III SW 234/10

Sygn. akt III SW 234/10 
 
 
 
POSTANOWIENIE 
 
Dnia 20 lipca 2010 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca) 
SSN Bogusław Cudowski 
SSN Zbigniew Myszka 
 
po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. 
sprawy z protestu M. K. 
 z udziałem Państwowej Komisji Wyborczej i Prokuratora Generalnego 
przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 
 
 
postanawia: 
 
1. wyrazić opinię, że zarzut protestu naruszenia art. 4 ustawy 
z 
dnia 
27 
września 
1990 
r. 
o 
wyborze 
Prezydenta 
Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 72, 
poz. 467) nie jest zasadny, 
2. w odniesieniu do pozostałych zarzutów pozostawić protest 
bez dalszego biegu. 
 
UZASADNIENIE 
 
M. K. wniosła na podstawie „art. 129 Konstytucji, art. 72 i 73 ustawy z dnia 
27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (tekst 
jednolity: Dziennik Ustaw z 2010 r. Nr 72, poz. 467)” protest przeciwko wyborowi 
Prezydenta Rzeczypospolitej z powodu „naruszenia przepisów Konstytucji, ustaw, 
co miało wpływ na wynik wyborów” i wniosła o stwierdzenie nieważności wyboru 
Prezydenta Rzeczypospolitej. 

 
 
2 
W uzasadnieniu postawionych zarzutów podniesiono, że w dniu 20 czerwca i 
4 lipca 2010 r. odbyły się wybory prezydenckie. Nastąpiły one po okresie klęski 
żywiołowej (maj/czerwiec), która dotknęła – jak wynika z danych Ministerstwa 
Spraw Wewnętrznych i Administracji - 2157 miejscowości w ponad 14 
województwach. Niektóre gminy jak np. Wilków zostały dotknięte powodzią 
dwukrotnie, wiele mieszkańców straciło dobytek całego swojego życia, miejsca 
zamieszkania, pracy, dokumenty tożsamości. 
Dalej wnosząca protest wywiodła, że zgodnie z art. 62 ust.1 Konstytucji RP, 
obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta 
Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu 
terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. W myśl art. 4 
ustawy o wyborze prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wybory są równe; wyborcy 
biorą udział w wyborach na równych zasadach. Równość zasad, to nie tylko 
prawna równość każdego głosu i jego oddania w samych wyborach, ale oznacza 
równość faktyczną, czyli możliwość udziału obywateli w tych wyborach poprzez 
możliwość uzyskania informacji dotyczącej miejsc, w których można głosować, 
możliwość fizycznego dotarcia do tych miejsc oraz uczestnictwa w kampanii 
wyborczej. 
Mieszkańcy 
terenów 
powodziowych 
w 
tym 
względzie 
zostali 
poszkodowani, nie mieli faktycznie możliwości uczestnictwa w tej kampanii (brak 
miejsc zamieszkania, dostępu do mediów), mieli utrudnioną możliwość fizycznego 
uczestnictwa w samych wyborach. 
Ponadto, zgodnie z art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, w czasie stanu 
nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu […] nie mogą być 
przeprowadzane […] wybory Prezydenta Rzeczypospolitej. Rada Ministrów 
naruszyła jednak art. 228 ust.1 Konstytucji oraz przepisy ustawy z dnia 18 kwietnia 
2002 r. o stanie klęski żywiołowej, nie wprowadzając na terytorium powodziowym 
stanu klęski żywiołowej. Wprawdzie przepisy art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 
2 oraz 4 ustawy o stanie klęski żywiołowej używają sformułowania o możliwości 
wprowadzenia tego stanu, jednakże, uwzględniając wykładnię celowościową 
przepisów, a także art. 3 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy, wydaje się oczywiste, iż 
legislatorowi chodziło nie tyle o samą możliwość, co konieczność wprowadzenia 
stanu klęski żywiołowej w przypadku, gdy dotyka ona znaczących obszarów kraju, 

 
 
3 
co miało miejsce w czasie tegorocznej powodzi. Niewprowadzenie stanu klęski 
żywiołowej było zatem naruszeniem zarówno art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, jak i 
ustawy o stanie klęski żywiołowej. Niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej 
nastąpiło tylko ze względu na to, że wówczas wybory prezydenckie musiałyby 
zostać odłożone, a mieszkańcy terenów powodziowych mieliby normalne 
możliwości uczestnictwa w nich i głosowania przeciw kandydatowi wspieranemu 
przez partię rządzącą. Zatem w imię wyboru danego kandydata na prezydenta 
naruszono art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. 
Na koniec wnosząca protest stwierdziła, że wnosi protest w imię art. 2 
Konstytucji RP, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz jej art. 32 „o 
równości wobec prawa” (czego obywateli pozbawiono), a także w imię zasady, iż 
bezprawie (niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej) nie może być podstawą 
prawnych rozwiązań. 
Ponadto stwierdziła, że w jej okręgu wyborczym „podczas drugiego 
głosowania był nowy spis wyborców, nie widziałam podpisów z pierwszego 
głosowania o ile mi wiadomo spis wyborców sporządza się na 14 dni przed 
wyborami czyli sprzed 20 czerwca. Do zaznaczenia właściwego kandydata na liście 
wyborczej były wyłożone czarne mazaki, które zwyczajnie rozmazywały się po 
złożeniu karki na pół, przez co głos mógł być nieważny”. Podniosła także, że 
jeszcze jeden element budzi jej obawy, a mianowicie „zaświadczenia do 
głosowania poza miejscem zamieszkania, które były wydane w rekordowej ilości 
800 tys., owe zaświadczenia nie posiadały żadnych zabezpieczeń, można było je 
skserować na kolorowym ksero i nie sposób jest odróżnić oryginału, co więcej 
honorowano nawet zaświadczenia bez pieczątki, taki komunikat podano na stronie 
PKW. Takie zaświadczenia były zachętą do wielokrotnych głosowań, poza tym listy 
wyborców poza miejscem zamieszkania dopisanych do listy wyborców nie były 
drukiem ścisłego zarachowania jedynie zatytułowane: Dodatkowa lista”. 
W odpowiedzi na protest Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że 
powódź, która w bieżącym roku dotknęła Polskę nastąpiła po zarządzeniu wyborów 
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja RP, ani ustawa z dnia 27 
września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie zawierają 
przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku wystąpienia zjawisk 

 
 
4 
naturalnych utrudniających przeprowadzenie zarządzonych już wyborów. Z art. 228 
ust. 7 Konstytucji RP wynika natomiast, że w czasie stanu nadzwyczajnego (w tym 
stanu klęski żywiołowej) oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu między innymi 
nie mogą być przeprowadzane wybory Prezydenta Rzeczypospolitej. W ocenie 
Państwowej Komisji Wyborczej, przesłanką dla wprowadzenia stanu klęski 
żywiołowej nie może być chęć przełożenia wyborów na okres późniejszy, a skoro 
nie zaszła okoliczność wskazana w art. 228 ust. 7 Konstytucji RP, organy 
państwowe i samorządowe zobowiązane były do zapewnienia warunków 
organizacyjnych do przeprowadzenia wyborów, w tym również na terenach 
dotkniętych powodzią. Jak wynika z informacji Państwowej Komisji Wyborczej, 
przed pierwszym głosowaniem poleciła ona okręgowym komisjom wyborczym, 
których właściwość obejmuje tereny objęte powodzią, odbycie posiedzeń w celu 
omówienia przygotowania do wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (i 
odpowiednio — do wyborów uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej 
w okręgu wyborczym nr 15, 21, i 30). Okręgowe komisje wyborcze zobowiązane 
zostały do sporządzenia informacji o ustaleniach z posiedzenia, ze szczególnym 
wskazaniem na konieczną pomoc ze strony władz państwowych, w tym także 
finansową, niezbędną dla odpowiedniego, w tej sytuacji, przygotowania i 
przeprowadzenia w dniu 20 czerwca 2010 r. wyborów. W wyniku tych posiedzeń i 
informacji przekazanych Państwowej Komisji Wyborczej przez okręgowe komisje 
wyborcze, sporządziła ona raport, w którym w konkluzji stwierdziła, że „z 
przekazanych Państwowej Komisji Wyborczej przez Okręgowe Komisje Wyborcze 
materiałów wynika, iż przy dalszym współdziałaniu wszystkich organów władzy 
publicznej i organów wyborczych głosowanie jest możliwe do przeprowadzenia we 
wszystkich gminach, na obszarze których wystąpiło zjawisko powodzi. Należy 
jednak wyraźnie podkreślić, że głosowanie na niektórych terenach będzie 
przebiegało w warunkach dalekich od zwyczajowo przyjętych". Państwowa Komisja 
Wyborcza podkreśliła, że władze samorządowe dokonały wszelkich starań w celu 
sprawnego przeprowadzenia głosowania na terenach popowodziowych, w tym 
również poprzez udzielanie pomocy w dotarciu wyborców do lokali wyborczych. W 
trakcie wyborów ani po pierwszym, jak i po ponownym głosowaniu nie dotarły do 
Państwowej Komisji Wyborczej żadne informacje o braku możliwości wzięcia 

 
 
5 
udziału w głosowaniu na terenach popowodziowych ani o naruszeniu przepisów 
ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej przy organizacji wyborów na tych 
terenach. Na marginesie Państwowa Komisja Wyborcza zauważyła, że w 
wymienionej w proteście gminie Wilków frekwencja wyborcza w pierwszym 
głosowaniu wyniosła 40,28% i była niższa od frekwencji w pierwszym głosowaniu w 
wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej w 2005 r. o 8,38%, natomiast w głosowaniu 
ponownym frekwencja wyniosła 51,34% i była wyższa od frekwencji w głosowaniu 
ponownym w 2005 r. o 4,42%. W związku z powyższym Państwowa Komisja 
Wyborcza uznała, że zarzuty przedmiotowego protestu są bezzasadne. 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
Zgodnie z art. 129 ust. 2 Konstytucji RP wyborcy przysługuje prawo 
zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta 
Rzeczypospolitej na zasadach określonych w ustawie. Ustawa z dnia 27 września 
1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 
2010 r. Nr 72, poz. 467) stanowi, że wnoszący protest powinien sformułować w nim 
zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty (art. 
73 ust. 3). Przedmiotem zarzutów może być naruszenie przepisów ustawy o 
wyborze Prezydenta lub dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom, jeżeli 
to naruszenie lub przestępstwo miało wpływ na wynik wyborów (art. 72 ust. 1 tej 
ustawy). W niniejszej sprawie wnosząca protest nie wskazała na dopuszczenie się 
przestępstwa przeciwko wyborom, zarzuciła natomiast nie tylko naruszenie 
przepisów ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ale także 
innych aktów prawnych – Konstytucji RP, w tym art. 228 ust. 1,  oraz ustawy z dnia 
18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), w tym 
art. 2 i 4. Stanowi to wyjście poza przedmiot protestu przeciwko ważności wyboru 
Prezydenta Rzeczypospolitej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 
października 2000 r., III SW 15/00, LEX nr 533915). Naruszenie przepisów ustawy 
o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może jednocześnie 
naruszenie Konstytucji RP, o tyle więc może być ono odniesione do tych przepisów 

 
 
6 
Konstytucji, które dotyczą wyboru prezydenta, a nie jakichkolwiek innych (np. art. 
228 ust. 1). 
W związku z powyższym poglądem rozważeniu podlega zarzut naruszenia 
art. 4 ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym 
wybory są równe; wyborcy biorą udział w wyborach na równych zasadach. Zasada 
równości wyborów – to jedna z podstawowych zasad prawa wyborczego 
(nazywanych też przymiotnikami wyborczymi) w państwie demokratycznym. 
Równość wyborów interpretuje się w dwóch aspektach – formalnym i materialnym. 
Równość w znaczeniu formalnym powinna realizować się przez zapewnienie 
wyborcom oddania jednakowej ilości głosów w wyborach oraz umożliwienie 
uczestnictwa w głosowaniu na takich samych zasadach. Materialna równość to 
jednakowa dla każdego wyborcy siła głosu. Oznacza to, że głos każdego wyborcy 
powinien przynosić tożsamy skutek dla wyników wyborów. Wnosząca protest 
kwestionuje dotrzymanie zasady równości wyborów w znaczeniu formalnym, przy 
czym w nieuprawniony jest jej wniosek, że równość wyborów oznacza także 
zapewnienie wyborcom „równego udziału w kampanii wyborczej”. Jednoznaczna 
treść przepisu art. 4 powołanej ustawy wskazuje, że omawiana zasada odnosi się 
do aktu głosowania.  
Jak wskazano wyżej, wnoszący protest prócz zarzutów winien przedstawić 
lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty (art. 73 ust. 3). Sąd 
Najwyższy rozpatruje protest w składzie 3 sędziów w postępowaniu nieprocesowym 
(art. 80 ust. 1 ustawy), zatem zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania 
cywilnego w zakresie postępowania dowodowego. Zarzut pozbawienia wyborców 
prawa do udziału w wyborach na równych zasadach skonstruowany został wedle 
następującego wywodu. Z powodu powodzi mieszkańcy terenów nią dotkniętych 
mieli utrudnioną fizyczną możliwość uczestnictwa w samych wyborach. O ile fakt 
zaistnienia powodzi na niektórych terenach Polski (gminach) stanowi fakt 
powszechnie znany, niewymagający dowodu (art. 228 § 1 k.p.c.), to inaczej rzecz 
się ma w przypadku powoływanej przez wnoszącą protest okoliczności faktycznej 
polegającej na utrudnieniu możliwości uczestnictwa w wyborach. Wobec braku 
przedstawienia dowodów w tym zakresie uznać należy, że skonstruowane zostało 
domniemanie faktyczne (art. 231 k.p.c.). Zarzut stawiany w proteście miałby 

 
 
7 
wynikać z innego faktu – stanu powodzi. Takie wnioskowanie (o faktach na 
podstawie innych ustalonych faktów, przy wykorzystaniu zasad logicznego 
myślenia oraz doświadczenia życiowego) pomija istotną okoliczność, która 
musiałaby być rozważana, a mianowicie, czy ze strony organów odpowiedzialnych 
za przeprowadzenie wyborów podjęte zostały odpowiednie działania umożliwiające 
udział w wyborach mieszkańcom zalanych terenów i czy osiągnęły zamierzony 
skutek. Zatem sam stan powodzi (klęski żywiołowej) nie uprawnia do 
konstruowania domniemania faktycznego zgodnego z twierdzeniem wnoszącej 
protest, co zaś się tyczy działań organów odpowiedzialnych z organizację wyborów, 
to kwesta ta w ogóle nie została przez nią podjęta. Już z tego powodu nie można 
uznać stawianego zarzutu za uzasadniony (nie wnikając już w to, czy miałby on 
wpływ na wynik wyborów). 
Odnosząc się do kolejnych zarzutów, to w wyborach prezydenckich 
sporządzane są dwa spisy wyborców (art. 27 ust. 1 ustawy). Wybory mogą 
przebiegać w dwóch głosowaniach (turach), gdyż zgodnie z art. 8b ust. 1 ustawy, 
jeżeli w wyborach, o których mowa w art. 7 (w pierwszym głosowaniu), żaden z 
kandydatów na Prezydenta Rzeczypospolitej nie uzyska więcej niż połowy ważnie 
oddanych głosów, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się 
ponowne głosowanie. Drugie głosowanie jest kontynuacją wyborów prezydenckich, 
ale nie jest kontynuacją pierwszego głosowania. Pierwsze głosowanie kończy się 
ustaleniem jego wyników, co na poziomie obwodowych komisji wyborczych 
sprowadza się do niezwłocznego sporządzenia protokołu głosowania w 2 
egzemplarzach (art. 63 ustawy). Obwodowe komisje wyborcze po wykonaniu 
swoich zadań przekazują posiadane dokumenty z wyborów (w tym spisy 
wyborców), jako depozyt, odpowiednio do miejsca działania, wójtowi (burmistrzowi, 
prezydentowi miasta), konsulowi lub kapitanowi polskiego statku morskiego. 
Dokumenty te są udostępniane wyłącznie Sądowi Najwyższemu w związku z 
postępowaniami w sprawach protestów wyborczych oraz na żądanie sądów, 
prokuratury lub policji, prowadzących postępowanie karne (§ 2 rozporządzenia 
Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 października 2000 r., Dz.U. Nr 
83, poz. 944, wydanego z upoważnienia art. 66b ustawy o wyborze Prezydenta 
Rzeczypospolitej Polskiej). Wynika z tego jednoznacznie, że spisy wyborców 

 
 
8 
wykorzystane w pierwszym głosowaniu nie mogły być pobrane z depozytu i 
przekazane obwodowym komisjom wyborczym w ponownym głosowaniu, a w 
drugiej turze wyborów wykorzystywany jest drugi egzemplarz spisu wyborców.  
Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów, wskazać należy, że kwestie 
dotyczące tego, że złożenie kart wyborczych powodowało rozmazanie znaku „x” 
(postawionego przy konkretnym kandydacie) nakreślonego czarnym mazakiem, 
udostępnionym przy głosowaniu i związaną z tym w konsekwencji sugestią: „przez 
co głos w tym przypadku mógł być nieważny” oraz pozostałych kwestii związanych 
z wątpliwościami dotyczącymi  zaświadczeń o prawie do głosowania poza 
miejscem zamieszkania (sugerujące możliwość dopuszczenia się przestępstw 
przeciwko wyborom) oparte są wyłącznie na przypuszczeniach (obawach) 
wnoszącej protest a nie na wskazywanych przez nią faktach. Tymczasem 
przedmiotem protestu może być jedynie naruszenie przepisów ustawy o wyborze 
Prezydenta lub dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborowi a nie obawa, 
sugestia czy przypuszczenie, że do tego mogło dojść. Podnieść również należy, że 
przepisy ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie określają 
wymagań narzędzi pisarskich udostępnionych w lokalu wyborczym.  Również 
przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 
sierpnia 2000 r. w sprawie spisu wyborców oraz wydawania zaświadczeń o prawie 
do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 72, poz. 
849), wydanego na podstawie art. 29 ustawy z dnia o wyborze Prezydenta 
Rzeczypospolitej Polskiej, nie wymagają, aby dodatkowe formularze spisu 
wyborców, 
dotyczące 
wyborców 
głosujących 
poza 
miejscem 
swojego 
zamieszkania, sporządzone zostały  w formie „druku ścisłego zarachowania”. 
Z powyższych względów orzeczono jak w postanowieniu.