III SZP 2/05

Wyrok z dnia 20 września 2005 r. 
III SZP 2/05 
 
1. Jurysdykcyjna funkcja Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i 
Konsumentów nie może sprowadzać się tylko do oceny legalności decyzji Pre-
zesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd ten powinien dążyć do 
ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, a następnie dokonać ich prawnej 
oceny w zakresie zasadności odwołania. 
2. Przedmiotem zagadnienia prawnego przedstawionego Sądowi Najwyż-
szemu (art. 390 § 1 k.p.c.) może być wyłącznie kwestia budząca poważne wąt-
pliwości prawne, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do rozpoznania apelacji. 
Samoistnej przesłanki wystąpienia z pytaniem prawnym nie stanowi natomiast 
waga problemu ani rozbieżności w orzecznictwie lub piśmiennictwie. 
 
Przewodniczący SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Sędziowie SN: 
Jerzy Kwaśniewski, Zbigniew Myszka. 
 
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. 
sprawy z odwołania „P.” SA w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomu-
nikacji i Poczty o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, na skutek apelacji strony po-
zwanej od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Ochrony Konkurencji i 
Konsumentów z dnia 10 maja 2004 r. [...] 
 
u c h y l i ł   zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu-Są-
dowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie do ponownego rozpoznania 
i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania apelacyjnego. 
 
U z a s a d n i e n i e 
 
Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie wyro-
kiem z 10 maja 2004 r. [...] w sprawie z odwołania powoda „P.” SA w W. przeciwko 
pozwanemu Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o ustalenie zna-
czącej pozycji rynkowej uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Tele-

 
2
komunikacji i Poczty z 31 grudnia 2002 r. Decyzją tą Prezes Urzędu Regulacji Tele-
komunikacji i Poczty ustalił, że powód „P.” SA w W. jest operatorem o znaczącej po-
zycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych, świadczonych w rucho-
mych publicznych sieciach telefonicznych na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.  
Od decyzji tej odwołanie wniósł powód, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący za-
rzucił naruszenie: (1) art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 57 ust. 1 i ust. 7 ustawy 
Prawo telekomunikacyjne, (2) art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 
80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., (3) art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 Prawa teleko-
munikacyjnego i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie 
szczegółowych kryteriów ustalania udziału operatora w rynku usługi telekomunika-
cyjnej oraz sposobu określenia tego udziału.  
Uwzględniając odwołanie i uchylając zaskarżoną decyzję Sąd Okręgowy 
wskazał, że stosownie do treści art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo 
telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w da-
cie wydania zaskarżonej decyzji, czyli 31 grudnia 2002 r.), w zakresie określonym w 
ust. 4, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (Prezes URTiP), w poro-
zumieniu z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezesem 
UOKiK), ustala w drodze decyzji, że na obszarze wskazanym w decyzji operator pu-
bliczny: (1) zajmuje pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu 
praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, na rynku świad-
czenia określonej usługi telekomunikacyjnej na tym obszarze, (2) jest operatorem o 
znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunika-
cyjnej, jeżeli udział operatora w rynku świadczenia danej usługi na tym obszarze jest 
równy lub większy od 25%, z zastrzeżeniem ust. 3. Z kolei według art. 57 ust. 2 
Prawa telekomunikacyjnego, w zakresie określonym w ust. 4, Prezes URTiP, w poro-
zumieniu z Prezesem UOKiK, może ustalić, w drodze decyzji, że na obszarze wska-
zanym w decyzji operator publiczny o udziale w rynku świadczenia określonej usługi 
telekomunikacyjnej niższym od 25% jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w 
zakresie świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej, biorąc łącznie pod uwagę: (1) 
zdolność operatora do wpływania na funkcjonowanie rynku, (2) przychody operatora 
w odniesieniu do rozmiaru rynku, (3) możliwości dostępu operatora do użytkowników 
końcowych, (4) doświadczenie operatora w świadczeniu usług telekomunikacyjnych 
na rynku. Zgodnie z art. 57 ust. 3 Prezes URTiP, w porozumieniu z Prezesem 
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, może ustalić, w drodze decyzji, że na 

 
3
obszarze wskazanym w decyzji operator publiczny spełniający warunki, o których 
mowa w ust. 1 pkt 2, nie jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie 
świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej, biorąc łącznie pod uwagę czyn-
niki, o których mowa w ust. 2. 
Zdaniem Sądu Okręgowego treść powyższego przepisu wskazuje, że Prezes 
URTiP ma uprawnienie do wydania decyzji ustalającej, że operator jest operatorem o 
znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunika-
cyjnej, tylko i wyłącznie w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Nie jest zatem, według 
Sądu, dopuszczalne wydanie takiej decyzji bez porozumienia - zarówno w sprzecz-
ności ze stanowiskiem Prezesa UOKiK, jak i bez takiego stanowiska. Zgodnie z tre-
ścią art. 106 § 1 k.p.a. stanowisko Prezesa UOKiK musi być wyrażone w formie po-
stanowienia. Przepis art. 57 Prawa telekomunikacyjnego celowo dzieli postępowanie 
na dwa etapy: ustalenie pozycji rynkowej operatora przez Prezesa UOKiK i ocenę 
Prezesa URTiP, czy pozycja rynkowa operatora uzasadnia status operatora o zna-
czącej pozycji rynkowej. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne samodzielne ustalenie 
przez Prezesa URTiP struktury rynku i pozycji rynkowej w postępowaniu administra-
cyjnym, nie jest to możliwe również w sądowym postępowaniu odwoławczym w tych 
sprawach. Okoliczności te nie mogą być przedmiotem postępowania przed sądem w 
sprawie z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty. 
Za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 
80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pozwany w zaskarżonej decyzji nie dokonał 
ustaleń i nie przedstawił w uzasadnieniu analizy przesłanek negatywnych z art. 57 
ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 
10 k.p.a. oraz przepisów art. 57 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 Prawa telekomunika-
cyjnego i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2001 r. w 
sprawie szczegółowych kryteriów ustalania udziału operatora w rynku usługi teleko-
munikacyjnej oraz sposobu określenia tego udziału.  
Na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. Sąd Okręgowy uchylił zaskarżoną decyzję, 
stwierdzając, że przepis ten wprost dopuszcza taką możliwość. Wprawdzie postępo-
wanie odwoławcze w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji jest sądowym 
postępowaniem pierwszoinstancyjnym, jednak zawiera elementy postępowania dru-
goinstancyjnego. Warunkiem dopuszczalności wszczęcia sądowego postępowania 
odwoławczego w sprawach z zakresu telekomunikacji i wydania rozstrzygnięcia jest 
wyczerpanie drogi administracyjnej, która kończy się wydaniem decyzji. Decyzja Pre-

 
4
zesa URTiP musi być ważna i orzekająca co do istoty sprawy - w przeciwnym wy-
padku droga postępowania administracyjnego nie jest wyczerpana, co stanowi ne-
gatywną przesłankę wydania orzeczenia reformatoryjnego. W ocenie Sądu, zaskar-
żona decyzja na skutek braku porozumienia Prezesa URTiP (w formie prawem prze-
widzianej) z Prezesem UOKiK została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w 
związku z tym jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).  
Kasację od powyższego wyroku wniósł pozwany Prezes URTiP zarzucając: 
I) naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię art. 57 ust. 1 i 
ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, 2) błędną wykładnię 
art. 57 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., 3) 
błędną wykładnię art. 57 ust. 2 w związku z art. 57 ust. 1 Prawa telekomunikacyj-
nego;  
II) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik 
sprawy: art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c., art. 217 § 2 k.p.c. w związku z 
art. 227 k.p.c., art. 328 § 2 k.p.c., art. 47964 § 2 k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 
k.p.a., art. 47964 § 2 k.p.c. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80 
k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 47933 § 1 i § 3 k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c. oraz 
art. 47965 k.p.c. W oparciu o zgłoszone zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżo-
nego wyroku przez oddalenie odwołania powoda.  
Postanowieniem z 14 grudnia 2004 r., III SK 64/04, Sąd Najwyższy przekazał 
kasację pozwanego do rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie jako apela-
cję.  
Rozpoznając apelację pozwanego Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowie-
niem z 8 lipca 2005 r. [...] przedstawił Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 § 
1 k.p.c. zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o treści: czy Sąd 
Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadzając kontrolę legalności postępo-
wania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty 
w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które stanowią prze-
słanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.) lub przesłanki stwier-
dzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.) uchyla na podstawie art. 
47964 § 2 k.p.c. zaskarżoną decyzję bez konieczności rozpoznania istoty sprawy.  
Przedstawiając powyższe zagadnienie Sąd Apelacyjny wskazał, że kwestia 
charakteru postępowania w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty 
(art. 47957 - art. 47967 k.p.c.), podobnie jak innych postępowań prowadzonych przed 

 
5
Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wywołuje rozbieżności zarówno w 
doktrynie jak i w orzecznictwie. Obecnie wyrażany jest jednolity pogląd, że postępo-
wanie to ma charakter pierwszoinstancyjnego postępowania rozpoznawczego, które 
toczy się na zasadach postępowania kontradyktoryjnego (por. wyrok Sądu Najwyż-
szego z 19 stycznia 2001 r., I CKN 1036/98, LEX nr 52708, postanowienia Sądu 
Najwyższego z 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP z 2000 r. nr 5, poz. 68 i z 
11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC z 2000 r. nr 3, poz. 47, wyrok Sądu Naj-
wyższego z 24 października 2002 r., I CKN 1465/00 LEX nr 75278, postanowienie 
Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2002 r., I CKN 753/00, LEX nr 56888, wyrok Sądu 
Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 87, wyrok 
Sądu Najwyższego z 13 września 2004 r., III SK 44/04, OSNP z 2005 r. nr 9 poz. 
136). Odwołanie od decyzji Prezesa URTiP wszczyna kontradyktoryjne postępowa-
nie cywilne, ponieważ poprzedzające je postępowanie administracyjne warunkuje 
jedynie dopuszczalność drogi sądowej. Oznacza to, że Sąd powinien rozpoznać 
sprawę od początku, a więc merytorycznie rozstrzygnąć zaistniały spór. Przepisy 
rozdziału 5 „Postępowanie w sprawach z zakresu telekomunikacji i poczty” (art. 47957 
- art. 47967 k.p.c.) nie wyjaśniają jednak wszystkich wątpliwości co do charakteru 
tego postępowania. Z art. 47964 § 1 i § 2 k.p.c. wynika, że orzeczenia Sądu Ochrony 
Konkurencji i Konsumentów mogą być różnego rodzaju. Sąd ten może bowiem odda-
lić odwołanie, może też albo uchylić, albo zmienić zaskarżoną decyzję w całości lub 
w części i orzec co do istoty sprawy.  
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca - odmiennie niż w art. 386 § 4 
k.p.c. - nie określił, w jakich sytuacjach Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i 
przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. W 
orzecznictwie dotyczącym wyroków Sądu Antymonopolowego wyrażono pogląd, iż 
brak wyraźnego przepisu, że uchylając decyzję Sąd przekazuje sprawę do ponow-
nego rozpoznania na zasadach określonych w art. 386 § 4 k.p.c., nie oznacza, aby 
zasada ta w postępowaniu przed tym Sądem nie obowiązywała (por. postanowienie 
Sądu Najwyższego z 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSP z 2000 r. nr 5, poz. 
38). Sąd wskazał, że jeszcze przed wprowadzeniem przez ustawodawcę możliwości 
uchylenia przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (poprzednio Sąd Antymo-
nopolowy) zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie wyrażono pogląd o dopuszczalności 
wydania przez Sąd orzeczenia o charakterze kasatoryjnym w sytuacji, gdy decyzja 
nie znajduje dostatecznych podstaw prawnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 

 
6
maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP z 1992 r. nr 5, poz. 87). W tym ostatnim orze-
czeniu Sąd Najwyższy nie odwołał się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 
r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, 
poz. 1071 ze zm.), jednak wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest jedną z prze-
słanek stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).  
Sąd Apelacyjny podniósł, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozpo-
znając odwołanie dokonuje kontroli legalności wydanej decyzji (por. wyrok Sądu 
Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 87, wyrok 
Sądu Najwyższego z 13 maja 2004 r., III SK 44/04, OSNP z 2005 r. nr 9, poz. 136 i 
postanowienie Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC z 
2000 r. nr 3, poz. 47). W swoim wyroku Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów 
musi ustosunkować się do decyzji Prezesa, bowiem jest ona przedmiotem rozstrzy-
gnięcia sądowego. Sąd Najwyższy stwierdził, że Sąd nie powinien ograniczyć się 
przy tym do wskazania wadliwości decyzji, ale jest władny (o ile znajduje to uzasad-
nienie w okolicznościach sprawy i zebranym materiale faktycznym i dowodowym) 
usunąć wady tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 
120/91, OSNCP z 1992 r. nr 5, poz. 87). Wątpliwości Sądu Apelacyjnego dotyczą 
tych sytuacji, w których decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, wyczerpują-
co wymienionym w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. (stanowiącymi przesłanki wznowienia 
postępowania administracyjnego) oraz w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (stanowiącymi 
przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji). Wady kwalifikowane mają w przewa-
żającej mierze charakter materialnoprawny. Skutkują one prawem do ponownego 
rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na skutek wznowienia postę-
powania lub stwierdzeniem nieważności decyzji.  
Sąd Apelacyjny podniósł (w związku z treścią rozstrzygnięcia Sądu Okręgo-
wego), iż w orzecznictwie przyjęto, że naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. nie stanowi ra-
żącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji, lecz przesłankę wzno-
wienia postępowania (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 
grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA z 1986 r. nr 2, poz. 72). Zdaniem Sądu Apela-
cyjnego, w przypadku istnienia wad kwalifikowanych decyzji Prezesa URTiP faktycz-
nie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma możliwości ich usunięcia. Uza-
sadniony wydaje się więc pogląd, że stwierdzenie przez Sąd wystąpienia takich wad 
powinno skutkować wydaniem na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. wyroku o uchyleniu 

 
7
zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy Prezesowi URTiU do ponownego rozpo-
znania, bez potrzeby orzekania co do istoty sprawy.  
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że określając w art. 47964 § 2 k.p.c. rodzaj 
orzeczeń, które może wydać Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ustawo-
dawca nie nakazał temu Sądowi (bez względu na charakter stwierdzonych wad po-
stępowania) rozpoznania sprawy na nowo i merytorycznego jej rozstrzygnięcia. 
Obowiązek wydania takiego orzeczenia przewidziany został np. w przypadku rozpo-
znania skargi o wznowienie postępowania (art. 412 § 2 k.p.c.) nawet wtedy, gdy pod-
stawą wznowienia jest nieważność postępowania. Konstrukcji takiej ustawodawca 
nie zastosował w art. 47964 § 2 k.p.c.  
Gdyby jednak, wbrew przedstawionemu powyżej stanowisku, przyjąć, że Sąd 
Ochrony Konkurencji i Konsumentów musi rozpoznać sprawę i wydać orzeczenie 
merytoryczne, bez względu na rodzaj i charakter dostrzeżonych wad postępowania 
administracyjnego, to wydaje się, że z uwagi na charakter wad (wady kwalifikowane) 
powinien uchylić zaskarżoną decyzję i po rozpoznaniu sprawy wydać orzeczenie za-
stępujące tę decyzję (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 
120/91, OSNCP z 1992 r. nr 5, poz. 87).  
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
I. 
 
Przewidziana w art. 390 § 1 k.p.c. instytucja pytań prawnych, z uwagi na zwią-
zanie sądów niższej instancji w danej sprawie poglądem Sądu Najwyższego zawar-
tym w podjętej uchwale, stanowi ograniczenie zasady podległości sędziów tylko Kon-
stytucji i ustawom, stanowiącej fundament, na jakim w państwie prawnym opiera się 
władza sądownicza (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Nakazuje to przy interpretacji tego 
przepisu stosować reguły wykładni ścisłej, literalnej, opartej na dyrektywach języko-
wych, bez sięgania do racji celowościowych, czy utylitarnych, te bowiem zawsze 
prowadzą do szerszego rozumienia znaczenia normy prawnej (por. uchwałę składu 
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 kwietnia 1999 r., III CZP 62/98, OSNC 
1999, nr 10, poz. 166). 
 
Zgodnie z art. 390 § 1 k.p.c., jeżeli przy rozpoznawaniu apelacji powstanie 
zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sąd apelacyjny może przedsta-
wić to zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu, odraczając rozpoznanie 
sprawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się od dawna, że zagadnienie 

 
8
prawne stanowiące przedmiot pytania musi budzić poważne wątpliwości i może doty-
czyć jedynie takich problemów prawnych (materialnych lub procesowych), które po-
zostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższe-
go z 27 lutego 2002 r., III CZP 2/02, LEX nr 75253). To stanowisko jest w pełni aktu-
alne. Odnosząc je do zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia 
Sądowi Najwyższemu w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że nie zostały speł-
nione wskazane wymagania. Sąd drugiej instancji może przedstawić Sądowi Naj-
wyższemu do rozstrzygnięcia tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie 
jest niezbędne dla wydania orzeczenia w sprawie; sąd powinien przy tym wskazać, 
dlaczego rozstrzygnięcie sformułowanego zagadnienia jest niezbędne do rozpozna-
nia środka odwoławczego, np. apelacji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 30 
maja 2003 r., III CZP 30/03, LEX nr 109444). Zarówno w orzecznictwie, jak i w dok-
trynie, przyjmuje się, że przedmiotem przedstawionego Sądowi Najwyższemu do 
rozstrzygnięcia, w trybie art. 390 § 1 k.p.c., zagadnienia prawnego budzącego po-
ważne wątpliwości może być tylko taka wątpliwość, której wyjaśnienie jest niezbędne 
do rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy, konieczne jest istnienie związku przyczy-
nowego między przedstawionym zagadnieniem prawnym a podjęciem decyzji co do 
istoty sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1996 r., III 
CZP 91/96, OSNC 1997, z. 1, poz. 9). Dla dokonania oceny, czy związek taki zacho-
dzi w konkretnej sprawie, nieodzowne jest dokonanie przez sąd drugiej instancji 
potrzebnych ustaleń faktycznych. Sąd ten, przedstawiając Sądowi Najwyższemu do 
rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, powinien wskazać, dlaczego rozstrzygnięcie 
zagadnienia jest niezbędne do rozpoznania środka odwoławczego (por. postanowie-
nie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r., III CZP 73/97, niepublikowane). 
Przytoczone argumenty sądu drugiej instancji podlegają rozważeniu przez Sąd Naj-
wyższy, który w pierwszej kolejności bada, czy spełnione zostały warunki do pojęcia 
uchwały (por. postanowienie z 7 czerwca 2001 r., III CZP 33/01, LEX nr 52571). 
 
W rozpoznawanej sprawie nie występuje związek pomiędzy rozpoznaniem 
środka odwoławczego (apelacji) a rozstrzygnięciem przedstawionego Sądowi Naj-
wyższemu zagadnienia prawnego. W apelacji pozwanego Prezesa URTiP powołano 
się na naruszenie przez Sąd Okręgowy tylko jednego ze wskazanych w pytaniu 
prawnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie art. 156 
§ 1 pkt 2 k.p.a., a zatem tylko sytuacja procesowa, którą można było ewentualnie za-
kwalifikować jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na 

 
9
podstawie tego właśnie przepisu, mogła być przedmiotem oceny Sądu Apelacyjnego, 
i tylko sposób rozumienia tego przepisu - w powiązaniu z art. 47964 § 2 k.p.c. - mógł 
stanowić kwestię wymagającą rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy. Tymczasem, 
Sąd Apelacyjny przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie dotyczące kilkunastu 
różnych sytuacji wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. (stanowiących przesłanki 
wznowienia postępowania administracyjnego) oraz w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. (sta-
nowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji). Wykracza to znacznie poza 
ramy konieczne dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.  
 
W uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego nie podjęto bowiem 
również próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd Okręgowy oceny co do nie-
ważności zaskarżonej decyzji Prezesa URTiP z 31 grudnia 2002 r. ze względu na to, 
że została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naru-
szenie to - według Sądu Okręgowego - miało polegać na niezgodnym z art. 57 Prawa 
telekomunikacyjnego (bez szczegółowego wskazania, której z licznych jednostek 
redakcyjnych tego przepisu ocena ta dotyczy) w związku z art. 106 § 1 k.p.a. wyda-
niu przez Prezesa URTiP decyzji bez oczekiwania na stanowisko Prezesa UOKiK. 
Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że 
naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa powodującego 
nieważność decyzji, lecz przesłankę wznowienia postępowania (por. orzeczenie 
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA z 
1986 r. nr 2, poz. 72), a zatem naruszenie art. 106 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu 
decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, jest w świetle art. 145 
§ 1 pkt 6 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok 
Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2000 r., II SA 785/00), czyli 
nie jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa stanowiące przesłankę stwier-
dzenia nieważności decyzji. 
 
W tej sytuacji rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, jakkol-
wiek niewątpliwie istotnego, byłoby bez znaczenia dla orzeczenia przez sąd drugiej 
instancji o zasadności apelacji. Przedmiotem przedstawionego Sądowi Najwyższemu 
do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego może być jedynie kwestia budząca poważ-
ne wątpliwości prawne, na którą odpowiedź jest n i e z b ę d n a dla rozstrzygnięcia 
sprawy. Samoistnej przesłanki wystąpienia z pytaniem prawnym nie stanowi nato-
miast ani waga zawierającego się w nim problemu, ani też rozbieżności w orzecz-
nictwie lub piśmiennictwie co do sposobu jego rozwiązania (por. postanowienia Sądu 

 
10
Najwyższego z 27 sierpnia 1996 r., III CZP 91/96, OSNC 1997, nr 1, poz. 9; z 24 
maja 2002 r., III CZP 30/02, Prok.i Pr. 2003/3/38). Odpowiedź na przedstawione 
przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne wymagałaby osobnego rozważenia kilku-
nastu różnych przypadków naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego 
(przepisów postępowania administracyjnego) stanowiących przesłanki wznowienia 
postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a.) lub przesłanki stwier-
dzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.). Wykra-
czałoby to znacznie poza potrzebę prawnej oceny ustalonego w rozpoznawanej 
sprawie stanu faktycznego i stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa procesowego, 
do których doszło w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem przez Prezesa 
URTiP decyzji z 31 grudnia 2002 r. Ponadto, każde z tych kilkunastu różnych naru-
szeń prawa procesowego, a także prawa materialnego (np. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), 
może być inaczej ocenione z punktu widzenia konieczności lub tylko nawet możliwo-
ści uchylenia zaskarżonej decyzji bez potrzeby rozpoznania istoty sprawy.  
 
Przedstawienie zagadnienia prawnego na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. wy-
maga jego sformułowania w granicach niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie-
wykraczających poza granice zaskarżenia i okoliczności faktyczne rozpoznawanej 
sprawy, oraz odniesienia go do treści normy prawnej lub dopuszczalności jej stoso-
wania (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 października 1995 r., III CZP 145/95, 
niepublikowana). Pytanie przedstawione przez sąd odwoławczy powinno być abs-
trakcyjne w takim stopniu, aby uchwała Sądu Najwyższego nie stanowiła jednocze-
śnie rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ w takim wypadku naruszałoby to niezawisłość 
sądu meriti (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 3 lutego 1995 r., I PZP 1/95, 
OSNAPiUS 1995 nr 14, poz. 172). Spełnienie wymagań wynikających z art. 390 § 1 
k.p.c. w niektórych sprawach nastręcza trudności, wymagających raczej rozstrzy-
gnięcia środka odwoławczego, niż korzystania ze sposobności stworzonej w art. 390 
§ 1 k.p.c. Przykładem tego jest rozpoznawana sprawa, w której próba ustalenia 
wszystkich hipotetycznych wypadków stosowania art. 47964 § 2 k.p.c. w części doty-
czącej możliwości uchylenia zaskarżonej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsu-
mentów decyzji Prezesa URTiP w oczywisty sposób wykraczałaby poza ramy insty-
tucji przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego.  
 
Reasumując, należy stwierdzić, że pytanie sformułowane w sentencji postano-
wienia Sądu Apelacyjnego nie może być uznane za zagadnienie prawne w rozumie-
niu art. 390 § 1 k.p.c. Uzasadniałoby to odmowę podjęcia uchwały z mocy art. 61 § 1 

 
11
ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 
ze zm.), zgodnie z którym skład Sądu Najwyższego podejmuje uchwałę, jeżeli uzna, 
że przedstawione zagadnienie wymaga wyjaśnienia, a rozbieżności - rozstrzygnięcia, 
w przeciwnym razie odmawia jej podjęcia, a jeżeli podjęcie uchwały stało się zbędne 
- umarza postępowanie. 
Jednocześnie - ze względu na znaczny upływ czasu od chwili wszczęcia po-
stępowania sądowego w rozpoznawanej sprawie, spowodowany między innymi 
zmianami w postępowaniu odrębnym w sprawach antymonopolowych (por. postano-
wienie Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2004 r., III SK 64/04, wydane w rozpoznawa-
nej sprawie i przytoczona w nim argumentacja prawna), Sąd Najwyższy na podsta-
wie art. 390 § 1 zdanie drugie k.p.c. przejął sprawę do rozpoznania i rozpoznał ape-
lację strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego. 
II. 
Rozpoznając apelację strony pozwanej Sąd Najwyższy uznał, że znaczna 
część z postawionych w niej zarzutów jest uzasadniona. Dotyczy to przede wszyst-
kim zarzutów procesowych, których uwzględnienie prowadzić musi do uchylenia za-
skarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego 
rozpoznania temu Sądowi. 
Uzasadnienie zaskarżonego apelacją wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i 
Konsumentów z 21 maja 2004 r. nie zawiera ustaleń faktycznych niezbędnych do 
dokonania prawidłowej oceny materialnoprawnej (co narusza art. 328 § 2 k.p.c.). 
Brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktów, które Sąd Okręgowy 
uznał za udowodnione, dowodów , na których się oparł, i przyczyn, dla których innym 
dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz ograniczenie podstawy 
faktycznej wyroku do ustalenia jedynie faktu wydania zaskarżonej decyzji oraz faktu 
jej zaskarżenia przez stronę, uniemożliwia przeprowadzenie jakiejkolwiek oceny czy 
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zastosował właściwe przepisy prawa; wa-
runkiem zastosowania właściwych dla danego stanu faktycznego podstaw prawnych 
jest bowiem ustalenie stanu faktycznego w sposób pozwalający na materialnoprawną 
ocenę faktów. 
Szczątkowe ustalenia Sądu Okręgowego są przy tym dowolne, a przez to wa-
dliwe, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawą uchylenia decyzji Prezesa 
URTiP z 31 grudnia 2002 r. był brak stosownego porozumienia z Prezesem UOKiK, 
wymaganego w art. 57 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne. 

 
12
Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych 
dotyczących istnienia lub nieistnienia wskazanego porozumienia, tymczasem mate-
riał dowodowy - choćby treść zaskarżonej decyzji - wskazuje, że porozumienie takie 
nie tylko istniało, ale zostało wyrażone w formie prawem przewidzianej, mianowicie w 
formie postanowienia Prezesa UOKiK z 21 grudnia 2002 r. Narusza to art. 233 § 1 
k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c. 
Podając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy faktyczne rozstrzy-
gnięcia, Sąd Okręgowy ustalił jedynie, że Prezes URTiP wydał decyzję, w której 
ustalił, że powód jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadcze-
nia usług telefonicznych oraz przytoczył podstawowe motywy rozstrzygnięcia zawar-
tego w zaskarżonej decyzji. Oprócz faktu wydania zaskarżonej decyzji Sąd Okręgo-
wy nie ustalił żadnych innych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wska-
zał żadnego dowodu, na jakim się oparł wydając wyrok, nie zawarł ustaleń dotyczą-
cych trybu wydania zaskarżonej decyzji, przebiegu postępowania przed Prezesem 
URTiP, a także ustaleń dotyczących istnienia porozumienia Prezesa URTiP oraz 
Prezesa UOKIK przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnia to zarzuty narusze-
nia przepisów postępowania dotyczących dokonywania ustaleń faktycznych i oceny 
zgromadzonego materiału dowodowego (skoro materiał ten stanowiły także akta po-
stępowania administracyjnego, a do zgromadzonych w tym postępowaniu dowodów 
Sąd Okręgowy w żaden sposób się nie odniósł).  
Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 47964 § 2 k.p.c. 
Zgodnie z art. 47964 Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddala odwoła-
nie od decyzji Prezesa URTiP, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia (§ 1). W 
razie uwzględnienia odwołania, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskarżo-
ną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty 
sprawy (§ 2). Podobną treść mają inne przepisy dotyczące postępowania w spra-
wach z zakresu ochrony konkurencji (art. 47931a § 3 k.p.c., zgodnie z którym „w razie 
uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną decy-
zję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.”) 
oraz w sprawach z zakresu regulacji (art. 47953 k.p.c., art. 47975 k.p.c.).  
Dla wykładni tego przepisu decydujące znaczenie ma charakter postępowania 
antymonopolowego i regulacyjnego. W wyniku rozpoznania pytania prawnego doty-
czącego zgodności z Konstytucją RP art. 47931 k.p.c. Trybunał Konstytucyjny wyro-
kiem z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4 poz. 42, orzekł, iż art. 47931 

 
13
Kodeksu postępowania cywilnego: 1) jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 176 
oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że ustalając katalog roz-
strzygnięć zawierających zarówno cechy postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i 
odwoławczego uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną, pozbawiając stronę 
apelacyjnego środka odwoławczego od orzeczenia Sądu Antymonopolowego wyda-
nego w pierwszej instancji; 2) nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczy-
pospolitej Polskiej”, a w konsekwencji orzekł, że przepis art. 47931 k.p.c. traci moc z 
dniem 30 listopada 2003 r. W uzasadnieniu tego wyroku zawarł istotne rozważania 
dotyczące charakteru postępowań przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumen-
tów. 
Zagadnienie charakteru prawnego i cech postępowania przed Sądem Okrę-
gowym-Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie było już przed-
miotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego. Część z tych wypowiedzi przytoczył 
Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu pytania prawnego. Powołuje się na nie obszernie w 
uzasadnieniu apelacji strona pozwana. W orzecznictwie Sądu Najwyższego domi-
nuje pogląd prawny, wedle którego postępowanie przed Sądem Ochrony Konkurencji 
i Konsumentów (sądem antymonopolowym) było i jest postępowaniem pierwszoin-
stancyjnym (por. wyrok z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5 poz. 
87; postanowienie z 7 października 1998 r., I CKN 265/98, OSPiKA 2000 nr 5 poz. 
68; postanowienie z 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3 poz. 47). 
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie powinien ograniczać swej funkcji jurys-
dykcyjnej tylko do kontroli legalności postępowania administracyjnego przed Preze-
sem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, gdyż rozpoznaje sprawę jako sąd 
pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 2004 r., III SK 44/04, 
OSNP 2005 nr 9, poz. 136). Podobny pogląd można odnieść do oceny decyzji Pre-
zesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty.  
 
Jurysdykcyjna funkcja Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie może 
sprowadzać się do oceny legalności decyzji. Sąd ten powinien zmierzać do ustalenia, 
czy zachodzą - sporne między stronami - okoliczności faktyczne, a następnie - po ich 
ustaleniu - do oceny prawnej zasadności wniesionego odwołania, której skutkiem 
może być - w wyjątkowych sytuacjach - uchylenie zaskarżonej decyzji. 
 
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów sprawuje kontrolę legalności, a 
także zasadności i celowości decyzji, z wypływającym stąd wnioskiem, "że uchylenie 
zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie w wypadku, gdy sąd antymonopolowy 

 
14
konstatuje brak podstaw do jej wydania, np. na skutek niewystępowania praktyk mo-
nopolistycznych, błędnie stwierdzonych przez Urząd (Prezesa) w zaskarżonej decy-
zji" (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 1999 r., I 
CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3, poz. 47, w którym Sąd Najwyższy wyraźnie opowie-
dział się za stanowiskiem, określającym charakter postępowania przed sądem anty-
monopolowym jako - z punktu widzenia struktury Kodeksu postępowania cywilnego - 
postępowania rozpoznawczego i pierwszoinstancyjnego). 
 
Należy podzielić ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że Sąd Ochrony 
Konkurencji i Konsumentów nie może ograniczyć rozpoznania sprawy wynikającej z 
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu tylko do funkcji sprawdzającej prawidłowość 
postępowania administracyjnego, które poprzedza postępowanie sądowe. Celem 
postępowania sądowego nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administra-
cyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór mię-
dzy stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Do Sądu 
ostatecznie należy zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, na pod-
stawie wyjaśnienia podstawy faktycznej, obejmującej wszystkie elementy faktyczne 
przewidziane w hipotezie tej normy. W przeciwnym razie nie sposób twierdzić, że 
przepis prawa materialnego został prawidłowo zastosowany (por. wyrok Sądu Naj-
wyższego z 18 września 2003 r., I CK 81/02). Przyjęcie błędnego założenia w zakre-
sie funkcji jurysdykcyjnej Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów spowodowało w 
konsekwencji naruszenie przez Sąd Okręgowy wskazanych w apelacji przepisów 
postępowania. W apelacji zasadnie ponadto wytknięto, że uzasadnienie zaskarżone-
go wyroku, z naruszeniem art. 328 § 2 k.p.c., nie wskazuje przyczyn, dla których Sąd 
nie uwzględnił i nie ocenił dowodów przeprowadzonych w fazie postępowania admi-
nistracyjnego. 
Dopiero wniesienie odwołania do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 
otwiera możliwość prowadzenia kontradyktoryjnego postępowania sądowego w 
sprawie, która uprzednio była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu admini-
stracyjnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 129/91, 
OSNCP 1992 nr 5 poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z 11 sierpnia 1999 r., I 
CKN 351/99, OSNC 2000 nr 3 poz. 47; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 
czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002 nr 4 poz. 42). 
Postępowanie sądowe - przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów - 
jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy 

 
15
zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia stron możliwości zgło-
szenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązują-
cych w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd antymonopolowy 
jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia od-
wołania od decyzji Prezesa URTiP, według reguł kontradyktoryjnego postępowania 
cywilnego, a nie sądem kontroli legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią 
sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczy-
tanie relacji między postępowaniem administracyjnym (przed organem antymonopo-
lowym) i postępowaniem sądowym (przed sądem antymonopolowym) może uzasad-
niać dokonany przez ustawodawcę (z założenia racjonalny) wybór między drogą po-
stępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyja-
śnienia sprawy stosowania praktyki ograniczającej konkurencję. 
Przyjęte rozwiązanie - łączące elementy jednoinstancyjnego postępowania 
administracyjnego oraz dwuinstancyjnego merytorycznego postępowania sądowego 
(z możliwością wniesienia kasacji lub skargi kasacyjnej) - wskazuje na to, że przed-
miotem sprawy cywilnej jest decyzja Prezesa URTiP, sąd musi ustosunkować się w 
wyroku do tej decyzji. Przepisy zezwalają przy tym, aby Sąd Ochrony Konkurencji i 
Konsumentów wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co może być porównane z 
wydaniem nowej decyzji. Tego nigdy nie czyni sąd administracyjny, który co do za-
sady może albo uchylić zaskarżoną decyzję albo oddalić skargę. Na dopuszczalność 
zmiany decyzji Prezesa w całości lub w części wskazuje wyraźnie przepis art. 47964 § 
2 k.p.c. 
Sąd Apelacyjny podniósł (w związku z treścią rozstrzygnięcia Sądu Okręgo-
wego), iż w orzecznictwie przyjęto, że naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. nie stanowi ra-
żącego naruszenia prawa powodującego nieważność decyzji, lecz przesłankę wzno-
wienia postępowania (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 
grudnia 1986 r., II SA 1035/86, ONSA z 1986 r. nr 2, poz. 72). Zdaniem Sądu Apela-
cyjnego, w przypadku istnienia wad kwalifikowanych decyzji Prezesa URTiP faktycz-
nie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma możliwości ich usunięcia. Uza-
sadniony wydaje się więc pogląd, że stwierdzenie przez Sąd wystąpienia takich wad 
powinno skutkować wydaniem na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. wyroku o uchyleniu 
zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy Prezesowi URTiU do ponownego rozpo-
znania, bez potrzeby orzekania co do istoty sprawy.  

 
16
Skoro Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów powinien przede wszystkim 
rozpoznać sprawę i wydać orzeczenie merytoryczne, bez względu na rodzaj i cha-
rakter dostrzeżonych wad postępowania administracyjnego, to wydaje się, że z 
uwagi na charakter wad (wady kwalifikowane) powinien uchylić zaskarżoną decyzję i 
po rozpoznaniu sprawy wydać orzeczenie zastępujące tę decyzję (por. wyrok Sądu 
Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91, OSNCP 1992 nr 5, poz. 87).  
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że w przepisach regulujących postępowania 
antymonopolowe i regulacyjne ustawodawca - odmiennie niż w art. 386 § 4 k.p.c. - 
nie określił, w jakich sytuacjach Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może lub 
powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania 
w postępowaniu administracyjnym. Jest tak dlatego, że przepisy Kodeksu postępo-
wania cywilnego w ogóle nie przewidują możliwości uchylenia decyzji organu regula-
cyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu admini-
stracyjnym. Uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa URTiP oznacza jej definitywne 
wyeliminowanie z obrotu prawnego jako dotkniętej istotnymi wadami, uniemożliwiają-
cymi pozostawienie jej w tym obrocie. Nie jest to zatem uchylenie decyzji w celu 
przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, 
ale swoistego rodzaju zmiana stanu prawnego polegająca na ostatecznym wyelimi-
nowaniu tej decyzji. Po wyroku sądu antymonopolowego uchylającym zaskarżoną 
decyzję nie może być kontynuowane postępowanie administracyjne w tej samej 
sprawie, może natomiast zostać wszczęte od początku nowe postępowanie admini-
stracyjne.  
Na sytuacje, w których konieczne może okazać się uchylenie decyzji w postę-
powaniu w sprawach z zakresu regulacji, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w 
wyroku z 12 czerwca 2002 r. (P 13/01 - OTK-A 2002 nr 4 poz. 42), zaznaczając, że w 
postępowaniach odrębnych przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów doty-
czących odwołań od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Prezesa Urzędu 
Regulacji Telekomunikacji i Poczty czy Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 
ustawodawca expressis verbis wskazał możliwość uchylenia decyzji, od której wnie-
siono odwołanie (por. art. 47953 § 2, art. 47964 § 2, art. 47975 § 2 k.p.c.). Trybunał 
Konstytucyjny wskazał, że różnica między tzw. postępowaniami regulacyjnymi w 
sprawach z zakresu regulacji energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego, a 
postępowaniem w sprawach o ochronę konkurencji, dotycząca możliwości uchylenia 

 
17
decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ ją wydający w 
postępowaniach regulacyjnych, nie jest przypadkowa i dotyczy istoty oraz przedmiotu 
tych postępowań. W postępowaniach regulacyjnych bowiem konieczne jest wydanie 
przez odpowiedni organ rozstrzygnięcia co do obowiązujących taryf. Działania te 
wymagają specjalistycznej, fachowej wiedzy i tym samym konieczne jest każdorazo-
we ustalanie okoliczności dotyczących przesłanek wprowadzenia takich taryf i usta-
lania ich wysokości. Odmiennie jest w przypadku postępowania w sprawach o 
ochronę konkurencji, gdzie spór dotyczy pozycji rynkowej przedsiębiorcy względnie 
praktyk rynkowych przez niego stosowanych. Te ostatnie kwestie mogą być w całości 
przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego i nie wymagają przeprowadzenia odrębnie 
całościowych ustaleń takich, jak we wspomnianych postępowaniach regulacyjnych. 
Wydanie orzeczenia w takim wypadku nie wymaga wkroczenia w zakres kompetencji 
decyzyjnej organu. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi jednak o wprowadzenie 
taryf, a zatem nie może ulegać wątpliwości, że materialnoprawne przesłanki decyzji 
Prezesa URTiP z 31 grudnia 2002 r. mogły być przedmiotem ustaleń i oceny w po-
stępowaniu sądowym. 
Braki postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji, stano-
wiące podstawę uchylenia zaskarżonego apelacją wyroku, uniemożliwiają dokonanie 
prawidłowej oceny materialnoprawnej, co oznacza, że część zarzutów apelacji - do-
tyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego, uchyla się spod kontroli 
apelacyjnej. Warunkiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest bo-
wiem dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych.  
Do pewnych tez Sądu Okręgowego należy się jednak odnieść. 
Teza, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne samodzielne ustalenie przez Pre-
zesa URTiP struktury rynku i pozycji rynkowej w postępowaniu administracyjnym i nie 
jest to też możliwe w sądowym postępowaniu „odwoławczym” w tych sprawach, po-
nieważ okoliczności te nie mogą być przedmiotem postępowania przed sądem w 
sprawie z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty, nie została w jakikolwiek sposób 
uzasadniona. Jest zatem tezą arbitralną i uchylającą się spod oceny w postępowaniu 
apelacyjnym. Skoro postępowanie przez Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumen-
tów jest postępowaniem, w którym może być wydane rozstrzygnięcie inne - co do 
istoty sprawy - niż wydana decyzja, to oznacza to możliwość samodzielnego ustala-
nia w postępowaniu sądowym przesłanek z art. 57 ustawy Prawo telekomunikacyjne. 

 
18
 
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów dokonał błędnej wykładni art. 57 
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., uznając że do 
kompetencji Prezesa UOKiK nie należy wyłącznie zajęcie stanowiska w sprawie, ale 
także samodzielne badanie struktury rynku telekomunikacyjnego oraz samodzielne 
ustalanie znaczącej pozycji rynkowej operatorów telekomunikacyjnych. Błędnie 
stwierdził także, że w sprawie niniejszej brak było porozumienia w formie prawem 
przewidzianej z Prezesem UOKiK. Tymczasem Prezes UOKiK działając na podsta-
wie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne wydał postanowienie z 21 grudnia 
2002 r., w którym stwierdził, że powód „P.” S.A. jest operatorem o znaczącej pozycji 
rynkowej na krajowym rynku usług telefonicznych świadczonych w sieci komórkowej. 
Postanowienie Prezesa UOKiK zostało wydane w związku z prowadzonym przez 
Prezesa URTiP postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego wydana została 
decyzja administracyjna, podlegająca następnie zaskarżeniu do Sądu i stanowiąca 
przedmiot oceny w rozpoznawanej sprawie. 
 
Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w grudniu 2002 r. (czyli w dacie 
wydania przez Prezesa UOKiK postanowienia z 21 grudnia 2002 r. stwierdzającego, 
że „P.” S.A. jest operatorem o znaczącej pozycji na krajowym rynku usług telefonicz-
nych świadczonych w sieci komórkowej, oraz przez Prezesa URTiP decyzji z 31 
grudnia 2002 r., zaskarżonej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i będącej 
przedmiotem oceny w niniejszej sprawie), Prezes URTiP był organem właściwym do 
ustalania „w porozumieniu” z Prezesem UOKiK w drodze decyzji tego, że: a) operator 
publiczny „zajmuje pozycję dominującą” (w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu 
praktykom monopolistycznym i ochronie konsumentów) na rynku świadczenia okre-
ślonej usługi telekomunikacyjnej na tym obszarze (art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 
57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego); b) jeżeli udział operatora w rynku świadczenia 
określonej usługi telekomunikacyjnej na obszarze wskazanym w decyzji jest równy 
lub większy od 25%, to operator publiczny „jest operatorem o znaczącej pozycji ryn-
kowej w zakresie świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej” (art. 57 ust. 1 pkt 2 w 
związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego); c) pomimo że udział operatora 
w rynku świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej na obszarze wskazanym 
w decyzji jest niższy od 25 %, to jednak - biorąc pod uwagę jego zdolność do wpły-
wania na funkcjonowanie tego rynku, jego przychody w odniesieniu do rozmiaru tego 
rynku, jego możliwości dostępu do użytkowników końcowych oraz jego doświadcze-
nie w świadczeniu usług telekomunikacyjnych na rynku - „jest operatorem o znaczą-

 
19
cej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej” (art. 57 
ust. 2 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego); d) pomimo że udział 
operatora w rynku świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej na obszarze 
wskazanym w decyzji jest równy lub większy od 25%, to jednak - biorąc pod uwagę 
jego zdolność do wpływania na funkcjonowanie tego rynku, jego przychody w odnie-
sieniu do rozmiaru tego rynku, jego możliwości dostępu do użytkowników końcowych 
oraz jego doświadczenie w świadczeniu usług telekomunikacyjnych na rynku – „nie 
jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia określonej 
usługi telekomunikacyjnej” (art. 57 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 
Prawa telekomunikacyjnego). 
Powyższe decyzje Prezes URTiP obowiązany był wydawać zawsze „w poro-
zumieniu” z Prezesem UOKiK, jakkolwiek przepisy Prawa telekomunikacyjnego nie 
określają ani zasad, ani trybu współdziałania obu organów w tym zakresie. W tej sy-
tuacji, należy stanąć na stanowisku, że skoro wydawane przez Prezesa UOKiK po-
stanowienie ma na celu stwierdzenie „posiadania” lub też „nieposiadania” przez ope-
ratora „pozycji dominującej” lub „znaczącej pozycji rynkowej” w zakresie świadczenia 
określonej usługi telekomunikacyjnej (art. 57 ust. 7 w związku z art. 57 ust. 1 - ust. 3 
Prawa telekomunikacyjnego) i pozostaje zawsze w związku z prowadzonym przez 
Prezesa URTiP postępowaniem administracyjnym w konkretnej sprawie, w której 
Prezes URTiP powinien wydać następnie decyzję stwierdzającą „posiadanie” lub też 
„nieposiadanie” przez operatora „pozycji dominującej” lub „znaczącej pozycji rynko-
wej” w zakresie świadczenia określonej usługi telekomunikacyjnej (art. 57 ust. 1 pkt 1 
- pkt 2, art. 57 ust. 2 i art. 57 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyj-
nego), to: a) oznacza to tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia podejmowanego naj-
pierw w formie postanowienia przez Prezesa UOKiK (art. 57 ust. 7 Prawa telekomu-
nikacyjnego) z przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego następnie w formie 
decyzji przez Prezesa URTiP; b) równocześnie wskazuje na to, iż wydane przez Pre-
zesa UOKiK postanowienie ma zawsze charakter merytoryczny i w tym sensie prze-
sądza już o treści decyzji, jakkolwiek formalnie nie rozstrzyga jeszcze sprawy „co do 
jej istoty” (art. 104 § 2 k.p.a.). 
Skoro wydawane przez Prezesa UOKiK postanowienie, mające na celu 
stwierdzenie „posiadania” lub też „nieposiadania” przez operatora „pozycji dominują-
cej” lub „znaczącej pozycji rynkowej” w zakresie świadczenia określonej usługi tele-
komunikacyjnej (art. 57 ust. 7 w związku z art. 57 ust. 1 - ust. 3 Prawa telekomunika-

 
20
cyjnego), pozostaje zawsze w związku z prowadzonym przez Prezesa URTiP postę-
powaniem administracyjnym w konkretnej sprawie, w której Prezes URTiP powinien 
wydać następnie decyzję stwierdzającą „posiadanie” lub też „nieposiadanie” przez 
operatora „pozycji dominującej” lub „znaczącej pozycji rynkowej” w zakresie świad-
czenia określonej usługi telekomunikacyjnej (art. 57 ust. 1 pkt 1 - pkt 2, art. 57 ust. 2 i 
art. 57 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego), to oznacza to 
również, że do postanowienia wydawanego przez Prezesa UOKiK odnosi się także 
dyspozycja art. 106 k.p.a., który stanowi między innymi o tym, że „jeżeli przepis 
prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia 
opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po 
zajęciu stanowiska przez ten organ” (art. 106 § 1 k.p.a.), przy czym „zajęcie stanowi-
ska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie” 
(art. 106 § 5 k.p.a.). Z kolei art. 57 ust. 7 Prawa telekomunikacyjnego stanowi wyraź-
nie, iż „na postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 
przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu antymonopolowe-
go”. W tej sytuacji, postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej postano-
wieniem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydanym w trybie art. 
57 ust. 1 - 3 Prawa telekomunikacyjnego jest postępowaniem jednoinstancyjnym, z 
zagwarantowaną sądową kontrolą jego legalności.  
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów błędnie przyjął, że wydanie decyzji 
przez Prezesa URTiP bez działania w porozumieniu z Prezesem UOKiK (bez uzy-
skania stanowiska Prezesa UOKiK) stanowi przesłankę nieważności decyzji z mocy 
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zgodnie z którym nieważność decyzji ma miejsce w razie 
wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Tego rodzaju 
wada postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa URTiP mo-
głaby być zakwalifikowana najwyżej jako przesłanka wznowienia postępowania ad-
ministracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (zgodnie z którym postępowa-
nie administracyjne wznawia się, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wy-
maganego prawem stanowiska innego organu). Uszło przy tym uwadze Sądu Okrę-
gowego, że pozwany Prezes URTiP uzyskał przed wydaniem decyzji z 31 grudnia 
2002 r. stanowisko Prezesa UOKiK w postanowieniu z 21 grudnia 2002 r. Kwestie 
prawne związane z ewentualną „wadą” zaskarżonej decyzji związanej z tym, że w 
chwili jej wydawania postanowienie Prezesa UOKiK z 21 grudnia 2002 r. nie było 
jeszcze prawomocne (ostateczne), nie były przedmiotem jakichkolwiek rozważań 

 
21
Sądu Okręgowego, co również świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy. Nawet 
przyjęcie, że doszło do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego doty-
czącym uzyskiwania stanowiska innego organu (por. uchwałę siedmiu sędziów Na-
czelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999 nr 1, 
poz. 7), stwierdzona wada nie może być potraktowana jako rażące naruszenie prawa 
powodujące uchylenie zaskarżonej decyzji. 
Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że jedynym możliwym sposo-
bem rozpoznania apelacji i skutkiem jej uwzględnienia jest uchylenie zaskarżonego 
wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji 
na podstawie art. 386 § 4 k.p.c. i to z obydwu przyczyn w nim wskazanych: ze 
względu na nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy (uchylenie 
zaskarżonej decyzji z przyczyn nieważności było wszak odmową merytorycznego 
rozpoznania odwołania od niej w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego, 
a w jego następstwie ewentualnej zmiany tej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy 
w odmienny sposób) oraz ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowa-
nia dowodowego w całości przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. 
 
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy na podstawie art. 386 § 4 k.p.c. 
uchylił zaskarżony apelacją wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania 
Sądowi Okręgowemu w Warszawie.  
========================================