III SW 67/11

Sygn. akt III SW 67/11 
 
 
 
POSTANOWIENIE 
 
Dnia 4 listopada 2011 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący) 
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca) 
SSN Maciej Pacuda 
 
w sprawie z protestu R. M. 
 przeciwko ważności wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu 
Rzeczypospolitej Polskiej, 
z udziałem: 
1. Państwowej Komisji Wyborczej 
2. Prokuratora Generalnego 
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń 
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 listopada 2011 r. 
 
 
postanawia: 
 
 wyrazić 
opinię, 
że 
zarzuty 
protestu 
wyborczego 
są 
niezasadne.   
 
 
Uzasadnienie 
 
R. M. w proteście wyborczym wniósł o unieważnienie wyborów do Sejmu i do 
Senatu przeprowadzonych 9 października 2011 r. i wyznaczenie nowego terminu 
wyborów z następujących powodów: 
1)  naruszenia w dniu wyborów zasady równości, bezpośredniości i tajności 
głosowania w wyborach do Sejmu wyrażonej w art. 96 ust. 2 Konstytucji RP 

 
 
2 
przez 
umożliwienie 
wyborcom 
głosowania 
przez 
pełnomocników 
i 
korespondencyjnie; 
2)  naruszenia w dniu wyborów zasady bezpośredniości i tajności głosowania w 
wyborach do Senatu wyrażonej w art. 97 ust. 2 Konstytucji RP przez 
umożliwienie 
wyborcom 
głosowania 
przez 
pełnomocników 
i 
korespondencyjnie; 
3)  niezgodnego z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1, 78 i 213 ust. 1 Konstytucji RP w 
związku z art. 2 Konstytucji RP, Kodeksu wyborczego z 5 stycznia 2011 r., 
który pozbawia komitety wyborcze prawa do skutecznego odwoływania się 
do sądów powszechnych lub administracyjnych od ostatecznej decyzji 
Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie rejestracji list kandydatów oraz 
pozbawia komitety wyborcze nie mające zarejestrowanych w całym kraju list 
kandydatów 
prawa 
do 
bezpłatnych 
audycji 
wyborczych 
i 
debat 
ogólnopolskich; 
4)  naruszenia zaufania obywateli do demokratycznego państwa prawa w 
kwestii prawa wyborczego, czy pozornego działania Sejmu i Senatu, 
Trybunału Konstytucyjnego oraz Prezydenta RP – konstytucyjnych organów 
państwa oraz Państwowej Komisji Wyborczej w celu zwiększenia frekwencji 
wyborczej, kiedy po podliczeniu wszystkich oddanych głosów przez PKW 
okazało się, że oddano 680.542 głosów nieważnych, co stanowi prawie 
4,52% wszystkich oddanych głosów w tegorocznych wyborach do Sejmu i 
ma ogromny wypływ na wynik wyborów, a nawet zmianę zwycięzcy w 
tegorocznych wyborach do Sejmu. 
 
Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o pozostawienie protestu bez 
dalszego biegu, gdyż jego zarzuty nie dotyczą podstaw protestu wyborczego 
określonych w art. 82 w związku z art. 243 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – 
Kodeks wyborczy. W odniesieniu do rejestracji list kandydatów Komitetu 
Wyborczego […] wskazano, że dowodem zarejestrowania list kandydatów 
popartych 
podpisami 
co 
najmniej 
w 
połowie 
okręgów 
wyborczych 
jest 
zaświadczenie Państwowej Komisji Wyborczej o którym mowa w art. 210 § 3 
Kodeksu wyborczego. Wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczyć może tylko 

 
 
3 
istniejącego już w chwili składania wniosku stanu posiadania zarejestrowanych list 
kandydatów, wymaganego w art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego. Do 30 sierpnia 
2011 r. listy kandydatów Komitetu poparte podpisami wyborców zostały 
zarejestrowane w 19 okręgach wyborczych. 1 września 2011 r. zarejestrowano listę 
kandydatów w okręgu wyborczym nr […] a 5 września 2011 r. zarejestrowano listę 
kandydatów w okręgu wyborczym nr […]. Nie jest zasadny pogląd protestu, że w 40 
dniu przed dniem wyborów zainteresowany komitet wyborczy może legitymować 
się tylko zgłoszeniami w okręgowych komisjach wyborczych list kandydatów z 
wykazami poparcia, zaś po zarejestrowaniu tych list w czasie po upływie tego 
terminu ma prawo oczekiwać wydania mu, na podstawie wniosku nadanego w tym 
terminie na poczcie, zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 § 3 Kodeksu 
wyborczego i następnie może zgłaszać listy kandydatów nie poparte podpisami 
wyborców oraz liczyć na ich zarejestrowanie. 
Prokurator Generalny wniósł o pozostawienie protestu bez dalszego biegu, 
gdyż sformułowane przez protestującego zarzuty wykraczają poza zakres 
przedmiotowy protestu wyborczego określony w art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego. 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
I. 
 
W zakresie dwóch pierwszych zarzutów protestu wyborczego dotyczących 
głosowania przez pełnomocnika i korespondencyjnie należy stwierdzić, że są 
niezasadne z następujących powodów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 
2011 r. orzekł, że przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. 
nr 21, poz. 112 ze zm.) w tym zakresie nie są niezgodne z przepisami Konstytucji, 
w tym wskazanymi w proteście (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2). Trybunał stwierdził, że 
przepisy dotyczące instytucji pełnomocnika są zgodne z zasadą równości praw 
wyborczych oraz z zasadą bezpośredniości wyborów. Głosowanie przez 
pełnomocnika jest jedną z alternatywnych form głosowania, a tym samym jest 
dodatkową gwarancją korzystania przez obywateli z czynnego prawa wyborczego. 
Nie oznacza przeniesienia na pełnomocnika praw wyborczych przysługujących 

 
 
4 
osobie, która pełnomocnictwa udziela. Pełnomocnictwo obejmuje upoważnienie 
pełnomocnika do oddania głosu w wyborach zgodnie z wolą mocodawcy i w jego 
imieniu. Brak możliwości kontroli czynności dokonanej przez pełnomocnika, czyli 
treści oddanego głosu, wynika z zasady tajności głosowania i rodzi konieczność 
oparcia pełnomocnictwa na relacji szczególnego zaufania między wyborcą i jego 
pełnomocnikiem. Głosowanie przez pełnomocnika ułatwia (a niekiedy nawet 
umożliwia) udział w wyborach osobom niepełnosprawnym lub w podeszłym wieku, 
przerzucając jednak na nie ciężar znalezienia osoby godnej zaufania. Głosowanie 
przez pełnomocnika przyjęte jest w innych państwach Unii (Belgia, Francja, 
Holandia czy Wielka Brytania). Trybunał orzekł, że instytucja pełnomocnika do 
oddania głosu jest zgodna z zasadą bezpośredniości wyborów. Już poprzednie 
przepisy zezwalały wyborcy niepełnosprawnemu na uzyskanie pomocy innej osoby 
przy akcie głosowania, z wykluczeniem członków komisji wyborczej i mężów 
zaufania. Głosowanie przez pełnomocnika nie jest też sprzeczne z zasadą 
równości wyborów w sensie formalnym. Pełnomocnik oddaje głos w imieniu 
wyborcy, a nie swoim. Zobowiązany jest do głosowania zgodnie z wolą wyborcy – 
mocodawcy. Regulacja instytucji pełnomocnika do oddania głosu stanowi 
ustawowo dokładnie wytyczony wyjątek od zasady zapisanej w art. 38 § 1 Kodeksu 
wyborczego, że w wyborach powszechnych głosuje się osobiście. Pełnomocnictwa 
może udzielić wyborca o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnoprawności. 
Głosowanie przez pełnomocnika jest ściśle sformalizowane i jednocześnie zawiera 
zabezpieczenia przed możliwymi nadużyciami instytucji pełnomocnika do oddania 
głosu (art. 54 i następne Kodeksu wyborczego). 
Głosowanie 
korespondencyjne 
umożliwia 
oddanie 
głosu 
wyborcom 
przebywającym za granicą, którym trudno dotrzeć do obwodowych komisji 
wyborczych odległych od ich miejsca zamieszkania lub pobytu. Nie jest niezgodne 
z zasadą tajności wyborów. Dla wyborcy tajność głosowania jest opcją, nie 
obowiązkiem. Koperty zwrotne konsul przekazuje bez otwierania do komisji 
obwodowej, która wrzuca je do urny wyborczej, a jeśli zostaną dostarczone po 
zakończeniu głosowania niszczy je bez otwierania. Głosowanie za pośrednictwem 
poczty dopuszczalne jest w innych państwach. Wprowadzenie tej formy głosowania 

 
 
5 
było postulowane do lat przez osoby i instytucje (Rzecznika Praw Obywatelskich, 
Państwową Komisję Wyborczą). 
 
II. 
 
Zrzut trzeci dotyczy niezgodności z Konstytucją Kodeksu wyborczego wobec 
braku możliwości odwołania i sądowej kontroli decyzji (uchwał) odmawiających 
rejestracji list komitetu wyborczego. W ocenie składu rozpoznającego protest 
badanie zgodności z Konstytucją RP regulacji Kodeksu wyborczego wykracza poza 
przewidziany tą ustawą przedmiot i granice protestu wyborczego - art. 82 Kodeksu 
wyborczego w związku z art. 101 ust. 2 Konstytucji (postanowienia Sądu 
Najwyższego: z 8 listopada 2005 r., III SW 142/05; z 27 listopada 2007 r., III SW 
55/07). Zgodnie z art. 100 ust. 3 Konstytucji zasady i tryb zgłaszania kandydatów i 
przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa, co 
oznacza, że w tym zakresie jest to domena ustawy zwykłej. Art. 2 Konstytucji jest 
normą ogólną a jednocześnie jej art. 100 ust. 3 zawiera normę szczególną, która 
zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzenia wyborów oraz warunki 
ważności wyborów przekazuje ustawie zwykłej. Z braku w Kodeksie wyborczym 
regulacji (pozytywnej) o sądowej kontroli uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w 
sprawie rejestracji list kandydatów nie wynika naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, 
gdyż regulacja ta jest w tym zakresie jednakowa dla wszystkich komitetów 
wyborczych. Państwa Komisja Wyborcza w sprawie rejestracji list kandydatów nie 
wydaje decyzji administracyjnych. Nie działa też jako pierwsza instancja, dlatego 
nie można uznać, że regulacja Kodeksu wyborczego stanowiąca, iż od 
postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (art. 
218 § 2), narusza przepis art. 78 Konstytucji. Prawo wyborcze jest częścią prawa 
publicznego, stąd trudno też przyjąć naruszenie prawa do sądu w rozumieniu art. 
45 ust. 1 Konstytucji, jako że chodzi w nim o indywidualne sprawy sądowe 
(administracyjne). Ustawodawca przyjął, że kontrolę w sprawie wyborów będzie 
realizował Sąd Najwyższy (art. 101 Konstytucji). Na tle regulacji Kodeksu 
wyborczego prawo do skargi do sądu jest bezpośrednio przewidziane w 
określonych przypadkach; na przykład prawo do skargi do Sądu Najwyższego na 

 
 
6 
postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o odmowie przyjęcia zawiadomienia 
o utworzeniu komitetu wyborczego (art. 205 Kodeksu wyborczego) albo prawo do 
protestu wyborczego do Sądu Najwyższego na podstawie art. 82 w związku z art. 
241 i nast. Kodeksu wyborczego. Inną rzeczą są granice i treść tego prawa. 
Kwestia ta ujawnia się w związku z zarzutem protestu dotyczącym odmowy 
rejestracji list Komitetu Wyborczego […]. W ocenie składu protest wyborczy w tym 
zakresie nie powinien pozostać bez rozpoznania. Kwestia wstępna dotyczy granic 
protestu wyborczego. Z art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego wynika ograniczenie 
przedmiotu protestu. Protest wszak może być wniesiony „przeciwko ważności 
wyborów, ważności wyborów w okręgu lub wyborowi określonej osoby”. Jest to 
pierwsze – natury teleologicznej –  ograniczenie. Drugie odnosi się do przepisów 
Kodeksu „dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników 
wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów”. Rozważany problem powstaje na 
tle językowej nieokreśloności, a w każdym razie z braku ścisłego określenia 
zakresu przepisów kodeksu „dotyczących głosowania”. „Dotyczą” głosowania 
przepisy które wprost odnoszą się do głosowania jako określonej czynności 
procesu wyborczego. Przepisy te najczęściej są wyodrębnione w rozdziale 
poświęconym ściśle głosowaniu, np. „przepisy wspólne dla głosowania” (rozdział 6 
Dział I), „Głosowanie przez pełnomocnika” (rozdział 7 Dział 1), „Głosowanie 
korespondencyjne w obwodach głosowania utworzonych za granicą” (rozdział 8 
Dział I) czy „Karty do głosowania” (rozdział 4 Dział III) oraz „Sposób głosowania i 
warunki ważności głosu” (rozdział 5 Dział III). Jednakże „dotyczyć” wedle 
językowego sensu, znaczy to samo, co „odnosić się do czegoś” albo „mieć z czymś 
związek”. Trzeba w związku z tym zauważyć, że do głosowania odnoszą się i na 
pewno mają związek z głosowaniem także inne – oprócz wyżej wymienionych – 
przepisy Kodeksu wyborczego, np. przepisy określające Prawa wyborcze (rozdział 
2 dział I), Obwody głosowania (rozdział 3 Dział I), czy przepisy odnoszące się do 
organów wyborczych np. określające kompetencje Państwowej Komisji Wyborczej 
(por. np. art. 162 § 1 Kodeksu wyborczego), czy też Obwodowej Komisji Wyborczej, 
do której należy „przeprowadzanie głosowania w obwodzie” (rozdział 7 Dział II). Do 
powyższej kategorii „dotyczenia” głosowania należą między innymi przepisy 
rozdziału 3 Działu III „Zgłoszenie kandydatów na posłów”. Najogólniej rzecz ujmując 

 
 
7 
od prawidłowego zastosowania procedury zgłaszania kandydatów zależy, a w 
każdym razie może zależeć, realizacja przepisów określających prawo wybierania 
skonkretyzowane ostatecznie w kartach do głosowania będących bezpośrednim 
środkiem głosowania. Systematyka Kodeksu wyborczego nie daje zatem 
wystarczającego oparcia dla pewnego wskazania przepisów, które dlatego 
dotyczyłyby głosowania w rozumieniu art. 82 § 1 Kodeksu, że znajdują się w 
wyodrębnionej grupie przepisów poświęconych głosowaniu jako określonej fazy 
przeprowadzania 
wyborów. 
Takiej 
systematyzacji 
procesu wyborczego 
w 
przepisach Kodeksu wyborczego nie udało się przeprowadzić. Można to odczytać 
także ze sposobu ujęcia zakresu Kodeksu w jego najogólniejszej formule, zawartej 
w art. 1, w której „głosowania” nie wyodrębniono z kategorii zasad i trybu 
zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunków ważności wyborów. 
Przeciwko tezie, która ograniczałaby krąg przepisów Kodeksu dotyczących 
głosowania w rozumieniu art. 82 § 1 Kodeksu do tych tylko, które bezpośrednio 
określają czynności fazy głosowania, przemawia także dookreślenie zakresu 
postępowania w sprawie protestu wynikające z art. 243 § 2 Kodeksu. Z przepisu 
tego wynika, że nie może być przedmiotem protestu sprawa, co do której 
w Kodeksie przewiduje się możliwość wniesienia przed dniem głosowania skargi 
lub odwołania do sądu lub do Państwowej Komisji Wyborczej. Sens tej regulacji 
musi odnosić się do „sprawy” dotyczącej przepisów określających czynności 
poprzedzające procedury głosowania wyborczego. Tylko bowiem w fazach procesu 
wyborczego wcześniejszych niż faza głosowania przewiduje się określone środki 
odwoławcze. Jest to zresztą pragmatyczną koniecznością, gdyż weryfikacja 
czynności bezpośrednio dotyczących głosowania w procedurze skargi lub 
odwołania do sądu lub do Państwowej Komisji Wyborczej musiałaby zajmować 
jakiś czas, którego w czasie głosowania a przed ustaleniem wyników głosowania 
już nie ma. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym protest zarzucający 
naruszenie przepisów Kodeksu dotyczących zgłoszenia przez Komitet Wyborczy 
kandydatów na posłów miał na uwadze istotność postępowania w sprawie 
protestów w sprawowaniu przez Sąd Najwyższy wyznaczonej mu w Konstytucji RP 
właściwości stwierdzenia ważności wyborów do Sejmu i Senatu (art. 101 ust. 1 
i ust. 2 Konstytucji). Wyborcy przysługuje konstytucyjne prawo do zgłoszenia 

 
 
8 
protestu, opinie wydawane w wyniku rozpoznania protestu są – oprócz 
sprawozdania z wyborów – niezbędnymi przesłankami rozstrzygania przez Sąd 
Najwyższy o ważności wyborów (art. 244 § 1 Kodeksu wyborczego). 
Nierozpoznanie wniesionego protestu ograniczałoby zatem wykonanie przez Sąd 
Najwyższy jego konstytucyjnie wyznaczonego zadania, jeżeli protest dotyczy 
istotnego i powiązanego z głosowaniem zdarzenia wyborczego, co do którego nie 
zachodziła możliwość sprawdzenia postawionego zarzutu w toku procesu 
wyborczego. W rozpatrywanym przypadku protest dotyczy realizacji przez Komitet 
wyborczy określonego w art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego uprawnienia do 
zgłoszenia list kandydatów bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców. 
Uprawnienie to, w jego konstrukcji dookreślonej w art. 210 § 3 kodeksu, 
sprzęgnięte zostało z kompetencją Państwowej Komisji Wyborczej do wydania 
odpowiedniego zaświadczenia stwierdzającego uprawnienie komitetu wyborczego. 
Niewydanie przez Państwową Komisję Wyborczą przedmiotowego zaświadczenia, 
według wnoszącego protest, spowodowało naruszenie uprawnienia Komitetu 
wyborczego z konsekwencją wyłączenia go z udziału w głosowaniu w znacznej 
części okręgów wyborczych. Przedmiot protestu wprost odnosi się do procedury 
zgłoszenia kandydatów na posłów. Wskazane konsekwencje naruszenia tej 
procedury bezpośrednio dotyczą głosowania, skoro chodzi m.in. o wadliwe, według 
wnoszącego protest, sporządzenie kart do głosowania (poz. art. 223 i art. 224 
Kodeksu). Nie ma racji stanowisko, wskazujące art. 243 § 2 Kodeksu jako 
podstawę pozostawienia protestu bez dalszego biegu z tego powodu, że w danej 
sprawie zachodziła możliwość wniesienia odwołania do Państwowej Komisji 
Wyborczej. 
Przedmiotem 
określonej 
protestem 
sprawy 
nie 
jest 
bowiem 
postępowanie przed okręgową komisją wyborczą z możliwością odwołania do 
Państwowej Komisji Wyborczej w trybie przepisów art. 218 § 1 i  2 Kodeksu, ale 
jest nim odmowa Państwowej Komisji Wyborczej wydania zaświadczenia 
określonego w art. 210 § 3 Kodeksu, na którą to odmowę w przepisie Kodeksu 
wyborczego nie przewidziano żadnych środków zaskarżenia. Z powyższych 
przyczyn Sąd Najwyższy uznał, że protest zarzucający naruszenie art. 210 § 3 
Kodeksu wyborczego mieści się w granicach protestu wyborczego określonych w 
art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu oraz, że rozpoznanie postawionego zarzutu, jakoby 

 
 
9 
Komitet Wyborczy […] został pozbawiony upoważnienia do zgłoszenia list 
kandydatów w trybie art. 210 § 2 Kodeksu na skutek bezzasadnej odmowy 
Państwowej Komisji Wyborczej wydania odpowiedniego zaświadczenia, jest 
niezbędne dla rozstrzygania przez Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Pracy 
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych o ważności wyborów do Sejmu. 
Niesporne jest, że Komitet Wyborczy […] zgłosił listy kandydatów na posłów 
do Sejmu w 25 okręgach wyborczych z podpisami wyborców. Listy z podpisami co 
najmniej 5.000 wyborców zostały zarejestrowane w 19 okręgach wyborczych do 
godziny 2400 30 sierpnia 2011 r., czyli w 40 dniu przed dniem wyborów  
(przeprowadzonych 9 października 2011 r.). Po 30 sierpnia 2011 r. zarejestrowano 
także zgłoszenia list jeszcze w 2 okręgach wyborczych (1 i 5 września 2011 r.). 
Łącznie zarejestrowano listy Komitetu z podpisami poparcia wyborców w 21 
okręgach wyborczych. Listy które nie miały poparcia 5 000 wyborców nie zostały 
zarejestrowane. Na podstawie akt spraw III SW 85/11 i III SW 12/01 oraz informacji 
Państwowej Komisji Wyborczej można ustalić, że Komitet do 30 sierpnia 2011 r. 
zgłosił też listy kandydatów na posłów do Sejmu w 2 okręgach wyborczych bez 
poparcia zgłoszenia podpisami wyborców (w G. i w B.– pismo PKW z 28 
października 2011 r. złożone w sprawie III SW 85/11), natomiast według 
pełnomocnika Komitetu w 3 okręgach wyborczych (prócz dwóch wskazanych przez 
PKW także w P. – jego pismo z 31 października 2011 r. złożone w sprawie III SW 
85/11), co spotkało się z odmową rejestracji tych list z braku zaświadczenia 
Państwowej Komisji Wyborczej o zarejestrowaniu list z poparciem wyborców w 21 
okręgach wyborczych. Komitet Wyborczy 6 i 7 września 2011 r. zgłosił jeszcze listy 
kandydatów na posłów do Sejmu w 10 okręgach wyborczych bez poparcia 
zgłoszeń podpisami wyborców, które również nie zostały zarejestrowane. 
Niespornym jest, że Komitet Wyborczy […] 30 sierpnia 2011 r. wysłał pocztą do 
Państwowej 
Komisji 
Wyborczej 
wniosek 
o 
wydanie 
zaświadczenia 
o 
zarejestrowaniu list kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych. 
Wniosek ten Państwowa Komisja Wyborcza otrzymała 1 września 2011 r. 
Protest wyborczy co do odmowy rejestracji list Komitetu Wyborczego […] nie 
zasługuje na uwzględnienie. Komitet Wyborczy nie złożył Państwowej Komisji 
Wyborczej do 40 dnia przed dniem wyborów wniosku o wydanie zaświadczenia o 

 
 
10
którym mowa w art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, czyli potwierdzającego 
uprawnienie do zgłaszania dalszych list bez poparcia podpisami wyborców. 
Stanowi to zasadniczy powód uznania protestu za niezasadny. Komitet Wyborczy 
wniosek o wydanie zaświadczenia nadał na poczcie 30 sierpnia 2011 r. i do 
Państwowej Komisji Wyborczej dotarł 1 września 2011 r., a więc po terminie 
określonym w art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego. Wniosek o wydanie 
zaświadczenia powinien być złożony bezpośrednio Państwowej Komisji Wyborczej. 
Potwierdza to przepis art. 9 Kodeksu wyborczego jednoznacznie określający 
wiążącą normę w tym zakresie. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w kodeksie jest 
mowa o upływie terminu do wniesienia dokumentu do organu wyborczego należy 
przez to rozumieć dzień złożenia dokumentu organowi wyborczemu. Wniosek o 
wydanie zaświadczenia złożono zatem po terminie. Warunek wystąpienia z 
wnioskiem o wydanie zaświadczenia w terminie określonym w art. 210 § 3 w 
związku z art. 9 Kodeksu wyborczego stanowił warunek sine qua non rejestracji 
tych list kandydatów, które zgłoszono bez poparcia podpisami wyborców. Kodeks 
wyborczy przewiduje dwa tryby zgłaszania list kandydatów na posłów w okręgach 
wyborczych. Pierwszy z podpisami co najmniej 5 000 wyborców i drugi dotyczący 
zgłoszenia dalszych list bez poparcia podpisami wyborców, jednak te drugie 
zgłoszenia będą uprawnionymi (dobrymi) zgłoszeniami, gdy komitet wyborczy 
zarejestruje listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych. Termin 
zgłoszeń jest jednaki i nieprzekraczalny dla list pierwszych i drugich, czyli godzina 
2400 w 40 dniu przed dniem wyborów (art. 211 § 1). Zgłoszenia w drugim trybie 
warunkuje wystąpienie przez zainteresowany komitet wyborczy do Państwowej 
Komisji Wyborczej o wydanie zaświadczenia o zarejestrowaniu list kandydatów co 
najmniej w połowie okręgów wyborczych. Zaświadczenie nie jest jednak nośnikiem 
uprawnienia do zgłaszania list bez poparcia podpisami wyborców, gdyż 
uprawnienie to wynika z zarejestrowania list kandydatów co najmniej w połowie 
okręgów wyborów a nie z faktu sporządzenia zaświadczenia. Zaświadczenie nie 
musi być wydane przed nieprzekraczalnym terminem określonym w ustawie do 
zgłaszania list kandydatów - art. 211 § 1. Przyjęty w ustawie zwrot o zgłaszaniu list 
„na podstawie zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej” (art. 210 § 3) 
oznacza zgłaszanie list na podstawie uprawnienia wynikającego ze spełnienia 

 
 
11
warunku określonego w art. 210 § 2, co oznacza, że zaświadczenie fizycznie nie 
musiało być wydane przed upływem nieprzekraczalnego terminu z art. 211 § 1 do 
zgłaszania list kandydatów do okręgowych komisji wyborczych. Zaświadczenie 
jedynie potwierdza (dokumentuje) uprawnienie z art. 210 § 2 i skoro rejestracja 
zgłoszeń może następować już po terminie z art. 211 § 1, to również sprawdzenie 
tego uprawnienia może nastąpić po tym terminie. W ocenie składu rozpoznającego 
protest zastosowanie prawa przez Państwową Komisję Wyborczą zdominowała 
wykładnia literalna (gramatyczna) ustawy, na której nie można było poprzestać, 
gdyż mogła prowadzić do zróżnicowania sytuacji faktycznej i prawnej komitetów i 
już tylko na tej płaszczyźnie wykładnia ta mogła być kwestionowana. Oczywistym 
jest, że komitet wyborczy nie rejestrował list kandydatów, lecz tylko je zgłaszał, 
natomiast  to okręgowe komisje wyborcze rejestrowały zgłoszenia list albo 
odmawiały ich rejestracji. Ustawa nie określa przy tym terminu w którym po 
przyjęciu zgłoszenia okręgowa komisja wyborcza miała zdecydować o rejestracji 
listy. Poprzestanie tylko na literalnym odczytaniu art. 210 § 2 prowadzić mogło więc 
do stawiania dalszych nieuprawnionych warunków o konieczności zarejestrowania 
przed terminem z art. 211 § 1 list kandydatów co najmniej w połowie okręgów 
wyborczych, a także do stanowiska, że rejestracja dalszych list bez poparcia 
zgłoszenia podpisami wyborców możliwa była tylko w oparciu o zaświadczenie 
posiadane (fizycznie). Skoro do godziny 2400 w 40 dniu przed dniem wyborów 
można było zgłosić listy z podpisami poparcia, to nie można wymagać aby komitet 
wyborczy posiadał zaświadczenie przed tym terminem jako warunek zgłoszenia 
dalszych list, czyli bez poparcia podpisami wyborców. Uprawnienie do zgłoszenia 
list bez poparcia wynika ze zgłoszenia list z poparciem w 21 okręgach wyborczych, 
zatem uprawnienie to może być stwierdzone po godzinie 2400 w 40 dniu przed 
dniem wyborów. Mylne byłoby jednak zapatrywanie, że traciłby na znaczeniu sam 
wniosek o wydanie zaświadczenia. Wniosek o wydanie zaświadczenia jest 
warunkiem koniecznym (sine qua non) rejestracji list zgłoszonych bez poparcia 
podpisami wyborców. To, że zaświadczenie nie musi być wydane komitetowi 
wyborczemu do godziny 2400 w 40 dniu przed dniem wyborów, nie oznacza, że 
sam wniosek o zaświadczenie był zbędny lub nie miał znaczenia. Na taką oceną 
nie pozwala ustawa Kodeks wyborczy. Zaświadczenie potwierdza bowiem 

 
 
12
uprawnienie na podstawie którego dalsze listy kandydatów bez poparcia podpisami 
wyborców mogą być zarejestrowane w innych okręgowych komisjach wyborczych. 
Rejestracja list bez poparcia podpisami wyborców zależy od zaświadczenia, a to 
zależy od wniosku złożonego w terminie Państwowej Komisji Wyborczej. Innymi 
słowy wniosek złożony po terminie oznacza, że komitet wyborczy traci uprawnienie 
z art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, nawet gdy okręgowe komisje wyborcze 
zarejestrowały listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych 
dopiero po terminie z art. 211 § 1 Kodeksu wyborczego, czyli po terminie do 
zgłaszania list kandydatów do okręgowych komisji wyborczych. W ocenie składu 
rozpoznającego protest formą odmowy wydania zaświadczenia powinna być 
uchwała Państwowej Komisji Wyborczej zgodnie z art. 161 § 5 Kodeksu 
wyborczego, jako że przepis ten stanowi, że Komisja podejmuje uchwały w 
zakresie swoich ustawowych uprawnień. O trybie zgłaszania list kandydatów z 
podpisami poparcia (pierwszym) albo bez podpisów poparcia (drugim) decyduje 
zgłaszający listy komitet wyborczy. W odniesieniu do sytuacji Komitetu Wyborczego 
[…] dwie listy zgłoszone w drugim trybie (bez podpisów poparcia) do godziny 2400 
30 sierpnia 2011 r. nie mogły być zarejestrowane, gdyż Komitet Wyborczy nie 
spełnił warunku podstawowego, czyli nie wystąpił o wydanie zaświadczenia do 
Państwowej Komisji Wyborczej w terminie określonym w art. 210 § 3 Kodeksu 
wyborczego. Czym innym jest wniosek o wydanie zaświadczenia i czym innym 
samo zaświadczenie. Rejestrację list zgłoszonych bez wykazów poparcia 
warunkował wniosek o wydanie zaświadczenia. Natomiast zgłoszone po terminie 
30 sierpnia 2011 r. listy bez poparcia podpisami wyborców (w 10 okręgach) nie 
mogły być zarejestrowane, także jako wniesione po nieprzekraczalnym terminie do 
zgłaszania list, określonym w art. 211 § 1 Kodeksu wyborczego. 
Inny 
był 
przedmiot 
sprawy 
rozpoznanej 
przez 
Sąd 
Najwyższy 
postanowieniem z 16 listopada 2005 r., III SW 120/05, gdyż protest wyborczy 
okazał się wówczas niezasadny z braku przesłanek przestępstwa w odmowie 
wydania zaświadczenia o zarejestrowaniu list okręgowych, natomiast obecny 
protest został uznany za niezasadny z braku złożenia Państwowej Komisji 
Wyborczej w terminie z art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego wniosku o wydanie 

 
 
13
zaświadczenia. W sprawie III SW 120/05 Sąd Najwyższy nie analizował też szerzej 
znaczenia zaświadczenia i rejestracji zgłoszenia bez zaświadczenia. 
 
III. 
 
Określona ilość głosów nieważnych w skali kraju (4,52%) nie jest sama w 
sobie przesłanką do kwestionowania wyborów. Głosy nieważne w wyborach nie są 
sytuacją szczególną i przewiduje je Kodeks wyborczy. Ilość głosów nieważnych i 
wyniki wyborów to suma wyników z protokołów głosowania w obwodowych 
komisjach wyborczych. Protest poprzestaje na ogólnej ocenie (konstatacji). Nie 
formułuje natomiast konkretnych zarzutów oraz nie przedstawia (wskazuje) 
dowodów (art. 241 § 3 Kodeksu wyborczego), które pozwalałyby stwierdzić 
naruszenie przepisów o głosowaniu, ustalaniu wyników głosowania i wpływu 
nieważnych głosów na wynik wyborów. 
 
IV. 
 
Poza granicami protestu wyborczego (art. 82 Kodeksu wyborczego) jest 
zarzut kwestionujący prawidłowość regulacji z art. 252 Kodeksu wyborczego o 
prawie do nieodpłatnego rozpowszechniana audycji wyborczych w programach 
publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych ogólnokrajowych – jeżeli komitet 
wyborczy zarejestrował swoje listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów 
wyborczych. 
 
Z tych motywów orzeczono jako w sentencji, stosownie do art. 242 § 2 
Kodeksu wyborczego.