III SW 4/12

Sygn. akt III SW 4/12 
 
 
 
UCHWAŁA 
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego 
 
Dnia 18 października 2012 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
Prezes SN Walerian Sanetra (przewodniczący) 
SSN Teresa Flemming-Kulesza 
SSN Jerzy Kwaśniewski 
SSN Zbigniew Myszka 
SSN Maciej Pacuda 
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca, 
uzasadnienie) 
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca) 
 
 
z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej Jana Szewczyka 
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych w dniu 18 października 2012 r., sprawy z wniosku  Prokuratora 
Generalnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt PG IV CP 11/12, o podjęcie uchwały 
zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne: 
 
1. "Czy niezamieszczenie - zgodnie z wymogiem art. 204 § 7 ust. 3 ustawy z dnia 5 
stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) - w wykazie 
poparcia dołączonym przez komitet wyborczy wyborców do zawiadomienia 
Państwowej Komisji Wyborczej o jego utworzeniu, wszystkich danych służących 
identyfikacji wyborcy powoduje, iż tego rodzaju niepełna informacja lub 
uniemożliwiająca tę identyfikację, skutkuje niemożnością uznania wyborcy, którego 
te braki dotyczą, za osobę udzielającą poparcia utworzeniu danego komitetu 
wyborców?" 
2. "Czy zakres przedmiotowy protestu wyborczego określają zgodnie z art. 82 § 1 
pkt 2 Kodeksu wyborczego jedynie te jego przepisy, które odnoszą się do 

 
 
2 
wyodrębnionych faz procesu wyborczego w postaci głosowania, ustalenia wyników 
głosowania lub wyników wyborów mających wpływ na wynik wyborów, czy też i 
przepisy dotyczące wcześniejszej fazy procesu wyborczego, odnoszące się do 
zgłaszania przez komitety wyborcze wyborców list kandydatów na posłów?"  
 
 
1. podjął uchwałę: 
 
 
       Podstawą protestu wyborczego może być naruszenie 
przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących wydania przez 
Państwową Komisję Wyborczą zaświadczenia, o którym mowa w 
art. 210 § 3 tego Kodeksu, uprawniającego komitet wyborczy, 
który zarejestrował listy kandydatów na posłów co najmniej w 
połowie okręgów wyborczych, do zgłoszenia dalszych list bez 
poparcia zgłoszenia podpisami wyborców (art. 82 § 1 pkt 2 
Kodeksu wyborczego); 
 
2. odmówił podjęcia uchwały w pozostałym zakresie. 
 
 
Uzasadnienie 
 
Prokurator  Generalny na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 
2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) wniósł o 
rozpoznanie 
przez 
skład 
powiększony 
Sądu 
Najwyższego 
następujących 
zagadnień prawnych: 
1. 
Czy niezamieszczenie - zgodnie z wymogiem art. 204 § 7 pkt 3 
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, 
poz. 112 ze zm.) - w wykazie poparcia dołączonym przez komitet 
wyborczy 
wyborców 
do 
zawiadomienia 
Państwowej 
Komisji 
Wyborczej o 
jego 
utworzeniu 
wszystkich 
danych 
służących 
identyfikacji wyborcy powoduje, iż tego rodzaju niepełna informacja 

 
 
3 
lub uniemożliwiająca tę identyfikację skutkuje niemożnością uznania 
wyborcy, którego te braki dotyczą, za osobę udzielającą poparcia 
utworzeniu danego komitetu wyborczego wyborców? 
2. 
Czy zakres przedmiotowy protestu wyborczego określają zgodnie 
z art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego jedynie te jego przepisy, 
które odnoszą się do wyodrębnionych faz procesu wyborczego w 
postaci głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników 
wyborów mających wpływ na wynik wyborów, czy też i przepisy 
dotyczące wcześniejszej fazy procesu wyborczego, odnoszące się do 
zgłaszania przez komitety wyborcze wyborców list kandydatów na 
posłów? 
 
W zakresie pierwszego zagadnienia prawnego Prokurator Generalny 
podniósł, że w związku z ostatnimi wyborami do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej 
Polskiej w 2011 r., kwestia ta - regulowana w art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu 
wyborczego - wywołała w orzecznictwie Sądu Najwyższego rozbieżność w 
wykładni powyższego przepisu i sprowadzała się ona do wyrażenia odmiennych 
poglądów w orzeczeniach z dnia 29 sierpnia 2011 r., III SW 8/11 (OSNP 2012 nr 
11-12, poz. 150) i z dnia 31 sierpnia 2011 r., III SW 10/11 (OSNP 2012 nr 11-12, 
poz. 151). 
W pierwszym z tych orzeczeń Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wydanego 
rozstrzygnięcia 
dał 
jednoznaczny 
wyraz 
stanowisku, 
że 
załączony 
do 
zawiadomienia Państwowej Komisji Wyborczej o utworzeniu komitetu wyborczego 
wyborców wykaz obywateli popierających utworzenie komitetu powinien zawierać 
wszystkie dane określone w ustawie. Skład Sądu Najwyższego orzekający w 
powyższej sprawie przyjął, że przepis art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego jest 
na tyle jednoznacznie sformułowany, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, które 
by uzasadniały odejście od wykładni językowej i nie zachodzi potrzeba 
posługiwania 
się 
przy 
wykładaniu 
tego 
przepisu 
dyrektywami 
wykładni 
funkcjonalnej. Wykaz, o którym stanowi art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego, to 
nie tylko co najmniej 1000 złożonych w nim własnoręcznie podpisów obywateli, ale 
także i ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne 

 
 
4 
PESEL, a więc te wszystkie dane, które powinny być zawarte w przedłożonym 
Państwowej Komisji Wyborczej wykazie. Brak jednej z wymaganych informacji o 
wyborcy lub wskazanie jej w sposób uniemożliwiający jego identyfikację w ocenie 
Sądu Najwyższego oznacza, że w tej sytuacji nie ma miejsca wada wykazu 
podlegająca uzupełnieniu, ale ma miejsce brak, tożsamy z nieudzieleniem 
poparcia przez tego wyborcę komitetowi wyborczemu wyborców, który powyższy 
wykaz dołączył do przedłożonego Państwowej Komisji Wyborczej zawiadomienia o 
jego utworzeniu. 
Prokurator Generalny wskazał, że odmienną wykładnię art. 204 § 7 pkt 3 
Kodeksu wyborczego odnoszącą się do wymogów, jakim powinien odpowiadać 
wykaz, o którym stanowi ten przepis, przedstawił Sąd Najwyższy w postanowieniu 
z dnia 31 sierpnia 2011 r., III SW 10/11. W tej sprawie kwestia wykładni art. 204 § 
7 pkt 3 Kodeksu wyborczego wyłoniła się w związku z zakwestionowaniem przez 
Państwową 
Komisję 
Wyborczą 
czytelności 
55 
wpisów 
dokonanych 
na 
przedłożonym wraz z zawiadomieniem o utworzeniu komitetu wyborczego wykazie 
poparcia wyborców dla utworzonego komitetu wyborczego. Państwowa Komisja 
Wyborcza uznała, że zasadniczym celem sprawdzenia danych zawartych w 
wykazie jest ustalenie, czy osoba, której dane są wpisane w wykazie poparcia, jest 
uprawnionym wyborcą. Cel ten można osiągnąć przez porównanie czytelnie 
wpisanych danych osobowych obywatela udzielającego poparcia komitetowi 
wyborczemu z wpisanym obok tych danych czytelnie numerem ewidencyjnym 
PESEL, bądź przez porównanie tak wpisanych danych i nieczytelnie wpisanego 
numeru PESEL z danymi wynikającymi ze spisu wyborców. Ustalenie zatem, czy 
nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi z rejestru wyborców, a 
danymi wpisanymi do wykazu poparcia służy ustaleniu, czy ten kto się wpisał do 
wykazu poparcia jest uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer PESEL 
figurujący w rejestrze wyborców. 
W ocenie Prokuratora Generalnego, z uzasadnienia postanowienia III SW 
10/11 wynika, że Sąd Najwyższy najpierw uznał, że dla osiągnięcia celu 
identyfikacji wyborcy udzielającego poparcia danemu komitetowi wyborczemu 
zbędne jest wymaganie pełnej czytelności danych podanych przez wyborcę w 
wykazie poparcia, a następnie rozważając kwestię wadliwości wpisu w wykazie 

 
 
5 
poparcia stwierdził, że wpis jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska 
i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy 
oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia. Jednocześnie 
jednak Sąd Najwyższy w powyższym uzasadnieniu nie wskazał, jak dokonać 
identyfikacji wyborcy, bez posiadania czytelnych danych dotyczących tego wyborcy 
wpisanych do wykazu poparcia. Skoro się zważy, że w imię ochrony 
konstytucyjnych praw obywatela Sąd Najwyższy dopuścił w powyższym 
orzeczeniu możliwość nieczytelnego podawania danych osobowych przez wyborcę 
w wykazie poparcia, to powstaje pytanie, jak można stwierdzić wadliwość wpisu 
poparcia, jeśli mogące stanowić przedmiot porównania dane albo w ogóle nie 
zostały wpisane, albo są nieczytelne. Porównanie podanego jedynie przez 
udzielającego poparcia komitetowi wyborczemu numeru PESEL z danymi 
wynikającymi z rejestru wyborców też nie rozwiązuje kwestii weryfikacji uprawnień 
wyborcy, skoro nie można w tej sytuacji skonfrontować danych wynikających z 
rejestru z aktualnymi danymi osobowymi, dotyczącymi chociażby aktualnego 
miejsca 
zamieszkania, 
mogącymi 
rzutować 
na 
uprawnienia 
wyborcze 
udzielającego poparcia. Prokurator Generalny zauważył i podkreślił, że gdyby 
intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu danych podawanych przez osoby 
udzielające poparcia komitetom wyborczym jedynie do numeru PESEL tej osoby 
oraz jej podpisu, to z pewnością na takiej regulacji ustawodawca by poprzestał. 
Znając jednak polskie realia, ustawodawca wyszedł z założenia, że wymóg 
prawidłowego i czytelnego wpisania wszystkich danych dotyczących wyborcy 
przewidzianych w wykazie poparcia, stanowi zabezpieczenie przed próbami 
fałszowania wykazów. 
Drugim zagadnieniem przedstawionym przez Prokuratora Generalnego jest 
zakres przedmiotowy protestu wyborczego, która to kwestia stała się wątpliwą i 
doprowadziła do rozbieżności w wykładni art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, w 
związku z rozpatrywaniem protestów wyborczych związanych z niewydaniem 
przez Państwową Komisję Wyborczą Komitetowi Wyborczemu Nowa Prawica 
Janusza Korwin-Mikkego zaświadczenia, o którym stanowi art. 210 § 3 Kodeksu 
wyborczego. 

 
 
6 
Jak wskazał Prokurator Generalny, w dotychczasowym orzecznictwie Sądu 
Najwyższego 
dotyczącym 
zakresu 
przedmiotowego 
protestu 
wyborczego 
ukształtował się jednolity pogląd, iż art. 82 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego 
winien być wykładany w sposób ścisły, a więc zakres spraw podlegających ocenie 
Sądu Najwyższego, poza przypadkami przestępstw przeciwko wyborom, powinien 
dotyczyć przebiegu głosowania oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów. 
Tego rodzaju wykładnia art. 82 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego była też 
prezentowana przez Sąd Najwyższy przy okazji rozpatrywania protestów 
wyborczych w związku z zeszłorocznymi wyborami do Sejmu oraz Senatu i 
znalazła ona wyraz, między innymi, w postanowieniach Sądu Najwyższego z dnia 
3 listopada 2011 r. w sprawach o sygn. III SW 64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III 
SW 128/11 i III SW 131/11. W orzeczeniach tych Sąd Najwyższy, dokonując 
pewnego 
uproszczenia 
w 
określeniu 
zakresu 
przedmiotowego 
protestu 
wyborczego, określił go jako możliwość oceny przez Sąd Najwyższy zarzucanych 
nieprawidłowości „...od dnia wyborów do dnia ogłoszenia wyników". Tym samym, 
nie ma możliwości badania w ramach protestu wyborczego, czy Państwowa 
Komisja Wyborcza zasadnie odmówiła komitetowi wyborczemu wydania 
zaświadczenia o zarejestrowaniu przez ten komitet list kandydatów na posłów w 
co najmniej połowie okręgów wyborczych (art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego), 
chociaż od przedłożenia tego zaświadczenia jest uzależniona możliwość 
skutecznego zgłoszenia przez komitet wyborczy dalszych list kandydatów na 
posłów bez wymogu poparcia zgłoszenia podpisami wyborców. 
Kwestię zakresu przedmiotowego protestu rozważał jednak Sąd Najwyższy 
także w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 listopada 2011 r., III SW 85/11, 
wskazując na brak ścisłego określenia zakresu przepisów ustawy „dotyczących 
głosowania". Sąd Najwyższy podkreślił, że z językowego punktu widzenia 
„dotyczyć" - to tyle co „odnosić się do czegoś" względnie „mieć z czymś związek", 
a skoro tak, to z całą pewnością do przepisów „dotyczących głosowania" należy 
zaliczyć też przepisy rozdziału 3 Działu III ustawy regulujące „Zgłaszanie 
kandydatów na posłów". Od prawidłowego zastosowania procedury zgłaszania 
kandydatów na posłów i przestrzegania jej wymogów zależy bowiem, a w każdym 
razie może zależeć, możliwość wybierania przez wyborców określonych 

 
 
7 
kandydatów na posłów. W ocenie Prokuratora Generalnego, trafnie podkreślił Sąd 
Najwyższy w uzasadnieniu omawianego orzeczenia, że kręgu przepisów Kodeksu 
wyborczego dotyczących głosowania nie można ograniczać jedynie do tych, które 
bezpośrednio określają czynności fazy głosowania. Za tego rodzaju poglądem 
przemawia dookreślenie zakresu postępowania w sprawie protestu wyborczego, 
wynikające z art. 243 § 2 Kodeksu wyborczego. Z przepisu tego wynika, że nie 
może być przedmiotem protestu sprawa, co do której w ustawie przewidziana jest 
możliwość wniesienia przed dniem głosowania skargi lub odwołania do sądu lub do 
Państwowej Komisji Wyborczej. Stosując wnioskowanie a contrario należy przyjąć, 
że w sprawach związanych z głosowaniem, a w szczególności dotyczących 
istotnych nieprawidłowości związanych ze zgłaszaniem kandydatów na posłów, 
które to nieprawidłowości miały wpływ na wynik wyborów, a w których to sprawach 
ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia przed dniem głosowania skargi lub 
odwołania do sądu, powinna być dopuszczalna możliwość wnoszenia protestów 
wyborczych, gdyż nieprawidłowości powyższe mogą - jak się wydaje - stanowić 
przedmiot protestu wyborczego. W związku z powyższym, w ocenie Prokuratora 
Generalnego, uprawnioną wydaje się być wykładnia art. 82 § 1 pkt 2 ustawy 
zaprezentowana w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia Sądu 
Najwyższego z dnia 4 listopada 2011 r., III SW 85/11, jak też i w uzasadnieniach 
postanowień wydanych w sprawach o sygn. III SW 26/11, III SW 27/11, III SW 
67/11 oraz III SW 133/11, zgodnie z którą protest wyborczy zarzucający 
naruszenie przez Państwową Komisję Wyborczą art. 210 § 3 ustawy, mieści się w 
zakresie przedmiotowym protestu wyborczego określonym art. 82 § 1 pkt 2 ustawy. 
Ponadto Prokurator Generalny podniósł, że aczkolwiek wykładnia art. 210 § 
3 Kodeksu wyborczego nie jest w dotychczasowym orzecznictwie Sądu 
Najwyższego rozbieżna, a tym samym nie może być przedmiotem odrębnego 
pytania prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu 
Sądu Najwyższego przez Prokuratora Generalnego, to jednak wydaje się celowym 
i uzasadnionym, by skład powiększony Sądu Najwyższego, rozpatrując 
przedstawione do rozstrzygnięcia pytania prawne, odniósł się do kwestii wykładni 
art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, jako mającej ścisły związek z udzieleniem 
odpowiedzi na drugie z przedstawionych do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych. 

 
 
8 
Zgodnie bowiem z art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, uprawnionym do 
zgłoszenia list kandydatów na posłów bez poparcia zgłoszenia podpisami 
wyborców jest komitet wyborczy, który z zachowaniem wymogów określonych w § 
1 tego przepisu zarejestrował listy kandydatów w co najmniej połowie okręgów 
wyborczych. Zgłoszenie list kandydatów przez komitety wyborcze spełniające 
warunek, o którym stanowi art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, następuje zgodnie z 
art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego na podstawie zaświadczenia Państwowej 
Komisji Wyborczej wydawanego na wniosek zainteresowanego uzyskaniem go 
komitetu wyborczego, złożony w terminie określonym tym przepisem. W 
przypadku zatem, jeśli dany komitet wyborczy chce zgłosić listy kandydatów na 
posłów do okręgowych komisji wyborczych bez poparcia zgłoszenia podpisami 
wyborców, powinien najpóźniej do 40 dnia przed dniem wyborów wystąpić do 
Państwowej Komisji Wyborczej z 
wnioskiem o 
wydanie 
zaświadczenia 
uprawniającego do zgłoszenia tego rodzaju list, w związku z zarejestrowaniem list 
kandydatów na posłów z poparciem wymaganej liczby wyborców stale 
zamieszkałych w danym okręgu wyborczym w co najmniej połowie okręgów 
wyborczych. O tym, że warunkiem zarejestrowania list kandydatów na posłów bez 
poparcia wyborców jest konieczność przedstawienia okręgowej komisji wyborczej 
zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej, o którym stanowi art. 210 § 3 
Kodeksu wyborczego, świadczy wymóg sprecyzowany w sposób jednoznaczny w 
art. 212 § 5 pkt 1 Kodeksu. Brak wystąpienia przez dany komitet wyborczy w 
stosownym czasie do Państwowej Komisji Wyborczej z wnioskiem o wydanie 
zaświadczenia w trybie art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, względnie brak 
udokumentowania, że dany komitet wyborczy już zarejestrował do dnia 
wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem w co najmniej połowie okręgów 
wyborczych listy wyborcze kandydatów na posłów z wymaganym poparciem 
wyborców, winien powodować odmowę wydania stosownego zaświadczenia, na 
które nie przysługuje odwołanie lub skarga do sądu. Tym samym na tego rodzaju 
odmowę wydania zaświadczenia powinno zgodnie z przytoczonym wcześniej 
wywodem przysługiwać prawo wniesienia do Sądu Najwyższego protestu 
wyborczego przez 
pełnomocnika komitetu wyborczego. Zastosowanie w 
przypadku art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego wykładni gramatycznej wydaje się 

 
 
9 
być uzasadnione i nie jest w ocenie Prokuratora Generalnego przekonująca 
argumentacja, która znalazła się w kilku orzeczeniach tego samego składu 
orzekającego Sądu Najwyższego rozpatrującego protesty wyborcze (sygn. akt III 
SW 26/11, III SW 27/11, III SW 67/11, III SW 85/11, czy też III SW 133/11), że 
przedmiotowe zaświadczenie nie musi być wydane przez Państwową Komisję 
Wyborczą przed upływem nieprzekraczalnego terminu określonego w art. 211 § 1 
ustawy, gdyż zaświadczenie to nie jest nośnikiem uprawnienia do zgłaszania list 
kandydatów na posłów bez poparcia podpisami wyborców. 
 
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje: 
 
I. 
 
Przepis art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego określa w pkt 1 i 2 podstawy 
protestu wyborczego. Po pierwsze - protest może być wniesiony z powodu 
dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI 
Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników 
głosowania lub wyników wyborów oraz po drugie - z uwagi na naruszenie 
przepisów Kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub 
wyników wyborów, mające wpływ na wynik wyborów. Językowa wykładnia art. 82 § 
1 pkt 2 Kodeksu wyborczego może prowadzić do wniosku, że chodzi w nim 
wyłącznie o przepisy odnoszące się do etapu wyborów zapoczątkowanego 
głosowaniem (jak przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 3 listopada 
2011 r.: III SW 64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/11). 
Wątpliwości wyłaniają się jednak już na tle art. 243 § 2 Kodeksu wyborczego, w 
myśl którego Sąd Najwyższy pozostawia bez dalszego biegu protest dotyczący 
sprawy, co do której w Kodeksie przewiduje się możliwość wniesienia przed dniem 
głosowania skargi lub odwołania do sądu lub do Państwowej Komisji Wyborczej. A 
contrario z przepisu tego, odczytywanego w związku z art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu 
wyborczego, wynika zatem, że jeżeli przepisy tego Kodeksu nie przewidują takiej 
możliwości, a sprawa dotyczy mającego wpływ na wynik wyborów naruszenia przed 
dniem głosowania przepisów Kodeksu związanych z głosowaniem - wyborca ma 

 
 
10
prawo do oprotestowania tego naruszenia poprzez wniesienie protestu wyborczego 
przeciwko ważności wyborów. Wskazuje to, że ustawodawca przewidział 
możliwość naruszenia przepisów związanych z głosowaniem w sposób mogący 
mieć wpływ na wynik wyborów już na etapie postępowania poprzedzającym samą 
fazę głosowania i z tego względu w art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego posłużył 
się pojęciem przepisów dotyczących głosowania, które niewątpliwie jest 
określeniem pojęciowo szerszym niż przepisy dotyczące przebiegu głosowania.  
Z przepisów normujących rejestrację list kandydatów wynika, że sprawa ta 
należy do kompetencji okręgowych komisji wyborczych bez względu na to, czy lista 
zostaje zgłoszona na zasadach ogólnych określonych w art. 210 § 1 Kodeksu 
wyborczego, czy też - po zarejestrowaniu list w odpowiedniej liczbie okręgów - po 
spełnieniu warunku z art. 210 § 2 tego Kodeksu. W obu przypadkach 
postanowienia okręgowych komisji wyborczych o odmowie rejestracji podlegają 
zaskarżeniu do Państwowej Komisji Wyborczej (art. 218 § 2 Kodeksu wyborczego). 
Na tej podstawie Sąd Najwyższy w postanowieniach z dnia 3 listopada 2011 r.: III 
SW 64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/11 uznał, że 
niemożność głosowania na kandydatów określonej listy wyborczej nie może 
stanowić podstawy protestu wyborczego w świetle art. 243 § 2 Kodeksu 
wyborczego. Rzecz jednak w tym, że podstawą zgłoszenia, a w konsekwencji 
zarejestrowania listy kandydatów na podstawie art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego 
jest wydanie przez Państwową Komisję Wyborczą zaświadczenia, o którym stanowi 
art. 210 § 3 tego Kodeksu. Wydanie bądź odmowa wydania tego zaświadczenia nie 
ma charakteru technicznego, ale stanowi istotny element procedury wyborczej, na 
co wskazuje stan faktyczny spraw, w których podważano legalność odmowy 
wydania zaświadczenia oraz prezentowane w tych sprawach przez Państwową 
Komisję Wyborczą stanowisko co do wykładni i stosowania art. 210 § 3 w związku z 
art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego. Ponieważ przepisy tego Kodeksu nie przewidują 
żadnego środka prawnego na odmowę wydania zaświadczenia, przeto ta faza 
procedury wyborczej, mającej umożliwiać wyborcom głosowanie na określonych 
kandydatów, pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą, a kwestia prawidłowości 
decyzji o odmowie wydania zaświadczenia uchylałaby się spod oceny Sądu 
Najwyższego co do jej wpływu na wynik wyborów (art. 101 ust. 2 Konstytucji RP 

 
 
11
oraz art. 242 § 2 Kodeksu wyborczego) i ich ważność (art. 101 ust. 1 Konstytucji 
RP oraz art. 244 § 1 Kodeksu wyborczego). Tymczasem niewątpliwie celem 
weryfikacji wyborów przez Sąd Najwyższy jest stwierdzenie, czy konkretny organ 
został wyłoniony zgodnie z prawem, a więc przewidzianą przez przepisy procedurą. 
Wydaje się, że najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie przez 
ustawodawcę do przepisów Kodeksu wyborczego uregulowania umożliwiającego 
zaskarżenie do Sądu Najwyższego odmowy wydania przez Państwową Komisję 
Wyborczą zaświadczenia, o którym stanowi art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, 
analogicznie do rozwiązania przyjętego w art. 205 § 1 tego Kodeksu. Przy braku 
takiego przepisu, biorąc pod uwagę znaczenie, jakie ma odmowa wydania 
przedmiotowego 
zaświadczenia 
w 
procedurze 
wyborczej, 
możliwości 
skontrolowania prawidłowości uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w tym 
zakresie poszukiwać należy w tych uregulowaniach Kodeksu wyborczego, które 
służą realizacji kontroli Sądu Najwyższego prawidłowości wyborów. Bardzo 
istotnym elementem w procedurze tej kontroli jest zagwarantowane konstytucyjnie 
prawo wyborcy zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności 
wyborów (art. 101 ust. 2 Konstytucji RP). Celem i przedmiotem protestu jest 
ważność wyborów, bo w myśl art. 101 ust. 2 Konstytucji RP jest on przeciwko tej 
ważności skierowany. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że termin „wybory” w 
pojęciu art. 101 Konstytucji  RP powinien być rozumiany szeroko i obejmuje 
zarówno akt zbiorowej woli wyborców prowadzącej do wyłonienia Sejmu (Senatu) 
jako organu władzy ustawodawczej oraz posłów (senatorów) wyposażonych w 
określone kompetencje, jak również procedurę, która wyrażenie tej woli umożliwia 
(por. W. Sanetra, Ważność wyborów w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej 
Polskiej, Przegląd Sądowy 2012 nr 7-8, s. 7 -23). Pojęcie ważności wyborów, 
przeciwko której może zostać wniesiony protest, rozumieć należy zatem jako 
odnoszące się do wszystkich elementów składających się na postępowanie 
wyborcze i decydujące o jego prawomocności, co powinno być uwzględnione przy 
wykładni art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Zwrócić należy przede wszystkim 
uwagę, że z treści tego przepisu nie wynika, że przedmiotem protestu wyborczego 
może być jedynie naruszenie przepisów odnoszących się do przebiegu głosowania 
(oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów), jak przyjął Sąd Najwyższy w 

 
 
12
postanowieniach z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawach o sygn. III SW 64/11, III SW 
65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/11, bo mowa w nim o przepisach 
dotyczących głosowania (ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów). 
Pojęcie „przepisy dotyczące głosowania” jest bez wątpienia szersze od pojęcia 
„przepisów odnoszących się do przebiegu głosowania”, wobec czego zakresu 
przedmiotowego protestu nie można ograniczać jedynie do tych przepisów, które 
bezpośrednio określają czynności fazy głosowania. Jak bowiem trafnie wskazał 
Sąd Najwyższy w orzeczeniach z 4 listopada 2011 r. (III SW 85/11, III SW 95/11, III 
SW 27/11, III SW 133/11, III SW 67/11, III SW 26/11, III SW 126/11, III SW 135/11, 
III SW 136/11, III SW 91/11, III SW 134/11, III SW 132/11, III SW 138/11), z 
językowego punktu widzenia „dotyczyć" - to tyle co „odnosić się do czegoś" 
względnie „mieć z czymś związek". Do przepisów „dotyczących głosowania" można 
zatem zaliczyć też przepisy rozdziału 3 Działu III ustawy regulujące „Zgłaszanie 
kandydatów na posłów". Od prawidłowego zastosowania procedury zgłaszania 
kandydatów na posłów i przestrzegania jej wymogów zależy bowiem, a w każdym 
razie może zależeć, możliwość wybierania przez wyborców określonych 
kandydatów na posłów. W sprawach związanych z głosowaniem, a w 
szczególności dotyczących istotnych nieprawidłowości związanych ze zgłaszaniem 
kandydatów na posłów, które to nieprawidłowości miały wpływ na wynik wyborów, a 
w których to sprawach ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia przed dniem 
głosowania skargi lub odwołania do sądu, powinna być więc dopuszczalna 
możliwość wnoszenia protestów wyborczych. 
Zgodnie z art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, uprawnionym do zgłoszenia list 
kandydatów na posłów bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców jest komitet 
wyborczy, który z zachowaniem wymogów określonych w § 1 tego artykułu 
zarejestrował listy kandydatów w co najmniej połowie okręgów wyborczych. 
Zgłoszenie list kandydatów przez komitety wyborcze spełniające warunek, o którym 
stanowi art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego, następuje zgodnie z art. 210 § 3 
Kodeksu wyborczego na podstawie zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej 
wydawanego na wniosek zainteresowanego uzyskaniem go komitetu wyborczego, 
złożony w terminie określonym tym przepisem. Na odmowę wydania przez 
Państwową Komisję Wyborczą takiego zaświadczenia w przepisach Kodeksu 

 
 
13
wyborczego nie przewidziano żadnych środków odwoławczych, czy zaskarżenia. 
Bezpośrednim skutkiem odmowy wydania zaświadczenia jest niemożność 
zgłoszenia przez komitet wyborczy kolejnych list w okręgach wyborczych bez 
wymogu poparcia zgłoszenia podpisami wyborców, a w konsekwencji – 
uniemożliwienie potencjalnym wyborcom głosowania na te listy, tzn. wybierania 
przez wyborców określonych kandydatów na posłów. Wyłączenie z zakresu 
przedmiotowego protestu kwestii prawidłowości odmowy wydania komitetowi 
wyborczemu zaświadczenia, o którym mowa powyżej, oznaczałoby, że pewna faza 
procedury umożliwiającej wyborcom wyrażenie swojej woli (wybrania określonych 
kandydatów na posłów) pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą, bo jak już wskazano, 
od odmowy wydania przez Państwową Komisję Wyborczą zaświadczenia żadne 
środki odwoławcze nie przysługują. Odmowa wydania takiego zaświadczenia ma 
bezpośredni wpływ na uprawnienia wyborców, bo uniemożliwia głosowanie na te 
listy, których komitet wyborczy w kolejnych okręgach nie mógł zgłosić, a tym 
samym może mieć znaczenie dla wyniku wyborów. Pozostawienie decyzji 
Państwowej Komisji Wyborczej poza kontrolą co do jej zgodności z przepisami 
Kodeksu wyborczego ograniczałoby zatem konstytucyjne prawo obywatela do 
złożenia protestu przeciwko ważności wyborów. Ewentualnie nieprawidłowa 
decyzja 
o 
odmowie 
wydania 
komitetowi 
wyborczemu 
przedmiotowego 
zaświadczenia wymykałaby się tym samym spod oceny Sądu Najwyższego co do 
jej wpływu na wynik wyborów i w konsekwencji odnośnie do ich ważności.  
Biorąc pod uwagę ważkość wskazanych argumentów należy uznać, że 
przemawiają one za taką wykładnią art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego, która 
dopuszcza, aby podstawą protestu mogło być naruszenie także tych przepisów 
Kodeksu wyborczego, które dotyczą odmowy wydania przez Państwową Komisję 
Wyborczą zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 § 3 tego Kodeksu, skoro 
odmowa taka może mieć wpływ na wyniki głosowania, a brak jest rozwiązań 
ustawowych umożliwiających weryfikację prawidłowości uchwały Państwowej 
Komisji Wyborczej w tym zakresie we wcześniejszej fazie procesu wyborczego niż 
faza głosowania. W tym wyjątkowym wypadku słuszne jest więc takie określenie 
znaczenia zwrotu „przepisy dotyczące głosowania”, aby pozwalało ono na objęcie 
nim także tych przepisów Kodeksu wyborczego, które nie dotyczą bezpośrednio 

 
 
14
tylko przebiegu głosowania, ale głosowania w szerszym znaczeniu, które nadał mu 
Sąd Najwyższy, w konsekwencji uznając, że dotyczy go także przepis 210 § 3 
Kodeksu wyborczego (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 4 listopada 2011 r.: 
III SW 85/11, III SW 95/11, III SW 27/11, III SW 133/11, III SW 67/11, III SW 26/11, 
III SW 126/11, III SW 135/11, III SW 136/11, III SW 91/11, III SW 134/11, III SW 
132/11, III SW 138/11). 
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym uznał natomiast, że nie ma 
żadnych podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Prokuratora Generalnego 
odnośnie do tego, ażeby Sąd Najwyższy niejako „przy okazji” rozstrzygania tego 
zagadnienia prawnego zajął stanowisko w przedmiocie wykładni art. 210 § 3 
Kodeksu wyborczego, która znalazła wyraz w kilku orzeczeniach Sądu 
Najwyższego rozpatrującego protesty wyborcze (sygn. akt III SW 26/11, III SW 
27/11, III SW 67/11, III SW 85/11, czy też III SW 133/11), a sprowadzała się do 
stwierdzenia, że przedmiotowe zaświadczenie nie musi być wydane przez 
Państwową Komisję Wyborczą przed upływem nieprzekraczalnego terminu 
określonego w art. 211 § 1 Kodeksu wyborczego, gdyż zaświadczenie to nie jest 
nośnikiem uprawnienia do zgłaszania list kandydatów na posłów bez poparcia 
podpisami wyborców. Uzasadnienie uchwały powiększonego składu Sądu 
Najwyższego służy bowiem wyłącznie wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia 
przedstawionego zagadnienia prawnego i nie ma w nim miejsca na rozważania 
odnoszące się do wszelkich innych wątpliwości przedstawiającego to zagadnienie 
w zakresie trafności prezentowanej w orzecznictwie wykładni przepisów prawa co 
do zupełnie innej kwestii niż będąca przedmiotem uchwały. Skoro zatem 
omówione wyżej zagadnienie prawne sprowadza się do rozstrzygnięcia 
rozbieżności w wykładni art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego odnośnie do 
zakresu przedmiotowego protestu wyborczego, to nie ma przesłanek do 
uwzględnienia wniosku Prokuratora Generalnego o dokonanie przez powiększony 
skład Sądu Najwyższego wykładni innego przepisu tego Kodeksu (art. 210 § 3), 
choćby miałaby się ona znaleźć wyłącznie w uzasadnieniu uchwały.  
 
Z tych względów Sąd Najwyższy w powiększonym składzie podjął uchwałę 
jak w pkt 1 sentencji. 

 
 
15
II. 
 
Odnosząc się zaś do pierwszego zagadnienia prawnego przedstawionego 
przez Prokuratora Generalnego, podnieść należy, że zgodnie z art. 60 § 1 ustawy o 
Sądzie Najwyższym w wypadku, gdy w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów 
wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni prawa, 
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego 
może przedstawić wniosek o ich 
rozstrzygnięcie Sądowi Najwyższemu w składzie siedmiu sędziów lub innym 
odpowiednim składzie. Według art. 60 § 2 tej ustawy z wnioskiem, o którym mowa 
w art. 60 § 1, mogą wystąpić również Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokurator 
Generalny oraz, w zakresie swojej właściwości, Rzecznik Ubezpieczonych. 
Pytania 
abstrakcyjne 
są 
środkami 
nadzoru 
judykacyjnego 
Sądu 
Najwyższego sprawowanego nad wszystkimi sądami. Wyjaśnienie przepisów 
prawnych w tym trybie nie jest dokonywane w związku z konkretną sprawą, lecz in 
abstracto i ma głównie na celu ujednolicenie orzecznictwa, w tym także 
orzecznictwa Sądu Najwyższego. Chociaż dokonywana w tym trybie wykładnia nie 
ma zakotwiczenia w konkretnej sprawie, niemniej Sąd Najwyższy podejmuje ją 
dlatego, że ujawniły się rozbieżności w orzecznictwie. Podstawową przesłanką 
przedmiotową zadania tzw. abstrakcyjnego pytania prawnego nie jest sama 
rozbieżność w orzecznictwie, a zwłaszcza rozbieżność wynikająca z odmiennego 
stosowania prawa, lecz rozbieżność wynikająca z odmiennej wykładni prawa. 
Należy zwrócić uwagę, że obecnie obowiązujący art. 60 § 1 ustawy o Sądzie 
Najwyższym wprowadził istotne zmiany w stosunku do unormowania z art. 13 pkt 3 
ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym w zakresie 
przedmiotowych 
przesłanek 
dopuszczalności 
podejmowania 
uchwał 
abstrakcyjnych. 
W 
stosunku 
do 
poprzedniego 
unormowania 
możliwość 
przedstawienia Sądowi Najwyższemu abstrakcyjnych zagadnień prawnych została 
w znacznym stopniu ograniczona pod względem przedmiotowym. O ile poprzednio 
zagadnienie takie mogło powstać nie tylko na tle rozbieżności w orzecznictwie, ale 
także na tle wątpliwości w praktyce, o tyle obecnie zagadnienie prawne może 
powstać wyłącznie na tle rozbieżności w orzecznictwie. Ponadto, poprzednio 
przesłanka zagadnienia prawnego była określona jako potrzeba wyjaśnienia 

 
 
16
przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie, 
podczas gdy obecnie chodzi o rozbieżność w orzecznictwie wymagającą wykładni 
prawa. W poprzednim stanie prawnym nacisk był więc położony na stosowanie 
przepisów a nie na wykładnię prawa, zaś obecnie rozbieżność w orzecznictwie ma 
wprost dotyczyć wykładni prawa (por. postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu 
Najwyższego z dnia 22 września 2004 r., III CZP 25/04, niepublikowane). Jednolita 
wykładnia prawa dokonywana przez sądy skutecznie uniemożliwia więc 
skorzystanie z instytucji abstrakcyjnego pytania prawnego. 
Taka sytuacja zachodzi zaś w niniejszej sprawie odnośnie do pierwszego 
zagadnienia prawnego. Z treści art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego 
jednoznacznie wynika, że wykaz co najmniej 1000 obywateli, mających prawo 
wybierania do Sejmu, popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców, 
powinien zawierać ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery 
ewidencyjne PESEL, a także własnoręcznie złożone podpisy obywateli. Nie ma 
żadnych podstaw do stwierdzenia, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego 
zaprezentowano jakąś inną wykładnię tego przepisu, przyjmując w szczególności, 
że wykaz, o którym w nim mowa, może nie zawierać jednej lub kilku z wymaganych 
danych, czy też własnoręcznego podpisu obywatela. W obu przytoczonych we 
wniosku Prokuratora Generalnego postanowieniach składów zwykłych Sądu 
Najwyższego, tak z dnia 29 sierpnia 2011 r., III SW 8/11, jak i z dnia 31 sierpnia 
2011 r., III SW 10/11 przyjęto bowiem, że wykaz obywateli popierających 
utworzenie 
komitetu 
wyborczego 
powinien 
zawierać 
wszystkie 
elementy 
wymienione w art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego. Orzeczenie w sprawie III 
SW 10/11 uzupełnia jedynie tę konstatację o tezę, która wcześniej nie była 
wysłowiona w żadnym orzeczeniu Sądu Najwyższego, w jaki sposób należy 
oceniać, czy dane umożliwiają identyfikację wyborcy. Stanowiące przedmiot 
kontrowersji postanowienie w sprawie III SW 10/11 jako pierwsze i jedyne dotyczy 
więc sposobu realizacji wskazanych w ustawie wymagań w odniesieniu do 
wyborców udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego wyborców. Sąd 
Najwyższy skoncentrował się w nim bowiem głównie na zagadnieniu kwestii 
czytelności wpisu wyborców do wykazu, podnosząc że, to czy coś może zostać 
ocenione za czytelne, czy nie, zależy od indywidualnych predyspozycji 

 
 
17
sprawdzającego. W istocie, w sprawie tej Sąd Najwyższy wypowiedział się więc nie 
o braku konieczności podania w wykazie poparcia wyborów wszystkich danych 
wskazanych w ustawie, czy o braku konieczności możliwości identyfikacji wyborcy 
na podstawie wpisu do wykazu, a jedynie podniósł, że zbędne jest wymaganie 
pełnej czytelności danych osobowych podanych przez wyborcę w tym wykazie, 
może ono bowiem ograniczyć konstytucyjne prawa wyborcze obywatela 
niemającego czytelnego pisma ręcznego. Sąd Najwyższy nie stwierdził nic ponad 
to, że wpis ten jest wadliwy dopiero wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i 
adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy 
oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia. Z orzeczenia tego 
nie można wywieść stanowiska, iż prawidłowy wpis na liście poparcia utworzenia 
komitetu wyborczego wyborców może być niepełny (niezawierający wszystkich 
danych wskazanych w art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego). W postanowieniu w 
sprawie III SW 10/11 Sąd Najwyższy nie dokonał zatem odmiennej wykładni art. 
204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego niż wyrażona w postanowieniu w sprawie III SW 
8/10, zajmując się jedynie kwestią metody służącej ocenie możliwości identyfikacji 
wyborcy na podstawie wpisanych własnoręcznie danych, czyli kwestią ściśle 
techniczną.  
Wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego, w orzecznictwie Sądu 
Najwyższego nie ma więc rozbieżności w wykładni art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu 
wyborczego, a nieakceptowanie stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w 
postanowieniu w sprawie III SW 10/11 odnośnie do metody identyfikacji wyborcy na 
podstawie wpisanych przez niego własnoręcznie danych, czyli stosowania przepisu 
art. 204 § 7 pkt 3 Kodeksu wyborczego w konkretnych stanach faktycznych, nie 
jest, jak już powiedziano, przesłanką przedmiotową zagadnienia prawnego, o jakiej 
mowa w art. 60 ustawy o Sądzie Najwyższym. 
 
Z tych względów Sąd Najwyższy w składzie powiększonym odmówił podjęcia 
uchwały w tym zakresie (pkt 2 sentencji).