sprawą z zakresu 9 ubezpieczeń społecznych. Rozpoznając taką sprawę, sąd stosuje przepisy prawa zabezpieczenia społecznego, a na podstawie art. 8 ustawy z dnia 2 września 1994 r. - przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w kwestiach w niej nieuregulowanych, co otwiera człon- kom rodziny uprawnionego, wymienionym w art. 136 ust. 1 tej ustawy, drogę do uzy- skania świadczeń niezrealizowanych przez uprawnionego. Z tych przyczyn podjęto uchwałę jak na wstępie. ========================================