III SW 44/03

Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2003 r. III SW 44/03 Stosownie do art. 85c ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) dopuszczalne jest przyjęcie przez komitet wyborczy partii politycznej wartości niepieniężnych, mimo braku możliwości pozyskiwania i wydatkowania ich poprzez rachunek bankowy funduszu wyborczego. Zasady ustalania ich wartości reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 sierpnia 2002 r. w sprawie zasad rachunkowości komitetów wyborczych (Dz.U. Nr 134, poz. 1126). Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Józef Iwulski, Andrzej Kijowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Herbert Szurgacz, Maria Tyszel (sprawozdawca), Andrzej Wasilewski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 26 czerwca 2003 r., skargi Komitetu Wyborczego „Platforma Obywatelska R P" na uchwałę Państwowej Komi- sji Wyborczej z dnia 5 maja 2003 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finan- sowego p o s t a n o w i ł: u z n a ć skargę pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego Platfor- ma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej za zasadną. U z a s a d n i e n i e Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 5 maja 2003 r., podjętą na podstawie art. 84a ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wy- borcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602 2 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2000 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 127 ze zm.) postanowiła odrzucić łączne sprawozdanie finansowe Komitetu Wy- borczego Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej o przychodach, wydat- kach i zobowiązaniach finansowych komitetu wyborczego, uczestniczącego w wy- borach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r. oraz w ponownym głosowaniu w dniu 10 listopada 2002 r. W uzasadnieniu swej uchwały Państwowa Komisja Wyborcza, zwana dalej PKW, wskazała, że: „Komitet Wyborczy Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej uzyskał przychody w kwocie 3.113.762,36 zł, w tym 3.109.279,31 zł przekazane, zgodnie z art. 83c ust. 1 Ordynacji wyborczej, z rachunku bankowego Funduszu Wyborczego Platformy Obywatelskiej i 97,92 zł pochodzące z odsetek od środków zgromadzonych na ra- chunku. Środki finansowe były przelewane w ratach z rachunku Funduszu Wy- borczego na rachunek Komitetu Wyborczego Platforma Obywatelska w okresie od 18 września do 9 listopada 2002 r., co znajduje potwierdzenie w załączonej do sprawozdania historii rachunku bankowego. Do przychodów Komitetu Wyborczego wliczono też wartość pozyskanych od osób fizycznych darowizn niepieniężnych i usług świadczonych nieodpłatnie w wysokości 4.385,15 zł, co stanowi naruszenie art. 83c ust 1 i 5 Ordynacji wyborczej, bowiem komitet wyborczy partii politycznej może pozyskiwać środki finansowe wyłącznie z Funduszu Wyborczego partii. Da- rowizny rzeczowe (banery reklamowe i płyty wiórowe) oraz usługi świadczone nie- odpłatnie takie, jak: bezpłatne użyczenie drukarki laserowej, komputera, kseroko- piarki, udostępnienie części mieszkania do wykonywania czynności związanych z rozliczeniami finansowymi kampanii wyborczej (pod trzema adresami), nie powinny być przyjęte przez Komitet Wyborczy. Jedynie wartości świadczonych nieodpłatnie usług polegających na naklejaniu plakatów i dystrybucji ulotek przez osoby fizycz- ne, w świetle art. 84 ust. 5, nie podlegają wliczeniu do przychodów Komitetu Wy- borczego. W ogólnej wartości pozyskanych darowizn i usług niepieniężnych, usługi związane z dystrybucją materiałów wyborczych wyceniono na 800,00 zł. W związku z tym, wartość przyjętych z naruszeniem przepisów Ordynacji wyborczej darowizn i usług wynosi 3.585,15 zł. Na podstawie art. 84a ust. 1 pkt 3 lit. d Ordynacji wybor- czej, stwierdzone przez Państwową Komisję Wyborczą naruszenie art. 83c ust. 1 i 3 5 Ordynacji powoduje odrzucenie sprawozdania finansowego Komitetu Wyborcze- go Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej”. Komitet Wyborczy Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej, za- skarżył do Sądu Najwyższego tę uchwałę i zarzucając jej naruszenie prawa mate- rialnego przez błędną interpretację i zastosowanie Ordynacji, wniósł o uznanie skargi za zasadną. W jej uzasadnieniu podniósł, że niesłuszny jest pogląd Pań- stwowej Komisji, iż komitet wyborczy partii politycznej nie może przyjmować warto- ści niepieniężnych. Zdaniem skarżącego Ordynacja wprowadza wyraźny i konse- kwentny podział na środki finansowe i wartości niepieniężne jako źródła przycho- dów komitetów wyborczych (art. 83 b), z czym wiąże się odmienny reżim prawny dla gospodarowania nimi. Bezpośrednie stosowanie ograniczenia z art. 83 c ust. 1 Ordynacji, iż środki finansowe przekazywane komitetowi wyborczemu partii poli- tycznej mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego partii, do wartości nie- pieniężnych na podstawie art. 83 c ust. 5, prowadziłoby do niemożliwości korzysta- nia z darowizn niepieniężnych przez komitet wyborczy partii politycznej, a przy uwzględnieniu, że ograniczenia tego ustawa nie przewiduje w stosunku do komite- tów wyborczych organizacji i komitetów wyborczych wyborców, wykładnia doko- nana przez PKW doprowadziłaby do nierównego traktowania podmiotów biorących udział w wyborach. Skarżący podniósł, że odpowiednie stosowanie art. 83 c ust. 1 do wartości niepieniężnych, nie może doprowadzić do zakazu pozyskiwania tych wartości, taki wniosek uzasadniałaby tylko wykładnia a contrario. Pełnomocnik podniósł ponadto, że w wypadku przyjęcia twierdzenia o naruszeniu Ordynacji wy- borczej, należy zauważyć, iż uchybienia dotyczą tylko 0,1 ogólnych przychodów Komitetu. Z uwagi na znikomość zakwestionowanej sumy decyzja o odrzuceniu całego, łącznego sprawozdania Komitetu Wyborczego jest zbyt rygorystyczna. W skardze podniesiono również, że duża skrupulatność wykazywana przy prowadze- niu gospodarki finansowej, dowodzi dobrej wiary Komitetu, a zaskarżona uchwała jest zbyt restrykcyjna i niezgodna z duchem Ordynacji. W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Podniosła, że biorąc za podstawę art. 83 c ust. 1 Ordynacji wyborczej, należy stwierdzić, że finansowanie komitetu wyborczego partii politycznej jest dopuszczalne wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii tworzonego na podstawie ustawy o partiach politycznych, a zatem pozy- skiwanie wartości innych niż pieniężnych jest wykluczone. 4 Rozpoznając skargę Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, co następuje: Zasady finansowania kampanii wyborczej w wyborach samorządowych określa ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad po- wiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), zwana dalej Ordy- nacją. W jej art. 83 c ustawodawca wskazał źródła pozyskiwania środków finanso- wych przez komitety wyborcze, które wykonują czynności wyborcze w imieniu partii politycznych, organizacji i wyborców. Z uwagi na podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni tego przepisu, celowym jest jego przytoczenie. Przepis ten sta- nowi, że: „Środki finansowe przekazywane komitetowi wyborczemu partii politycz- nej mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii, tworzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2001 r. Nr 70, poz. 857 i Nr 154, poz. 1802)". Przepisy art. 83 c ust. 2, 3 i 4 Ordynacji, określają źródła pozyskiwania tych środków przez koalicyjne komitety wyborcze oraz komitety wyborcze organizacji i komitety wyborcze wyborców, przy czym dla tych dwóch ostatnich komitetów wprowadzają dodatkowe warunki, zbieżne z art. 25 wymienionej wyżej ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r., ogranicza- jącym partie polityczne w pozyskiwaniu przychodów. Stosownie do art. 25 ust. 3 ustawy o partiach politycznych ograniczenia przewidziane w ust. 1 i 2 stosuje się „odpowiednio do wartości niepieniężnych". Także w ust. 5 art. 83 c Ordynacji usta- wodawca zastrzegł, że wynikające z jego ust. 1 - 4 ograniczenia w pozyskiwaniu środków finansowych stosuje się „odpowiednio" do wartości niepieniężnych. Analo- giczne rozwiązania ustawodawca przewidział dla pozyskiwania środków finanso- wania, w tym również wartości niepieniężnych, przez komitety wyborcze w wybo- rach do Sejmu i Senatu (art. 111 i 120 ustawy dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Pol- skiej, Dz.U. Nr 46, poz. 499 ze zm.) oraz w art. 85, 86 i 89 g ustawy o wyborze Pre- zydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 544 z zm.). Te uregulowania - zdaniem Sądu Najwyższego w składzie orzekającym w sprawie - oznaczają, że ustawodawca dopuścił pozyskiwanie zarówno środków finansowych jak i „wartości niepieniężnych", przy odpowiednim zastosowaniu ograniczeń przewidzianych dla środków finansowych, nie tylko przez partie polityczne, lecz także przez tworzone przez nie komitety wyborcze. 5 W swym stanowisku przedstawionym Sądowi Najwyższemu Państwowa Komisja Wyborcza analizując treść przepisów art. 25 ust. 3, art. 24 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o partiach politycznych trafnie podkreśliła, że „partia polityczna może pozyskać wartości niepieniężne. Wynika to z art. 24 ust. 1 określającego składniki majątku partii a dopuszczającego możliwość jego powstania także z darowizn, spadków, zapisów. Przedmiotami takich aktów woli mogą bowiem być rzeczy za- równo oznaczone co do tożsamości, jak tylko co do gatunku. Ograniczenia w pozy- skiwaniu tych wartości wynikają z art. 25 ust. 1 i 2 tej ustawy." Wprawdzie ma rację Państwowa Komisja Wyborcza, że jedynym, dopuszczonym w art. 83 ust. 1 Ordy- nacji sposobem pozyskiwania przez komitet wyborczy partii politycznej, środków finansowych na kampanię wyborczą jest fundusz stworzony na zasadach określo- nych w art. 35 ustawy o partiach politycznych, czyli na wyodrębniony z funduszu partii, fundusz wyborczy, z odrębnym rachunkiem bankowym tego komitetu, jednak zarówno wykładnia językowa, jak i logiczna wskazują, że ten tryb odnosi się tylko do środków finansowych, jakimi są pieniądze. Podkreśla to treść art. 35 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym partia polityczna tworzy stały Fundusz Wy- borczy w celu finansowania jej udziału w wyborach do Sejmu, do Senatu, w wybo- rach na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz w wyborach do samorzą- du terytorialnego (ust. 1). Przepis ten w ust. 2 wskazuje sposób realizacji wydatków partii, których celem jest finansowanie udziału w tych wyborach; sformułowanie, w którym jest mowa o „wydatkach" partii na finansowanie udziału w wyborach w spo- sób oczywisty odnosi się tylko do przekazywania środków pieniężnych, a więc jego zakres przedmiotowy nie może obejmować wartości niepieniężnych. Dlatego też - w rozpatrywanej sprawie - skład orzekający nie zaakceptował poglądu Państwowej Komisji, że wobec jednoznacznych sformułowań użytych w art. 85c ust. 1 Ordynacji („...wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii..." oraz w art. 35 ust. 2 ustawy o par- tiach politycznych „...tylko za pośrednictwem Funduszu Wyborczego") przez odpo- wiednie stosowanie przepisu art. 85c ust. 5 Ordynacji dotyczącego pozyskiwania wartości niepieniężnych, należy rozumieć jako wyłączenie tego źródła przychodów. Przede wszystkim, obydwa te przepisy (art. 85 c ust. 1 Ordynacji i 35 ust. 2 ustawy o partiach) jednoznacznie odnoszą się środków finansowych, a więc, jak to już wy- żej Sąd Najwyższy podkreślił, do środków pieniężnych, ponieważ tylko takie mogą być gromadzone na rachunkach bankowych. Nieprzekonywujące jest powołanie się przez Komisję na art. 36 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, bowiem nie można z 6 niego wywieść zakazu przyjmowania przez komitet wyborczy darowizn, spadków i zapisów w formach wartości niepieniężnych, ponieważ on również odnosi się do „środków finansowych" gromadzonych w ramach Funduszu Wyborczego, które „mogą pochodzić z wpłat własnych partii politycznej oraz darowizn, spadków i zapi- sów." Skoro zatem partia polityczna może pozyskiwać oprócz środków finansowych także wartości niepieniężne, jak to przyznaje Państwowa Komisja Wyborcza, to - w świetle art. 85c ust. 5 Ordynacji - brak jest przesłanek uzasadniających stanowisko przyjęte w zaskarżonej uchwale. Niemożliwość pozyskiwania i wydatkowania war- tości niepieniężnych poprzez rachunek bankowy funduszu wyborczego nie ozna- cza, że przyjęcie przez komitet wyborczy partii politycznej takich wartości jest nie- dopuszczalne, skoro ustawodawca, we wszystkich wyżej wymienionych ordyna- cjach, dopuścił ich pozyskanie z określonymi ograniczeniami. Przy dokonywaniu wykładni art. 83c ust. 5 Ordynacji, przyjętego za podstawę prawną zaskarżonej uchwały, Sąd Najwyższy uwzględnił także treść § 7 rozporządzenia Ministra Finan- sów z 23 sierpnia 2002 r. w sprawie zasad rachunkowości komitetów wyborczych (Dz.U. 2002, Nr 134, poz. 1126), wydanego z upoważnienia art. 83g Ordynacji. Na jego podstawie na koszty lub wydatki komitetów wyborczych poniesione zgodnie z Ordynacją składają się także wartości darowizn niepieniężnych i nieodpłatnie świadczonych usług na rzecz komitetu (pkt 4). Zasadnie więc podniesiono w skardze, że „odpowiednie stosowanie" do wartości niepieniężnych uzyskanych przez komitet wyborczy partii politycznej art. 83c ust. 1 Ordynacji nie może prowadzić do zakazu pozyskiwania tych wartości. „Odpowiednie stosowanie przepisu" oznacza, że norma prawna, do której ustawo- dawca odsyła, ma zastosowanie do sytuacji określonej w przepisie odsyłającym, jednak z modyfikacjami koniecznymi z uwagi na odmienność jego hipotezy. Nie można więc uznać za właściwą takiej interpretacji, która poprzez „odpowiednie za- stosowanie” przepisu do hipotetycznego stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że w sytuacji określonej w normie odsyłającej przepis w ogóle nie na zastosowania. Takie rozumienie art. 83 c ust. 5 jest zaprzeczeniem założenia racjonalności usta- wodawcy. Skoro bowiem zarówno w omawianej Ordynacji, jak i w ordynacjach wy- borczych do Sejmu, Senatu oraz na urząd Prezydenta Rzeczypospolitej ustawo- dawca przewidział „odpowiednie stosowanie" do wartości niepieniężnych rygorów dotyczących pozyskiwania przez komitety wyborcze środków finansowych, to nie do zaakceptowania jest wykładnia, że przyjęcie takich wartości przez komitet wy- 7 borczy partii politycznej jest sprzeczne z Ordynacją. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie funduszy komitetów wyborczych do środków pieniężnych, to przepis art. 83c ust. 5 Ordynacji byłby zbędny. Chybiony jest też podniesiony przez Państwową Komisję Wyborczą argu- ment, iż za poprawnością jej stanowiska przemawia to, że przeszkodą dopuszcze- nia przyjmowania przez komitety wyborcze partii politycznych wartości niepienięż- nych jest zbyt ogólnikowe określenie przesłanek „do wyceny ich wartości (art. 84 ust. 4 Ordynacji...) powodujący brak realnych możliwości kontroli rzeczywistych kosztów kampanii wyborczej." Treść ust. 3 tego przepisu przemawia za odmienną konkluzją, bowiem stanowi on, że do wydatków komitetu wyborczego wlicza się po- zyskane wartości niepieniężne. Wyceny tych świadczeń dokonuje się nie tylko na podstawie ogólnikowego określenia w jego ust. 4, lecz przede wszystkim na pod- stawie § 9 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z 23 sierpnia 2002 r. Z uwagi na uwzględnienie zarzutu błędnej wykładni art. 83c ust. 5 Ordynacji Sąd Najwyższy uznał za zbędne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi i na podstawie art. 84a ust. 7 Ordynacji - uznając ją za zasadną - orzekł jak w sentencji. ========================================