Ts 232/13

440/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 11 września 2014 r. Sygn. akt Ts 232/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Granicznej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Przemyślu w sprawie zgodności: art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77 poz. 512, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 sierpnia 2013 r. (data nadania) Graniczna Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Przemyślu (dalej: skarżąca), reprezentowana przez Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu, wystąpiła o zbadanie zgodności art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r. Nr 77 poz. 512, ze zm.; dalej: ustawa zasiłkowa) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 Konstytucji – w zakresie, w jakim „w podstawie wymiaru zasiłku macierzyńskiego nie uwzględnia się wypłaconych pracownikowi – w okresie przyjętym do jego ustalenia – składników wynagrodzenia, od których pracownik ten uiścił składkę na ubezpieczenie społeczne, a który to składnik nie jest wypłacany w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego, gdyż w okresie tym [pracownik] nie świadczy pracy, więc nie ma prawa do szczególnego składnika wynagrodzenia, jakim jest dodatek specjalny, przyznawany pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.; dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej] i (…) rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu przyznawania pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonującym czynności kontrolne dodatku specjalnego do wynagrodzenia oraz wysokości tego dodatku (Dz. U. Nr 108, poz. 957, ze zm.)”. Skargę konstytucyjną sformułowano w związku z następującą sprawą. W marcu oraz kwietniu 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) Oddział w Rzeszowie przeprowadził kontrolę u skarżącej – płatnika składek m.in. w zakresie prawidłowości i rzetelności obliczania składek, na ubezpieczenia społeczne i innych składek, do pobierania których zobowiązany jest ZUS, oraz zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Decyzją z 11 czerwca 2012 r. (nr OU350600/D/2012-001363/001) ZUS Oddział w Rzeszowie ustalił wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne (emerytalno-rentowe) za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r. K.K. jako osoby pobierającej zasiłek macierzyński u płatnika składek – skarżącej. W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że płatnik (skarżąca) zawyżył podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansowane z budżetu państwa w okresie podlegania K.K. ubezpieczeniom z tytułu pobieranego zasiłku macierzyńskiego. W podstawie wymiaru zasiłków niezasadnie uwzględniono dodatek specjalny przyznawany na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w wysokości 25% uposażenia zasadniczego, przysługujący za okres wykonywania czynności kontrolnych, za który wypłacane jest wynagrodzenie. W przypadku K.K. dodatek ten nie przysługiwał jej w okresie od kwietnia do sierpnia 2010 r. ZUS ustalił stawkę dzienną zasiłku macierzyńskiego od kwietnia 2010 r. po wyłączeniu z podstawy wymiaru dodatku specjalnego. Skarżąca złożyła w tym zakresie zastrzeżenia do protokołu kontroli, które nie zostały jednak uwzględnione. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji ZUS, przy udziale zainteresowanej K.K. Sąd Okręgowy w Przemyślu – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 15 listopada 2012 r. (sygn. akt III U 1520/12) oddalił to odwołanie. Apelacja skarżącej została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie – III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 17 kwietnia 2013 r. (sygn. akt III AUa 104/13). Orzeczenie to doręczono skarżącej 22 maja 2013 r. W skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała zgodność art. 41 ust. 2 i 3 ustawy zasiłkowej z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasadą równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawem do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji) oraz prawem matki przed i po urodzeniu dziecka do szczególnej pomocy władz publicznych (art. 71 ust. 2 Konstytucji). W ocenie skarżącej regulacja ta jest niekonstytucyjna w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uwzględnienia przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku macierzyńskiego dodatku specjalnego do wynagrodzenia, który – zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – przysługuje pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonującym czynności kontrolne w określonym terminie, za okres po tym terminie. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy naruszają równowagę między wysokością świadczenia macierzyńskiego a wymiarem składek pobieranych od pracownika z tytułu ubezpieczenia społecznego. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 36 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy zasiłkowej, podstawę wymiaru zasiłku stanowią wszystkie składniki wynagrodzenia wypłacane w okresie przyjmowanym do ustalenia wymiaru zasiłku. O wymiarze tym – jak wskazuje – decydują zatem fakty zaistniałe przed nabyciem prawa do zasiłku macierzyńskiego, a świadczenie jest przyznawane w miejsce tych wypłat wynagrodzenia, które były dokonywane przed otrzymaniem zasiłku, a które nie zostaną dokonane w okresie jego pobierania. Tym samym pominięcie przy ustalaniu wymiaru podstawy tego świadczenia składnika wynagrodzenia, jakim jest dodatek specjalny, narusza – w ocenie skarżącej – istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. Ponadto, w przekonaniu skarżącej, zakwestionowana regulacja jest niezgodna z zasadą równego traktowania pracowników, którzy w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc powstania prawa do zasiłku macierzyńskiego otrzymywali wynagrodzenie obejmujące dodatkowe składniki. Skarżąca wskazała, że zgodnie z zasadami równości oraz sprawiedliwości społecznej osobie, która w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego nie otrzymywała dodatkowego składnika wynagrodzenia, powinno przysługiwać prawo do wliczania takiego składnika wynagrodzenia do podstawy wymiaru świadczenia; tym bardziej że w takim przypadku „nie istnieje »zagrożenie« podwójnej wypłaty świadczenia”. Zakwestionowana regulacja – zdaniem skarżącej – jest „niesprawiedliwa i krzywdząca dla kobiet korzystających z prawa i przywileju urodzenia dziecka, prawa do urlopu macierzyńskiego i zabezpieczenia społecznego i do sprawiedliwie ustalonego zasiłku macierzyńskiego. (...) Tak pojmowane prawo nie tylko narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa, gdyż stwarza dla nich swoistą pułapkę, będąc »karą« finansową za urodzenie dziecka, jest sprzeczne [z] polityką prorodzinną”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, którego wniesienie zostało uwarunkowane spełnieniem przesłanek wynikających bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że ustrojodawca szeroko określił zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jako środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyznaczony jest on przede wszystkim pojęciem „każdy”, w zakresie którego mieszczą się zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Ustrojodawca, wprowadzając w Konstytucji katalog wolności i praw oraz środki ich ochrony, kierował się założeniem, w myśl którego podstawową funkcją tych praw ma być funkcja ochronna. Skarga konstytucyjna jest zatem ze swej istoty środkiem prawnym chroniącym osoby fizyczne (i osoby prawne) przed ingerencją władzy publicznej w sferę ich konstytucyjnych praw i wolności. Dlatego też, jak podkreślił Trybunał w postanowieniu z 18 grudnia 2013 r. (Ts 13/12 niepubl.) podmioty sprawujące władzę publiczną nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi konstytucyjnej. Ich pozycja zasadniczo różni się od sytuacji osób fizycznych. Nie tylko nie są one beneficjentami poszczególnych konstytucyjnych wolności lub praw, ale – wręcz przeciwnie – to na nich ciąży obowiązek ich realizowania. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny przy okazji rozpoznawania skargi wniesionej przez gminę: „(…) podmioty [te] nie są (…) adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów” (postanowienie TK z 26 października 2001 r., Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298). Ponadto, podmioty wykonujące władzę publiczną posiadają kompetencje do władczego kształtowania pozycji prawnej innych osób. Z tego względu Trybunał w licznych orzeczeniach przestrzegał przed utożsamianiem podmiotów ingerujących w prawa i wolności z ich nosicielami (zob. postanowienie TK z 3 października 2005 r., Ts 148/05, OTK ZU nr 3/2001, poz. 73). Inną racją przemawiającą przeciwko dopuszczeniu skargi konstytucyjnej podmiotu wykonującego władzę publiczną jest niebezpieczeństwo przekształcenia tego instrumentu ochrony praw i wolności w procedurę rozstrzygania sporów między poszczególnymi ogniwami władzy publicznej (zob. postanowienie TK z 17 marca 2003 r., Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 105). Na argumenty te Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie powoływał się w postanowieniach odmawiających nadania dalszego biegu skargom wnoszonym przez gminy (zob. postanowienia TK z 26 października 2001 r., Ts 72/01 oraz 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26), publiczny zakład opieki zdrowotnej (zob. postanowienie TK z 2 listopada 2004 r., Ts 163/04, OTK ZU nr 4/B/2005, poz. 164), powiat (zob. postanowienie TK z 3 października 2005 r., Ts 148/05) czy wojewodę (zob. postanowienie TK z 31 maja 2005 r., Ts 36/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 28). Pogląd, zgodnie z którym podmioty realizujące funkcję władzy publicznej nie mogą wnieść skargi konstytucyjnej, jest więc utrwalony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, Trybunał przypomina, że zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej wyznaczony jest przede wszystkim przez zakres podmiotowy poszczególnych praw i wolności wyrażonych w Konstytucji. W rozpoznawanej skardze skarżąca, będąca jednostką budżetową, zarzuciła naruszenie prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa matki przed i po urodzeniu dziecka do szczególnej pomocy władz publicznych (art. 71 ust. 2 Konstytucji) przez art. 41 ust. 2 i 3 ustawy zasiłkowej w zakresie, w jakim przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku macierzyńskiego nie uwzględnia się dodatku specjalnego przyznawanego (w określonym terminie), zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pracownikom tejże inspekcji. Należy zatem podkreślić, że wskazane w skardze prawa konstytucyjne mają charakter praw podmiotowych. Beneficjentem prawa do zabezpieczenia społecznego jest osoba niezdolna do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz osoba, która osiągnęła wiek emerytalny; beneficjentem wyrażonego w art. 71 ust. 2 Konstytucji prawa jest kobieta przed i po urodzeniu dziecka. Podmiotem zobowiązanym w odniesieniu do obu tych praw jest państwo, treścią zaś ciążącego na nim obowiązku jest zapewnienie beneficjentom tych praw zabezpieczenia społecznego oraz szczególnej pomocy. Przy tak rozumianym prawie do zabezpieczenia społecznego oraz prawie kobiety przed i po urodzeniu dziecka do szczególnej pomocy władz publicznych nie budzi najmniejszej wątpliwości, że prawa te mogą przysługiwać tylko i wyłącznie osobom fizycznym; ich beneficjentem nie może być zatem osoba prawna, a tym bardziej jednostka budżetowa. Żadne ze wskazanych w skardze konstytucyjnej praw nie mogłoby więc przysługiwać skarżącej. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpoznawanej sprawy, Trybunał stwierdza, że skarżąca jako jednostka budżetowa, będąca podmiotem leczniczym finansowanym z budżetu państwa i podlegającym państwowemu inspektorowi sanitarnemu nie ma legitymacji do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Okoliczność ta również uniemożliwia przekazanie skargi do rozpoznania merytorycznego. Na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że zakres podniesionych w skardze konstytucyjnej zarzutów – dotyczących naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego oraz prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych matce przed i po urodzeniu dziecka – ich uzasadnienie oraz stan faktyczny sprawy wskazują, że wniesienie przez skarżącą tego środka prawnego stanowi w istocie działanie w imieniu i na rzecz zatrudnionej u niej K.K.. Trybunał zwraca zatem uwagę, że zarzut niekonstytucyjnej ingerencji w wyrażone w art. 67 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji prawa mógłby być rozważany w trybie skargi konstytucyjnej złożonej, zgodnie z określonymi w art. 79 ust. 1 oraz ustawy o TK wymogami, przez zainteresowaną, ale nie przez skarżącą. W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.