III UZP 1/12

Sygn. akt III UZP 1/12 
 
 
 
UCHWAŁA 
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego 
 
Dnia 16 maja 2012 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
Prezes SN Walerian Sanetra (przewodniczący) 
SSN Bogusław Cudowski 
SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca) 
SSN Jerzy Kuźniar 
SSN Jerzy Kwaśniewski 
SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca, uzasadnienie) 
SSN Maciej Pacuda 
 
Protokolant Marcin Wilczyński, 
 
z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej Henryki Gajdy-
Kwapień 
 
w sprawie  z odwołania E. A. 
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o zwrot nienależnie pobranego 
świadczenia, 
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych w dniu 16 maja 2012 r., 
zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy postanowieniem  
z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt III UK 33/11, 
 
 
„Czy trzyletni termin z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. 
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych 
(jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), za który organ 
rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, 

 
 
2 
należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego 
świadczenia, czy od daty wstrzymania wypłaty świadczenia?” 
 
 
podjął uchwałę: 
 
„Trzyletni okres, za który organ rentowy może żądać zwrotu 
nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 138 ust. 4 
ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z 
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 
2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), obejmuje okres do ostatniej 
wypłaty (pobrania) nienależnego świadczenia”. 
 
 
Uzasadnienie 
 
     
Zagadnienie prawne powstało przy rozpoznawaniu przez Sąd Najwyższy w 
składzie trzyosobowym skargi kasacyjnej odwołującego się E. A. od wyroku Sądu 
Apelacyjnego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 września 2011 r., 
który zmienił wyrok Sądu Okręgowego- Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 
dnia 14 kwietnia 2010 r. oraz oddalił odwołanie E.A. od decyzji Zakładu 
Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 2009 r. zobowiązującej go do zwrotu 
nienależnie pobranych świadczeń rentowych z ubezpieczenia społecznego. 
Podłożem tej sprawy był wyrok karny Sądu Rejonowego z dnia 21 stycznia 2009 r., 
którym E. A. został uznany za winnego tego, że w okresie od 25 stycznia 1995 r. do 
21 maja 2003 r., działając z zamiarem uzyskania nienależnej korzyści majątkowej, 
przedłożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych dokumentację medyczną 
zawierającą nieprawdziwe dane o stanie zdrowia w celu skłonienia lekarza 
orzecznika do wystawienia orzeczeń poświadczających nieprawdę i na tej 
podstawie uzyskał w okresie od 4 lipca 1995 r. do 30 listopada 2005 r. świadczenia 
rentowe w kwocie 66.795,64 zł na szkodę organu rentowego. Za wymieniony czyn 
skazano go na karę jednego roku i czterech miesięcy pozbawienia wolności z 
zawieszeniem jej wykonania na okres dwóch lat, a także zobowiązano go do 

 
 
3 
częściowego naprawienia szkody przez wpłatę na rzecz organu rentowego 
22.265,21 zł. Z tej kwoty skazany uiścił 1050 zł do dnia wydania przez organ 
rentowy decyzji z 22 grudnia 2009 r. zobowiązującej E. A. do zwrotu nienależnie 
pobranych świadczeń rentowych za okres trzech lat od 1 grudnia 2002 r. do 30 
listopada 2005 r. w kwocie 24.728,07 zł, wraz z ustawowymi odsetkami za okres od 
11 grudnia 2002 r. do 22 grudnia 2009 r. w kwocie 17.346,65 zł. 
     
W takim stanie sprawy Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń zmienił 
zaskarżoną decyzję i ustalił, że na odwołującym się nie ciąży obowiązek zwrotu 
nienależnie pobranych świadczeń rentowych ani odsetek. Sąd ten podzielił pogląd 
wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 października 2009 r., I UZP 
10/09 (OSNP 2010 nr 7-8, poz. 96) i uznał, że organ rentowy mógł żądać od 
odwołującego się zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych za trzyletni 
okres liczony od dnia wydania decyzji z 22 grudnia 2009 r., zobowiązującej 
odwołującego się do ich zwrotu. Niedopuszczalne jest żądanie zwrotu świadczenia 
poza tak liczone trzylecie, a żaden przepis nie przerywa biegu tego okresu, przeto 
zaskarżona decyzja wymagała zmiany, gdyż obejmowała przedział czasowy 
wykraczający w całości poza trzyletni okres poprzedzający jej wydanie. Taki skutek 
dotknął też odsetek od nienależnie pobranych świadczeń, które nie podlegały 
sankcji zwrotu. 
     
Po rozpoznaniu apelacji organu rentowego Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 
16 września 2010 r. zmienił zaskarżone orzeczenie i oddalił odwołanie, nie 
podzielając wykładni art. 138 ust. 4 zawartej w wyżej powołanej uchwale Sądu 
Najwyższego z 16 października 2009 r., I UZP 10/09, ale stanowisko zawarte w 
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2009 r., II UK 124/08 (OSNP 2010 nr 
13-14, poz. 169), wedle którego przepis art. 83 ust. 3 ustawy o systemie 
ubezpieczeń społecznych ustanawia granice czasowe dochodzenia nienależnie 
wypłaconych świadczeń z ubezpieczenia społecznego do wysokości świadczeń 
pobranych za okres dwunastu lub trzydziestu sześciu miesięcy i nie wprowadza 
terminu przedawnienia takich roszczeń. W konsekwencji organ rentowy powinien 
ograniczyć zakres żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń do kwot 
wypłaconych ad casum za ostatnie trzy lata ich pobierania. W przeciwnym razie 
praktycznie każda osoba pobierająca świadczenia w okolicznościach analogicznych 

 
 
4 
do ustalonych w niniejszej sprawie, tj. „okradająca Zakład Ubezpieczeń 
Społecznych, a więc także osób przekazujących do niego środki finansowe”, byłaby 
faktycznie zwolniona „z odpowiedzialności za umyślnie wyłudzane świadczenie”. W 
szczególności odwołujący się byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnie 
pobranych świadczeń rentowych już w chwili wydania wyroku karnego skazującego 
go za popełnione przestępstwo. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, racjonalny 
ustawodawca ograniczył okres, za który organ rentowy może żądać zwrotu 
nienależnie wypłacanego świadczenia, do ostatnich trzech lat jego pobierania, bez 
względu na „faktyczny okres pobierania tego świadczenia, i nie do pogodzenia z 
racjonalnością prawodawcy jest ustalenie, że ustanowił kolejne kryterium, które 
instytucję zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w związku z popełnieniem 
przestępstwa czyniłoby martwą”. Dlatego Sąd ten w rozpoznawanej sprawie uznał 
za zasadną zaskarżoną decyzję organu rentowego zobowiązującą odwołującego 
się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych za okres trzech 
ostatnich lat, w którym te nienależne świadczenia pobrał (od 1 grudnia 2002 r. do 
30 listopada 2005 r.). Zasądzając odsetki od „chwili wyrządzenia szkody” Sąd 
Apelacyjny przyjął, że takie orzeczenie uzasadniały „wyjątkowe okoliczności” 
sprawy polegające na korzystaniu przez odwołującego się ze środków, do „których 
nie miał prawa i pobierał mimo wiedzy o braku podstaw do przyznania i wypłacania 
świadczenia. Inaczej rzecz ujmując, ubezpieczony niesłusznie korzystał z cudzych 
pieniędzy i za to powinien ponieść swoistą represję cywilną”, co Sąd ten uznał za 
zgodne z „poczuciem sprawiedliwości społecznej”. 
     
W skardze kasacyjnej skarżący (odwołujący się) powołał się na pogląd 
wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2009 r., I UZP 
10/09, że trzyletni okres do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń biegnie od 
dnia wydania decyzji zobowiązującej do ich zwrotu, a ponadto podważał konkluzję 
o bezkarności osób nienależnie pobierających świadczenia z ubezpieczenia 
społecznego, argumentując, że w wyroku karnym został zobligowany do 
naprawienia znacznej części wyrządzonej szkody i spłaca zobowiązanie z tego 
tytułu. 
     
W takich okolicznościach sprawy, w której Sądy obu instancji powoływały się 
na wyżej powołane rozbieżne orzeczenia najwyższej instancji sądowej, skład 

 
 
5 
trzyosobowy Sądu Najwyższego przedstawił składowi powiększonemu do 
rozstrzygnięcia sformułowane zagadnienie prawne. Wstępnie wskazał na 
stanowiska judykatury dotyczące braku podstaw do stosowania do nienależnie 
pobranych 
świadczeń 
z 
ubezpieczeń 
społecznych 
(poza 
unormowaniami 
dotyczącymi zasad zapłaty i wysokości odsetek) przepisów Kodeksu cywilnego o 
bezpodstawnym wzbogaceniu lub o czynach niedozwolonych, a także przepisów o 
wymagalności roszczeń w tym zakresie i ich nieprzedawnianiu. Organ rentowy 
może domagać się zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń 
społecznych, 
choćby 
świadczeniobiorca 
utracił 
je 
lub 
zużył 
w 
sposób 
niepowodujący jego wzbogacenia się, a świadomość otrzymywania nienależnego 
świadczenia nakazuje zawsze liczyć się z obowiązkiem jego zwrotu bez względu na 
to, czy „do wypłaty doszło przy tylko bierności świadczeniobiorcy mającego 
świadomość braku prawa do pobierania świadczenia, czy też nastąpiła ona w 
wyniku celowego wprowadzenia w błąd organu rentowego (również wskutek 
działań o charakterze przestępczym), skoro sam ustawodawca nie wprowadził 
takiego zróżnicowania”. Nie ulega też wątpliwości, że art. 138 ustawy z dnia 17 
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 
(jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., powoływanej dalej jako 
ustawa o emeryturach i rentach) stanowi lex specialis wobec art. 84 ustawy z dnia 
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. 
z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa systemowa), co 
wynika z art. 84 ust. 5, zgodnie z którym przepisów ust. 2-4 i 8 tego artykułu nie 
stosuje się, jeżeli przepisy szczególne określające zasady przyznawania i 
wypłacania świadczeń stanowią inaczej. Ponadto przesłanki żądania zwrotu 
nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych „są 
szersze od wymienionych w art. 101-102, art. 103-105, art. 107-107a, art. 128 ust. 
5 i art. 134 ustawy o emeryturach i rentach okoliczności powodujących ustanie lub 
zawieszenie prawa do świadczenia oraz wstrzymanie jego wypłaty”. W 
szczególności w chwili podejmowania decyzji o ustaniu lub zawieszeniu prawa 
bądź o wstrzymaniu wypłaty świadczenia organ rentowy „może nie posiadać wiedzy 
o istnieniu warunków do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Taka 
decyzja zapada z reguły w późniejszym terminie, nieraz po upływie dłuższego 

 
 
6 
czasu, co rodzi trudności ze wskazaniem okresu, za jaki można domagać się 
owego zwrotu, a ściślej - daty, od której powinien być on liczony”. Z art. 84 ust. 3 
ustawy systemowej wynika, że „w grę wchodzą ‘ostatnie’ 12 miesięcy lub trzy lata”, 
natomiast art. 138 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach „przewiduje wyjątek w 
postaci regulacji zawartej w ust. 5, zgodnie, z którym kwoty nienależnie pobranych 
świadczeń w związku z osiągnięciem przychodów, o których mowa w art. 104 ust. 
1, podlegają zwrotowi za okres nie dłuższy niż 1 roku kalendarzowy poprzedzający 
rok, w którym wydano decyzję o rozliczeniu świadczenia, jeżeli osoba pobierająca 
to świadczenie powiadomiła organ rentowy o osiągnięciu przychodu, w pozostałych 
zaś przypadkach - za okres nie dłuższy niż 3 lata kalendarzowe poprzedzające rok 
wydania tej decyzji”. 
     
W orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowała się rozbieżność wykładni 
wyżej powołanych przepisów prawa, która w rozpoznawanej sprawie przełożyła się 
na odmienne orzeczenia Sądów pierwszej i drugiej instancji. I tak w wyroku z dnia 6 
stycznia 2009 r., II UK 124/08, Sąd Najwyższy przyjął, że granice żądania zwrotu 
nienależnie 
pobranych 
świadczeń 
dotyczą 
ostatnich 
miesięcy 
świadczeń 
wypłaconych bez podstawy prawnej. Za podstawę obliczenia roszczenia 
wynikającego z nienależnie pobranych kwot należy wziąć ostatnie ze świadczeń 
wypłaconych bez podstawy prawnej, co oznacza, że organ rentowy powinien 
ograniczyć żądanie zwrotu do kwot wypłaconych ad casum za ostatnie dwanaście 
miesięcy bądź trzy lata okresu pobierania nienależnego świadczenia, bez 
możliwości przedawnienia orzekania w tych sprawach. Podobny pogląd, że okres 
żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń należy liczyć od miesiąca 
poprzedzającego miesiąc, w którym nastąpiło wstrzymanie wypłaty (w całości lub 
części) 
nienależnie 
pobieranego 
świadczenia, 
reprezentuje 
także 
część 
przedstawicieli doktryny prawa ubezpieczeń społecznych.  
      
Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 11 grudnia 
2007 r., I UK 145/07 (OSNP 2009 nr 1-2, poz. 28) i z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 
154/08 (OSNP 2010 nr 11-12, poz. 148), a także we wcześniej powołanej uchwale 
z dnia 16 października 2009 r., I UZP 10/09, w których uznał, że trzyletni termin 
żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń należy liczyć od dnia wydania 
decyzji zobowiązującej do ich zwrotu. W uzasadnieniu wymienionej uchwały Sąd 

 
 
7 
Najwyższy przyjął, że art. 138 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach nie normuje 
przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń (żądania ich 
zwrotu), które staje się wymagalne wraz z doręczeniem decyzji w tym przedmiocie. 
Dlatego ustawowe ograniczenie możliwości żądania zwrotu nienależnie pobranych 
świadczeń, za okresy nie dłuższe niż 12 miesięcy lub trzy lata, dotyczy „okresu 
sprzed wymagalności roszczenia”. W tej koncepcji ustawowe zwroty: „za okres 
dłuższy niż 12 miesięcy” lub „za okres dłuższy niż 3 lata” należy rozumieć jako „za 
okres dłuższy niż ostatnich 12 miesięcy” i za „okres dłuższy niż ostatnie trzy lata”. 
     
W ocenie trzyosobowego składu Sądu Najwyższego, który przedstawił 
zagadnienie prawne, żaden przepis prawa nie wskazuje „punktu odniesienia dla 
owych ‘ostatnich’ 12 miesięcy lub trzech lat. Może to być zatem ostatni (przed 
wstrzymaniem wypłaty) okres pobierania świadczenia, jak i okres bezpośrednio 
poprzedzający wydanie decyzji żądającej zwrotu wypłaconych kwot”. Ponadto 
przepisy prawa ubezpieczeń społecznych nie regulują przedawnienia żądania 
zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, dlatego nie 
można wymagać od organu rentowego „nakazu” wydania decyzji zobowiązującej 
do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w ustawowo ograniczonych kwotach 
do 12 miesięcy lub za trzy lata, przypadające bezpośrednio przed wstrzymaniem 
nienależnie pobieranych świadczeń. Można mieć wątpliwości, czy „takie 
rozwiązanie nie powoduje niepewności obrotu prawnego i czy nie premiuje 
opieszałości 
Zakładu 
Ubezpieczeń 
Społecznych, 
będącego 
dysponentem 
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w podejmowaniu decyzji mających chronić 
zgromadzone w Funduszu środki przed ich bezprawnym uszczuplaniem w drodze 
wypłaty nienależnych świadczeń”, jednakże świadczeniobiorca nienależnych 
świadczeń zawsze powinien liczyć się z obowiązkiem zwrotu otrzymanych kwot, 
„zwłaszcza po wydaniu przez organ rentowy decyzji wstrzymującej wypłatę 
świadczenia z uwagi na brak uprawnień do niego”. Ze względu na brak odesłania 
do przepisów Kodeksu cywilnego, zwrotowi podlega nominalna kwota brutto, bez 
możliwości jej waloryzacji o spowodowaną upływem czasu utratą realnej wartości 
świadczenia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r., I UK 333/08, 
OSNP 2010 nr 23-24, poz. 292). Ponadto odsetki od należności głównej biegną 
dopiero od daty doręczenia decyzji zobowiązującej do zwrotu (wyrok Sądu 

 
 
8 
Najwyższego z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 154/08, OSNP 2010 nr 11-12, poz. 
148 i z dnia 3 lutego 2010 r., I UK 201/09, LEX nr 585713).  
     
Ostatecznie skład „pytający” przychylił się do przeciwnej interpretacji art. 138 
ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach od tej, którą zaprezentował Sąd pierwszej 
instancji, i „zbliżonej” do stanowiska Sądu Apelacyjnego, co wszakże ze względu 
na ujawnioną rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego wymagało poddania 
spornej kontrowersji pod rozwagę składowi powiększonemu najwyższej instancji 
sądowej.  
 
     
Skład powiększony Sądu Najwyższego rozważył, co następuje:  
                                                            
     
Wstępnie i dla porządku zweryfikowania wymagał wadliwy sposób 
oznaczenia przez Sądy obu instancji przedmiotu sprawy „o ustalenie braku podstaw 
do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia”. Tymczasem sprawa ta zawisła 
wskutek wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego zobowiązującej 
odwołującego się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a zatem powinna 
być oznaczona jako sprawa o zwrot nienależnie pobranych świadczeń rentowych, 
tak jak to uczynił Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne, 
który wcześniej orzekał w analogicznym stanie faktycznym, tj. w sprawie z 
odwołania od decyzji organu rentowego, w przedmiocie „braku obowiązku zwrotu 
nienależnie pobranego świadczenia”, uznając w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., 
III UK 214/10 (LEX nr 1095955), że okres 12 miesięcy lub 3 lat, o którym mowa w 
art. 138 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach, to okres bezpośrednio 
poprzedzający żądanie zwrotu. W tym orzeczeniu podzielił stanowisko zawarte w 
uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 października 2009 r., I UZP 10/09, które 
aktualnie kontestuje w uzasadnieniu przedstawionego pytania prawnego. 
     
Według dominujących poglądów judykatury i doktryny prawa ubezpieczeń 
społecznych, należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń 
społecznych nie przedawniają się. Wprawdzie z art. 87 ust. 7 ustawy systemowej 
wynika, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają 
przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, licząc od dnia uprawomocnienia się 
decyzji ustalającej te należności, które in principio określa jako należności z tytułu 

 
 
9 
nienależnie pobranych świadczeń, tyle że twierdzi się, iż w art. 83 ust. 3 tej ustawy 
oraz w art. 138 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach nie mamy do czynienia z 
instytucją przedawnienia roszczeń majątkowych w tym znaczeniu, że po upływie 
określonego terminu przedawnienia możliwe jest uchylenie się od zaspokojenia 
żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Taki 
wniosek ma uzasadniać analiza w art. 84 ust. 7 ustawy systemowej, zgodnie z 
którym dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu nienależnie 
pobranych świadczeń (obejmujących - zgodnie z art. 84 ust. 4 tej ustawy - kwoty 
nienależnie pobranych świadczeń ustalone prawomocną decyzją oraz kwoty 
odsetek i kosztów upomnienia) biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji 
ustalającej te należności, (czyli obejmującej wysokość nienależnie pobranych 
świadczeń przewidzianych do zwrotu). W art. 84 ust. 7 ustawy systemowej 
połączono termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych 
świadczeń z uprawomocnieniem się decyzji organu rentowego ustalającej 
wysokości tych kwot (art. 84 ust. 4 tej ustawy). W konsekwencji, przyjmuje się, że 
okres, za który organ rentowy może żądać zwrotu kwot nienależnie pobranego 
świadczenia (art. 83 ust. 3 ustawy systemowej), nie jest terminem przedawnienia, 
gdyż termin ten biegnie od daty wymagalności żądania zwrotu, które staje się 
wymagalne wraz z uprawomocnieniem się decyzji ustalającej wysokość kwot 
nienależnie pobranych świadczeń (art. 84 ust. 3 tej ustawy), pomieszczonych w 
decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń 
społecznych. W judykaturze przyjmuje się, że z art. 83 ust. 3 ustawy systemowej 
„nie można wyinterpretować normy prawnej zawierającej w swej dyspozycji nakaz 
dla organu rentowego wydania decyzji w określonym terminie pod rygorem 
przedawnienia „roszczeń” (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2009 r., 
II UK 124/08, OSNP 2010 nr 13-14, poz. 169). Równocześnie wyrażany jest 
pogląd, że w art. 84 ust. 7 ustawy systemowej „ustalony został okres przedawniania 
egzekucji należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń” (B. Gudowska (w:) 
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, s. 851-852). Taki pogląd 
koresponduje z instytucją przedawnienia egzekucji (wykonania) roszczeń 
stwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do 
rozpoznawania spraw danego rodzaju (por. art. 125 § 1 k.c. bądź art. 291 § 5 k.p.). 

 
 
10
     
Wprawdzie przyjęcie, że organ rentowy nie jest związany (ograniczony) 
jakimkolwiek terminem przedawnienia do wydania decyzji zobowiązującej do 
zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, która może być „wydana kiedykolwiek, w 
dowolnym czasie”, bo przepisy prawa ubezpieczeń społecznych nie regulują „w 
żadnym zakresie terminu jej wydania”, budzi istotne wątpliwości aksjologiczne, 
jeżeli zważyć, że wyjątkowo nie ulegają przedawnieniu zbrodnie wojenne i zbrodnie 
przeciwko ludzkości (art. 43 Konstytucji RP), tyle że Sąd Najwyższy nie może w 
drodze 
wykładni 
(interpretacyjnie) 
wykreować 
instytucji 
przedawnienia 
zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń 
społecznych, chociaż dostrzega potrzebę (de lege ferenda) interwencji legislacyjnej 
po to, aby ograniczyć możność żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 
po wielu latach od ich nienależnego pobrania, byleby organ rentowy „zdążył” z 
wydaniem stosownej decyzji zobowiązującej do ich zwrotu przed śmiercią osoby, 
które pobrała nienależne świadczenia. W szczególności nie da się wykluczyć 
sytuacji, w których - po okresie pobierania nienależnych świadczeń - 
świadczeniobiorca nabywa uprawnienia do świadczeń tego samego rodzaju, które 
zostają ustalone i są następnie pobierane już zgodnie z przepisami prawa 
ubezpieczeń społecznych jako należne świadczenia.  
      
Nie jest tak, że świadczenia przysługujące (należne) na podstawie przepisów 
ustawy o emeryturach i rentach nie ulegają przedawnieniu, skoro wypłaca się je 
wprawdzie od dnia powstania prawa do tych świadczeń, ale przecież nie wcześniej 
jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek (art. 129 ust. 1 tej ustawy). 
Teza, że świadczenia z ubezpieczenia społecznego nie przedawniają się jest 
formalnie prawidłowa o tyle, że przepisy materialnego prawa ubezpieczeń 
społecznych nie posługują się formułą przedawnienia „roszczeń” do tych 
świadczeń, tyle że należnych świadczeń nie wypłaca się wcześniej niż od miesiąca 
zgłoszenia prawem wymaganego wniosku (art. 116 ust. 1 ustawy o emeryturach i 
rentach), choćby wcześniej mogłyby być ustalone jako przysługujące z mocy 
prawa. W takim postrzeganiu sprawy należne z mocy prawa świadczenia z 
ubezpieczeń społecznych w istocie rzeczy zawsze „przedawniają się” za okresy 
przypadające przed miesiącem złożenia wniosku, skoro wypłaca się je dopiero od 
miesiąca złożenia wniosku.  

 
 
11
      
Organ rentowy nie wydaje decyzji deklaratywnie ustalających wielkość 
nienależnie pobranych świadczeń, ale decyzje zobowiązujące do zwrotu kwoty 
nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych, w ograniczonej do 
12 miesięcy lub do 3 lat maksymalnej wielkości żądania zwrotu nienależnie 
pobranych świadczeń. Tego typu decyzje kształtują, a nie ustalają (nie „deklarują”), 
obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Żądanie zwrotu nienależnie 
pobranych świadczeń wymaga zawsze wydania decyzji zobowiązującej do ich 
zwrotu, co oznacza, że bez wydania wymaganej (koniecznej) decyzji kształtującej 
zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, takie zobowiązanie nie 
jest „wymagalne”. W szczególności, ze względu na „szczególnie uzasadnione 
okoliczności”, o których mowa w art. 84 ust. 8 ustawy systemowej, lub „szczególne 
okoliczności”, o których mowa w art. 138 ust. 6 ustawy emerytalnej, organ rentowy 
może, między innymi, odstąpić od żądania zwrotu należności z tytułu nienależnie 
pobranych świadczeń w całości lub w części. W rozważanym kontekście 
niewystarczające 
jest 
wydanie 
decyzji 
wstrzymującej 
wypłatę 
świadczeń 
nienależnych, zwłaszcza gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - wstrzymanie 
wypłaty świadczeń nie było połączone ze stwiedzeniem ich nienależnego 
pobierania,  ponieważ bez wydania wymaganej (koniecznej) decyzji kształtującej 
zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, która nie ma charakteru 
„ustalającego te należności”, taki obowiązek nie powstaje. Oznacza to, że ustalenie 
wielkości wymierzonego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 
następuje w konstytutywnej decyzji organu rentowego zobowiązującej do ich 
zwrotu. Niekiedy po okresie pobierania nienależnych świadczeń z ubezpieczenia 
społecznego mogą wystąpić okresy pobierania tego samego rodzaju już należnych 
świadczeń, które świadczeniobiorca nabył następnie (później) zgodnie z prawem 
ubezpieczenia społecznego. De lege ferenda, po upływie (postulowanego) okresu 
przedawnienia nienależnie pobranych świadczeń, organ rentowy mógłby wstrzymać 
dalszą wypłatę nienależnych świadczeń, ale bez możliwości ich odzyskania za 
okres wsteczny wskutek upływu okresu przedawnienia. Jak się wydaje według 
takiej koncepcji Sąd Najwyższy akceptował wstrzymywanie i „odbieranie” 
wcześniejszych emerytur ustalanych matkom sprawującym opiekę nad dziećmi 
„szczególnej troski”, po ustaleniu, że ich dzieci nigdy takiej opieki nie wymagały, bo 

 
 
12
rozpoznane schorzenia wykluczały niejako od samego początku ustalenie 
(przyznanie) matkom prawa do wcześniejszej emerytury, a owe matki pobierały 
nienależne im świadczenia emerytalne z tytułu sprawowania opieki nad dziećmi, 
które nigdy nie wymagały (ex ante) „szczególnej troski”. W tego typu przypadkach 
organy rentowe nie dochodziły zwrotu nienależnie wypłaconych świadczeń, 
niezależnie od tego, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wyrokiem z dnia 15 
września 2009 r., 10373/05, w sprawie Moskal v. Polska (LEX nr 514351), 
zakwestionował legalność pozbawiania takich świadczeniobiorców, którzy jakoby 
nie przyczynili się „w żaden sposób” do przyznania im tych świadczeń po upływie 
wielu lat ich „nienależnego” pobierania. W podobnym kierunku Trybunał 
Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11, (ogłoszonym w Dz. U. z 
2012 r., poz. 251), orzekł o niekonstytucyjności art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej, 
uznając go za niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego 
przez nie prawa, wynikającą z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. 
     
Dalsze rozważania należy rozpocząć od zbadania relacji pomiędzy 
obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń uregulowanym w art. 138 
ustawy o emeryturach i rentach - a takim samym obowiązkiem unormowanym w 
art. 84 ustawy systemowej. W zasadniczej warstwie normatywnej porównywane 
dyspozycje wymienionych przepisów zostały unormowane w taki sam, tj. prawie 
identyczny sposób, ponieważ treść art. 138 ust. 1- 2 i ust. 4 ustawy o emeryturach i 
rentach stanowi niemal dosłowne powtórzenie art. 84 ust. 1-3 wcześniejszej ustawy 
systemowej z dnia 17 października 1998 r. I tak art. 138 ust. 1 ustawy emerytalnej 
stanowi, że osoba, która nienależnie pobrała świadczenia (uregulowane w tej 
ustawie), jest obowiązana do ich zwrotu, natomiast art. 84 ust. 1 ustawy 
systemowej przewiduje, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie z 
ubezpieczeń społecznych, jest zobowiązana do ich zwrotu, dodając jedynie: wraz z 
odsetkami, w wysokości i na zasadach określonych przepisami prawa cywilnego, z 
uwzględnieniem ust. 11, który wyklucza naliczenie odsetek w przypadku, gdy osoba 
pobierają świadczenia zawiadomiła organ rentowy o okolicznościach powodujących 
ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia 
były wypłacane. W konsekwencji pomiędzy porównywanymi przepisami występuje 
tylko taka relacja lex specialis (art. 138 ustawy emerytalnej) do lex generalis (art. 83 

 
 
13
ustawy systemowej), że w zakresie nieunormowanym w tym pierwszym przepisie 
znajdują uzupełniające zastosowanie systemowe zasady dotyczące zwrotu 
nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych uregulowane w 
ustawie systemowej (art. 1 tej ustawy), np. dotyczące okresu przedawnienia 
należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, ich umownego rozkładania 
na raty i ratalnych spłat, odraczania płatności, czy wymierzania należnych odsetek 
(art. 84 ust. 7-11 ustawy systemowej). Wyłącznie szczególny charakter ma 
uregulowanie w art. 138 ust. 5 ustawy emerytalnej zwrotu nienależnie pobranych 
świadczeń w związku z osiągnięciem przychodów, o których mowa w art. 104 ust. 1 
(prowadzących do zawieszenia lub zmniejszenia prawdo emerytury lub renty), który 
przewiduje taki zwrot za okres nie dłuższy niż 1 rok kalendarzowy poprzedzający 
rok, w którym wydano decyzję o rozliczeniu świadczenia, jeżeli osoba pobierająca 
to świadczenie powiadomiła organ rentowy o osiągnięciu przychodu, w pozostałych 
zaś przypadkach - za okres nie dłuższy niż 3 lata kalendarzowe poprzedzające rok 
wydanie tej decyzji. Wymieniona regulacja szczególna nie wchodzi w zakres 
rozstrzyganego zagadnienia prawnego.  
     
Nie jest tak, jak utrzymywał zwykły trzyosobowy skład Sądu Najwyższego, 
który przedstawił zagadnienie prawne, że żaden przepis prawa nie wskazuje 
„punktu odniesienia dla owych ‘ostatnich’ 12 miesięcy lub trzech lat”, które mogą 
być przedmiotem decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych 
świadczeń, „że może to być zatem ostatni (przed wstrzymaniem wypłaty) okres 
pobierania świadczenia, jak i okres bezpośrednio poprzedzający wydanie decyzji 
żądającej zwrotu wypłaconych kwot”. Nie podlega kwestii, że trzyletni okres, o 
którym mowa w art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, nie jest terminem (okresem) 
przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Ten trzyletni 
okres najczęściej przypada i „liczy się” do daty wydania decyzji zobowiązującej do 
ich zwrotu, która kreuje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w tym 
znaczeniu, że bez wydania takiej decyzji kształtującej zobowiązanie do zwrotu 
należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń świadczeniobiorca nie ma 
takiej prawnej powinności (obowiązku zwrotu). Równocześnie zwrócone mogą być 
tylko te świadczenia, które zostały realnie wypłacone, przeto zobowiązanie do 
zwrotu nienależnie pobranych świadczeń biegnie wstecz do ostatniego miesiąca 

 
 
14
wypłacenia i pobrania nienależnych długoterminowych świadczeń emerytalnych lub 
rentowych z ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji trzyletni „termin”, o którym 
mowa w art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, jest maksymalnym okresem 
nienależnie pobranych świadczeń, których zwrotu może żądać organ rentowy, bez 
względu na przyczyny lub okoliczności ich nienależnego pobierania, chyba że 
osoba pobierająca takie świadczenia zawiadomiła organ rentowy o braku podstaw 
do ich pobierania, co ogranicza wymierzony i wynikający z decyzji organu 
rentowego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres nie 
dłuższy niż 12 miesięcy (art. 138 ust. 4 in princpio ustawy o emeryturach i rentach). 
W poddanym analizie przepisie chodzi zatem o maksymalny okres, za który organ 
rentowy może zobowiązać do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z 
ubezpieczeń społecznych, co w szczególności wyklucza zobowiązanie do zwrotu 
świadczeń za okresy, w których świadczenia takie nie były wypłacane, a zatem nie 
były nienależnie pobierane. Równocześnie trzyletni okres, o którym mowa w art. 
138 ust. 3 ustawy emerytalnej, nie jest terminem „zbliżonym” do okresu 
przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, bo ten został 
wyraźnie odrębnie uregulowany w art. 84 ust. 7 ustawy systemowej i odnosi się do 
przedawnienia egzekucji należności z tytułu nienależnych pobranych świadczeń. 
Wedle podobnej argumentacji Sąd Najwyższy ocenił prawomocnie osądzony 
obowiązek zwrotu nienależnie pobranej emerytury wojskowej za maksymalny okres 
trzech lat, który nie jest okresem przedawnienia wymierzonego i osądzonego 
obowiązku ani okresem przedawniania dopuszczalności dokonania potrąceń z 
następnie (później) uzyskanej już legalnie (należnej) emerytury, ani terminem 
zawitym egzekucji prawomocnie osądzonego zobowiązania (por. wyrok Sądu 
Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2012 r., II UK 221/11, dotychczas niepublikowany).  
     
Przeważnie jest tak, że w razie wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty 
świadczeń po ustaleniu, że prawo do pobieranych świadczeń w ogóle nie istniało, tj. 
świadczenia były nienależnie wypłacane od daty ich ustalenia (art. 134 ust. 1 pkt 4 
ustawy emerytalnej), organ rentowy tą samą decyzją wstrzymuje dalszą wypłatę 
nienależnych świadczeń bądź decyzją równoczesną (najczęściej wydawaną w tej 
samej dacie) zobowiązuje świadczeniobiorcę do zwrotu nienależnie pobranych 
świadczeń za maksymalny okres ostatnich trzech lat ich nienależnego pobierania. 

 
 
15
Może jednak zdarzyć się tak, jak miało to miejsce w ustalonym stanie faktycznym 
przedmiotowej sprawy, że organ rentowy wstrzymał świadczeniobiorcy wypłatę 
świadczeń rentowych z dniem 30 listopada 2005 r. z innej przyczyny niż 
zastrzeżenia co do bezpodstawnego (nielegalnego) ich pobierania, bo wskutek 
„ustania” dalszej niezdolności do pracy. Żadna decyzja o wstrzymaniu wypłaty 
nienależnych świadczeń z ubezpieczeń społecznych nie jest wystarczającym 
tytułem zobowiązania do ich zwrotu, bo taki tytuł kreuje dopiero decyzja 
zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, którą w przedmiotowej 
sprawie była dopiero decyzja z dnia 22 grudnia 2009 r., zobowiązująca 
odwołującego się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rentowych za trzy 
ostatnie lata ich pobierania (od 1 grudnia 2002 r. do 30 listopada 2005 r.). Tę 
kontestowaną przez odwołującego się decyzję organ rentowy wydał w oparciu o 
wiedzę uzyskaną z prawomocnego wyroku karnego z dnia 21 stycznia 2009 r., w 
którym wobec odwołującego się zostały orzeczone sankcje karne. W takim stanie 
sprawy przyjęcie, że trzyletni okres z art. 138 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach, 
za który organ mógł żądać zwrotu tego świadczenia, biegł od daty wydania decyzji 
zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, oznaczałby brak 
przedmiotu zwrotu, bo w okresie trzech lat poprzedzających wydanie decyzji z dnia 
22 grudnia 2009 r. odwołujący się nie pobierał już żadnych świadczeń rentowych, 
gdyż te nie przysługiwały mu już wcześniej (po 30 listopada 2005 r.) z powodu 
„ustania” jego niezdolności do pracy, co doprowadziło do „wstrzymania” dalszej 
wypłaty świadczeń rentowych z braku tej koniecznej przesłanki ustalenia uprawnień 
rentowych. 
     
Zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia funkcjonalno-systemowa, 
odwołująca się do ratio legis przepisów niemal tożsamo regulujących obowiązek 
zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 84 
ustawy systemowej oraz art. 138 ustawy o emeryturach i rentach), wymagają 
przyjęcia, że przepisy te nie regulują terminu przedawnienia wymierzonego decyzją 
organu rentowego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, ani - de 
lega lata - nie uzależniają wielkości (rozmiaru) żądanego zwrotu od daty wydania 
decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w kwotach 
ustalonych w tej decyzji, ale wyznaczają maksymalne wielkości (kwoty) nienależnie 

 
 
16
pobranych świadczeń, których zwrotu domaga się organ rentowy od osoby, która 
pobrała 
nienalane 
świadczenia 
z 
ubezpieczenia 
społecznego. 
W 
celu 
wyeliminowania sytuacji, w których organ rentowy byłby pozbawiony możliwości 
skutecznego żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tej przyczyny, że 
trzyletni okres, o którym mowa w art. 138 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach, 
przypadający do dnia wydania decyzji wstrzymującej wypłatę świadczeń rentowych 
w związku z ustaniem przesłanki niezdolności do pracy, nie dotyczył stwierdzenia 
ich nienależnego tytułu pobierania świadczeń, (w przedmiotowej sprawie 
wstrzymanie renty nastąpiło „pierwotnie” z braku dalszej niezdolności do pracy), 
bądź trzyletni okres, za który organ rentowy może wymierzyć obowiązek zwrotu 
nienależnie pobranych świadczeń,  zakończył się (upłynął) do dnia wydania decyzji 
zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, (wskutek jej wydania 
po upływie trzech lat od wcześniejszego zakończenia pobierania renty z innej 
przyczyny - ustania przesłanki niezdolności do pracy), skład powiększony udzielił 
odpowiedzi jak w sentencji podjętej uchwały.