III SZP 5/05

Uchwała z dnia 12 stycznia 2006 r. 
III SZP 5/05 
 
Przewodniczący SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca), Sędziowie SN: 
Zbigniew Myszka, Andrzej Wasilewski. 
 
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. 
sprawy z odwołania P. SA w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i 
Konsumentów o uznanie pozycji na rynku, na skutek zagadnienia prawnego przeka-
zanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. 
[...] 
 
„Czy rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii zasadności zażalenia na postanowie-
nie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 
1 i 5 k.p.a. następuje w formie wyroku czy też postanowienia ?” 
 
p o d j ą ł   uchwałę: 
 
Rozstrzygnięcie przez sąd o zasadności zażalenia na postanowienie Pre-
zesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 
i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 oraz 
art. 57 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. - Prawo Telekomunikacyjne 
Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) następuje w formie wyroku. 
 
U z a s a d n i e n i e 
 
Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 22 czerwca 2005 r. w sprawie 
z powództwa P. SA w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów w Warszawie o uznanie pozycji na rynku, na skutek zażalenia powoda od 
postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie, Sądu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów z 14 marca 2005 r., przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu, 
na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., ujęte w sentencji uchwały zagadnienie prawne. 

 
2
W uzasadnieniu postanowienia Sąd Apelacyjny wskazał, że postanowieniem z 
22 grudnia 2003 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził, że 
P. SA z siedzibą w W. jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym 
rynku połączeń międzyoperatorskich, w tym połączeń wewnętrznych. Rozstrzygnię-
cie to zapadło w wyniku współdziałania Prezesa UOKiK z Prezesem Urzędu Regula-
cji Telekomunikacji i Poczty w ramach prowadzonego przez ten ostatni organ postę-
powania w sprawie ustalenia pozycji Spółki P. SA we wskazanej wyżej dziedzinie i 
znalazło oparcie w art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 pkt 
4 ustawy z 21 lipca 2000 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze 
zm.). 
Wniesione przez P. SA zażalenie na wymienione wyżej postanowienie Preze-
sa UOKiK zostało oddalone 9 grudnia 2004 r. przez Sąd Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów w Warszawie. Rozstrzygnięcie Sądu zapadło na posiedzeniu niejawnym w 
formie postanowienia. Sąd Okręgowy ograniczył się do oceny materiału dowodo-
wego zebranego w postępowaniu administracyjnym nie zajmując stanowiska odno-
śnie dowodów zgłoszonych przez skarżącego - P. SA. 
Od wydanego przez Sąd Okręgowy orzeczenia powód wywiódł dwa niezależ-
ne od siebie środki odwoławcze: zażalenie [...] oraz apelację [...]. 
W apelacji skarżący zarzucił, między innymi, że Sąd pierwszej instancji błęd-
nie przyjął, iż w tego rodzaju sprawach nie zachodzi potrzeba wyznaczania rozprawy, 
podczas gdy postępowanie to powinno przebiegać w trybie właściwym dla pozwu z 
uwagi na fakt, że postanowienie Prezesa UOKiK dotyczyło de facto zagadnienia 
materialnoprawnego. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, Sąd Okręgowy powi-
nien był rozstrzygnąć powstały spór w formie wyroku. Powód wskazał jednocześnie, 
że powyższe uchybienie nie może mieć wpływu na dobór środka zaskarżenia. 
Postanowieniem z 14 marca 2005 r. Sąd Okręgowy w Warszawie odrzucił 
apelację powoda przyjmując, że jest ona w istocie zażaleniem, któremu nadano 
błędną nazwę („apelacja"). Sąd wskazał, że doszło do uchybienia 7-dniowego termi-
nu, przewidzianego na złożenie zażalenia (art. 394 § 1 k.p.c.). 
Na to postanowienie powód wniósł kolejne zażalenie zarzucając naruszenie 
art. 367 i 368 k.p.c. i błędne ustalenie faktyczne, poprzez przyjęcie, iż odrzucone pi-
smo powoda (z dnia 3 lutego 2005 r.) jest zażaleniem a nie apelacją oraz naruszenie 
art. 369 § 1 k.p.c. wskutek przyjęcia, że pismo to zostało złożone po terminie. W 
konkluzji zażalenia powód wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. 

 
3
Rozpoznając powyższe zażalenie Sąd Apelacyjny doszedł do wniosku, że 
sposób jego rozstrzygnięcia uzależniony jest od wyjaśnienia, jaki w rzeczywistości 
charakter ma rozstrzygnięcie Sądu, które zapada w wyniku merytorycznego rozpo-
znania zażalenia, wniesionego na postanowienie Prezesa UOKiK, wydanego w trybie 
art. 106 § 1 i 5 k.p.a., co jednocześnie będzie przesądzać o formie tego orzeczenia. 
Zdaniem Sądu oczywiście trafny jest zarzut skarżącego, że Sąd pierwszej instancji 
niewłaściwie określił rodzaj wniesionego środka odwoławczego, przypisując mu inny 
charakter niż w rzeczywistości wynikało to z woli strony powodowej. Tym niemniej 
sama ta okoliczność nie ma decydującego znaczenia dla wyniku postępowania za-
żaleniowego. Gdyby bowiem okazało się, że Sąd Okręgowy nie musiał rozstrzygać o 
istocie sprawy i we właściwej formie ustosunkował się do zarzutów zażalenia, to w 
ostatecznym wyniku zaskarżone orzeczenie z 14 marca 2005 r. odpowiadałoby 
prawu, albowiem wniesiona przez powoda apelacja byłaby niedopuszczalna. Na-
stępnie Sąd Apelacyjny przypomniał, że odnośnie do charakteru postanowienia, jakie 
organ współdziałający wydaje w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., wypowiedział się Na-
czelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 1998 r., II S.A. 356/98, podnosząc, że 
wyrażone przez ten organ stanowisko nie rozstrzyga o istocie sprawy ani też nie 
kończy jej w instancji administracyjnej. Podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z 7 
marca 2001 r., NSA 519/00, wskazując dodatkowo, że przedmiotowe postępowanie 
ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny 
organ w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że ani przedmiot tego postę-
powania, ani też rozstrzygnięcie w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawne-
go.  
Pomimo to, zdaniem Sądu Apelacyjnego, trudno odmówić racji skarżącemu, 
gdy argumentuje, że postanowienie Prezesa UOKiK dotyczy w istocie rzeczy kwestii 
merytorycznych. Organ ten dokonuje bowiem analizy sprawy w aspekcie problemów 
objętych zakresem jego działania (ochrony konkurencji i konsumentów). Wskazanie 
przez ustawodawcę, że Prezes UOKiK wyraża swoje stanowisko w formie postano-
wienia, na które służy stronie zażalenie, nie przesądza jeszcze, że również orzecze-
nie Sądu rozpoznającego przedmiotowe zażalenie powinno przybrać postać posta-
nowienia. Zażalenie inicjuje bowiem postępowanie sądowe, które toczy się według 
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w sprawach gospodarczych i podobnie 
jak odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu odpowiada konstrukcji pozwu w ogólnym 
postępowaniu cywilnym (vide: postanowienie SN z dnia 25 lutego 2004 r., III SN 

 
4
42/04). Trafność takiego stanowiska potwierdził również Sąd Najwyższy w uzasad-
nieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z 5 października 2004 r., III SZP 1/04, 
podkreślając, że wniesienie zażalenia do Sądu Okręgowego otwiera możliwość pro-
wadzenia kontradyktoryjnego postępowania sądowego w sprawie, która uprzednio 
była przedmiotem rozstrzygnięcia w administracyjnym. Kierując się tą argumentacją 
należałoby dojść do wniosku, że konieczne staje się wówczas wyznaczenie rozprawy 
i zajęcie przez sąd stanowiska co do wnioskowanych przez stronę skarżącą dowo-
dów. Wypada również przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z 
dnia 24 października 2002 r., I CKN 1465/00, w myśl którego, charakter poprzedza-
jącego postępowanie cywilne postępowania administracyjnego wyklucza możliwość 
oparcia orzeczenia sądu na ustaleniach organu administracyjnego i zachodzi potrze-
ba osądzenia sprawy od początku. Dotyczy to wprawdzie odwołania, ale sama na-
zwa środka wszczynającego postępowanie sądowe nie ma tu decydującego znacze-
nia. W przytoczonej wyżej uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego wskazano, 
że zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK powinno spełniać wymaganie for-
malne (art. 47928 § 1 pkt 2 i art. 47932 k.p.c.) zbliżone do wymagań, jakim odpowia-
dać powinien pozew. Odrzucenie takiego zażalenia jest rozstrzygnięciem odpowia-
dającym postanowieniu o odrzuceniu pozwu (postanowienie Sądu Najwyższego z 25 
lutego 2004 r., III C 442 04). Zupełnie inny charakter ma jednak rozstrzygnięcie sądu 
podjęte w wyniku merytorycznego rozpoznania zażalenia. Przyjęcie poglądu, że 
również w tym przypadku powinno zostać wydane postanowienie kłóciłoby się z 
ogólnie przyjętą zasadą, że w procesie rozstrzyga się w tej formie jedynie kwestie 
proceduralne. Natomiast orzekanie o istocie sprawy może być jedynie zawarte w 
wyroku (Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, pod red. T. Erecińskiego 
Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze tom I, Warszawa 1997, s. 508). W tej 
sytuacji wydanie przez sąd postanowienia zamiast wyroku nie stoi na przeszkodzie w 
złożeniu przez stronę właściwego środka zaskarżenia. 
W piśmie z 9 stycznia 2006 r. powód P. SA podniósł, że rozpoznając zażale-
nie na postanowienie, w którym Prezes UOKiK, w ramach współdziałania organów 
(w porozumieniu z Prezesem URTiP), stwierdził, że powód zajmuje znaczącą pozy-
cje rynkową, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów orzekł o istocie sprawy. W tej 
sytuacji Sąd powinien zatem wydać wyrok, a nie postanowienie.  
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 

 
5
 
Postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 22 
grudnia 2003 roku, stwierdzające, że P. SA posiada znaczącą pozycję rynkową na 
krajowym rynku połączeń międzyoperatorskich jest postanowieniem wydanym w toku 
postępowania administracyjnego - współdziałania organów administracji publicznej 
przy wydawaniu decyzji administracyjnej, którego zasady i tryb reguluje art. 106 
k.p.a. Podstawę prawną zażalenia od tego postanowienia stanowi art. 42928 § 1 pkt 2 
k.p.c. w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z 20 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne 
(Dz.U. Nr 73, poz. 852), zgodnie z którym na postanowienia Prezesa Urzędu 
Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach, o których mowa w ust. 1-3 oraz 
ust. 6, przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Antymono-
polowego. Zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK jest szczególnym środkiem 
prawnym. Nie jest to bowiem zażalenie w rozumieniu art. 141 k.p.a., ponieważ nie 
otwiera drogi do odwoławczego postępowania administracyjnego. Nie jest to również 
zażalenie w rozumieniu 394 § 1 k.p.c., ponieważ nie służy na postanowienie sądu 
pierwszej instancji. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego 
zażalenie to, jak i odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów, jest szczególnym środkiem prawnym, który należy traktować jak wniosek 
o wszczęcie postępowania sądowego w sprawach gospodarczych i zmianę w całości 
lub w części decyzji (postanowienia). Dlatego też w nauce dominuje pogląd, że pi-
sma te mają charakter analogiczny do pozwu. Z kolei postępowanie sądowe jest 
pierwszoinstancyjnym postępowaniem rozpoznawczym, a nie postępowaniem od-
woławczym w stosunku do postępowania administracyjnego (zob. między innymi 
orzeczenie SN z dnia 19 stycznia 2001 r., I CKN 1036/98, niepublikowane, P. Telen-
ga: Komentarz do art. 479(28) k.p.c. [w:] A. Jakubecki (red.), J. Bodio, T. Demen-
decki, O. Marcewicz, P. Telenga, M.P. Wójcik: Kodeks postępowania cywilnego. 
Praktyczny komentarz, 2005, wyd. II).  
Także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów 
z dnia 5 października 2004 r., III SZP 1/04 (OSNP 2005 nr 8, poz. 118), stwierdził, że 
„wniesienie zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK wydane w postępowaniu 
prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumen-
tów lub na podstawie przepisów innej ustawy (w danym wypadku: na podstawie 
przepisów Prawa telekomunikacyjnego) do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu 
Ochrony Konkurencji i Konsumentów (art. 47928 § 1 pkt 2 i art. 47932 k.p.c.) wszczyna 

 
6
sądowe postępowanie cywilne przed sądem pierwszej instancji (postępowanie 
pierwszoinstancyjne) w danej sprawie gospodarczej, na co wskazuje: po pierwsze - 
okoliczność, że zażalenie to spełniać powinno wymagania formalne (art. 47928 § 3 w 
związku art. 47932 § 2 k.p.c.) zbliżone do wymagań, jakim odpowiadać powinien po-
zew (art. 187 k.p.c.); oraz po drugie - okoliczność, że dopiero wniesienie zażalenia 
do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 
otwiera możliwość prowadzenia kontradyktoryjnego postępowania sądowego w tej 
sprawie, która uprzednio była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu admini-
stracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, 
OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 
1999 r., 1 CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47; wyrok Trybunału Konstytucyjnego 
z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4, poz. 42).” 
W tej sytuacji odpowiedź na pytanie o to, czy Sąd Okręgowy - Sąd Ochrony 
Konkurencji i Konsumentów powinien rozpoznać zażalenie na posiedzeniu i wydąć 
postanowienie, czy na rozprawie i wydając wyrok, nie może być mechaniczną konse-
kwencją nazwy tego środka („zażalenie”), lecz musi uwzględnić jego istotę. Należy 
przypomnieć, że w postępowaniu cywilnym wyrok rozstrzyga o istocie sprawy (o istnie-
niu lub nieistnieniu prawa albo stosunku prawnego), natomiast postanowienie rozstrzyga 
kwestie proceduralne. Odpowiedź na rozważane pytanie zależy więc od stwierdzenia, 
czy powyższe „zażalenie” inicjuje przed sądem postępowanie zmierzające do rozstrzy-
gnięcia o istocie sprawy, czy o kwestii proceduralnej mającej charakter wpadkowy. W 
ocenie Sądu Najwyższego w obecnym składzie środek ten inicjuje przed sądem postę-
powanie zmierzające do rozstrzygnięcia bliższego orzeczeniu o istocie sprawy niż roz-
strzygnięciu proceduralnemu. Wynika to stąd, że zgodnie z art. 57 ust. 2 i 4 Prawa Te-
lekomunikacyjnego Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, w porozumie-
niu z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, może ustalić w drodze 
decyzji, że na obszarze wskazanym w decyzji operator publiczny o udziale w rynku 
świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej niższym od 25% jest operatorem o 
znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej 
(...) w zakresie świadczenia usług na krajowym rynku połączeń międzyoperatorskich, 
w tym połączeń wewnątrzsieciowych.  
W związku z treścią tej regulacji należy przyjąć, że stanowisko Prezesa 
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wyrażone - zgodnie z art. 106 § 5 
k.p.a. - w drodze postanowienia, stanowi nie tylko proceduralny warunek podjęcia 

 
7
decyzji przez Prezesa URTiP, lecz wiąże go w zakresie, w jakim dotyczy stwierdze-
nia, czy na obszarze, którego ma dotyczyć decyzja, operator publiczny ma znaczącą 
pozycję rynkową. W tym zakresie postanowienie rozstrzyga zatem o przyszłej sytua-
cji prawnej operatora, ustalonej w kończącej postępowanie decyzji Prezesa URTiP. 
Wobec tego rozważane stanowisko Prezesa UOKiK jest w istocie rzeczy wyrazem 
współkompetencji tego organu administracji państwowej, do wydania decyzji, o której 
mowa w art. 57 ust. 2 i 4 Prawa Telekomunikacyjnego. Należy bowiem wskazać, że w 
doktrynie prawa administracyjnego ocenia się, że zawarte w przepisach materialnych 
tego prawa wyrażenia: „za zgodą", „w uzgodnieniu", „w porozumieniu" oraz „po 
uzgodnieniu" oznaczają najsilniejszą formę współdziałania administracyjnego i naka-
zują przyjąć zbieżność woli, obowiązek dojścia do zgody (J. Borkowski: Współdziała-
nie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji admi-
nistracyjnych, ZNUŁ, Nauki Humanistyczno-Społeczne, Seria I, nr 31, Łódź 1963, s. 
78-83). Istotą tego współdziałania jest zachowanie równorzędnej pozycji prawnej obu 
organów w procesie podejmowania decyzji. W tym sensie postanowienie to w istot-
nym stopniu współtworzy w sposób stanowczy decyzję, a tym samym rozstrzyga o 
prawach i obowiązkach stron postępowania w sferze prawa materialnego.  
Powyższa ocena znajduje także oparcie w bardziej ogólnie sformułowanym 
stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym charakteru prawnego 
postanowienia przewidzianego w art. 106 § 5 k.p.a. Sąd ten w uzasadnieniu uchwały 
składu siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98; ONSA 1999 nr 1, poz. 
7, stwierdził, iż „należy przyjąć, że niezależnie od nazwy, jaką przewidziano dla aktu 
wydawanego przez organ współdziałający (opinia, zgoda, stanowisko, uzgodnienie 
itp.), a także niezależnie od tego, że kodeks postępowania administracyjnego wy-
maga dla tych aktów formy postanowienia administracyjnego, są one «decyzjami» z 
materialnego punktu widzenia. Dlatego właśnie unormowanie dotyczące tych aktów 
zawarto w rozdziale 7 działu II k.p.a. pt. «Decyzje». Postanowienie takie jest w isto-
cie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji 
administracyjnej. Taki jego status jest wzmocniony przez okoliczność, że sam kodeks 
przewiduje przed wydaniem postanowienia zawierającego stanowisko innego organu 
możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4)". 
Na koniec należy zważyć, że, - jak już wcześniej wskazano - rozstrzygnięcie 
sądu o zasadności zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkuren-
cji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., zapada w wyniku sądowe-

 
8
go postępowania rozpoznawczego. W związku z tym, pomimo że postępowanie są-
dowe stanowi element szerszego postępowania prawnego zmierzającego do wyda-
nia decyzji administracyjnej, to jednak z punktu widzenia postępowania cywilnego nie 
jest postępowaniem wpadkowym, lecz postępowaniem głównym, które w procesie 
cywilnym kończy się wydaniem wyroku. Można oczywiście mieć pewne wątpliwości 
co do celowości poddawania kontroli sądowej rozstrzygnięć administracyjnych już na 
etapie rozważanego postanowienia Prezesa UOKiK, zamiast poddania jej dopiero 
decyzji kończącej całe postępowanie administracyjne. Wątpliwości te nie zmieniają 
jednak - w przekonaniu Sądu Najwyższego w obecnym składzie - opisanych wyżej 
konsekwencji takiego ukształtowania rozpatrywanej procedury decyzyjnej, w proce-
sie cywilnym. 
Z powyższych powodów należało uznać, że zażalenie na postanowienie Pre-
zesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 i 5 
k.p.a. w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 pkt 4 ustawy z 21 lipca 2000 r. 
Prawo Telekomunikacyjne, wniesione na podstawie art. 47928 § 1 pkt 2 k.p.c. w 
związku z art. 57 ust. 7 Prawa Telekomunikacyjnego, wszczyna postępowanie sądo-
we, którego wynik powinien zostać ustalony w formie wyroku.  
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.  
========================================