III SW 4/02

Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2002 r. III SW 4/02 Państwowa Komisja Wyborcza jest zobowiązana do odrzucenia spra- wozdania wyborczego w razie naruszenia przez komitet wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczy- pospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499 ze zm.), niezależnie od przyczyny tego naruszenia (art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej). Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Zbigniew Myszka, Herbert Szurgacz, Maria Tyszel, Barbara Wagner, Andrzej Wasilewski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2002 r. sprawy ze skargi Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Rencistów na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 marca 2002 r. w przedmiocie od- rzucenia sprawozdania wyborczego o d d a l i ł skargę. U z a s a d n i e n i e Uchwałą z dnia 11 marca 2002 r. Państwowa Komisja Wyborcza postanowiła odrzucić sprawozdanie wyborcze Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Ren- cistów - Emil A. - Kandydat na Senatora o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu związanych z udziałem w wyborach do Senatu Rzeczy- pospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 23 września 2001 r. Przyczyną odrzu- cenia sprawozdania było naruszenie przez Komitet Wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499 ze zm.). Pole- gało ono na przyjęciu przez Komitet po dniu wyborów następujących wpłat: 1) od 2 Jolanty K. (pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego) w dniu 30 listopada 2001 r. kwoty 2.500 zł oraz w dniu 13 grudnia 2001 r. kwoty 105 zł, 2) od Reginy B.- P. w dniu 30 listopada 2001 r. kwoty 2.500 zł. Przyjęcie po dniu wyborów wpłat od osób fizycznych na łączną sumę 5.105 zł stanowiło naruszenie art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej, dające podstawę do odrzucenia sprawozdania wyborczego. Ponadto - w ocenie Państwowej Komisji Wyborczej - Komitet Wyborczy dopuścił się dalszych uchybień, polegających na tym, że nie założył rachunku bankowego w okresie swego funkcjonowania i zaliczkowo finansował wydatki na kampanię wybor- czą z rachunku oszczędnościowo-rozliczeniowego kandydata na senatora, co stano- wiło naruszenie art. 113 ust. 1 i 2 w związku z art. 111 ust. 2 i 6 Ordynacji wyborczej, nie było jednak podstawą odrzucenia sprawozdania wyborczego. W skardze na tę uchwałę pełnomocnik finansowy Komitetu Wyborczego Wy- borców Emerytów i Rencistów - Emil A. - Kandydat na Senatora wniosła o jej uchyle- nie. Nie zakwestionowała faktu przyjęcia przez Komitet Wyborczy wskazanych wyżej wpłat już po dniu wyborów. Usprawiedliwiła to zdarzenie brakiem odpowiedniej in- formacji ze strony Państwowej Komisji Wyborczej, dotyczącej sposobu rozliczeń fi- nansowych związanych z prowadzeniem kampanii wyborczej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wzór sprawozdania wyborczego (określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2001 r. w sprawie sprawozdania komitetu wyborczego w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U. Nr 81, poz. 881) Komitet Wyborczy otrzymał już po dniu wyborów. Zdaniem strony skarżącej, tego rodzaju dokument (wzór sprawozda- nia) Państwowa Komisja Wyborcza powinna była wysłać do komitetów wyborczych tuż po opublikowaniu rozporządzenia Ministra Finansów w Dzienniku Ustaw. Małe i ubogie, społeczne komitety wyborcze nie dysponują zawodową kadrą prawników i księgowych. Państwowa Komisja Wyborcza ani jej delegatury nie przeprowadziły dla pełnomocników finansowych komitetów wyborczych żadnego szkolenia ani instrukta- żu dotyczącego regulacji zawartej w wymienionym wcześniej rozporządzeniu Mini- stra Finansów z dnia 23 lipca 2001 r. w sprawie sprawozdania komitetu wyborczego. Brak informacji i wskazówek ze strony PKW był zasadniczą przyczyną spóźnionego założenia rachunku bankowego przez Komitet Wyborczy. Przyjęcie wpłat po dniu wyborów było wynikiem uregulowania zobowiązań Komitetu Wyborczego zacią- gniętych przezeń przed wyborami. Zarzut, że kandydat na senatora - w sytuacji braku rachunku bankowego Komitetu Wyborczego - pokrył zaliczkowo wydatki na 3 kampanię wyborczą, nie uwzględnia treści art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego. Rozli- czenie zaliczki nastąpiło z chwilą otrzymania od PKW rozporządzenia Ministra Fi- nansów z dnia 23 lipca 2001 r. w sprawie sprawozdania komitetu wyborczego w wy- borach do Sejmu RP i do Senatu RP, co nastąpiło już po wyborach. Ustawodawca nie uregulował jednoznacznie terminu, w którym należało założyć dla Komitetu Wy- borczego rachunek bankowy. Zarzuty uchybienia art. 113 ust. 1 i 3 w związku z art. 111 ust. 2 i 6 Ordynacji wyborczej stoją zatem w sprzeczności z art. 356 § 2 KC. Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, że podstawę prawną odrzucenia sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego sta- nowił art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej, czyli naruszenie przez Komitet Wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji przez pozyskanie środków finansowych w kwocie 5.105 zł, pochodzących z wpłat od osób fizycznych dokonanych po dniu wy- borów. Na podjęcie przez Państwową Komisję Wyborczą uchwały w sprawie odrzu- cenia sprawozdania finansowego nie miał natomiast wpływu fakt stwierdzenia uchy- bień polegających na naruszeniu przez Komitet Wyborczy art. 113 ust. 1 i 2 Ordyna- cji wyborczej przez zaniechanie założenia w okresie trwania kampanii wyborczej ra- chunku bankowego Komitetu Wyborczego i gromadzenie wpłat od osób fizycznych, dokonanych po terminie wyborów, na rachunku bankowym założonym po dniu wybo- rów, a także przyjmowanie wpłat dokonywanych w niedozwolonej formie, mianowicie gotówką. Za uchybienie Państwowa Komisja Wyborcza uznała też zaliczkowe finan- sowanie niektórych wydatków Komitetu Wyborczego z rachunku oszczędnościowego kandydata na senatora. Uchybienia te - w postaci naruszenia art. 113 ust. 1 i 2 Ordy- nacji wyborczej - nie stanowiły jednak podstawy do odrzucenia sprawozdania wy- borczego stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 Ordynacji. Przytoczony w skardze wnie- sionej do Sądu Najwyższego argument pełnomocnika finansowego Komitetu Wy- borczego, że nie znała przepisów prawnych, nie usprawiedliwia naruszeń przepisów Ordynacji wyborczej przypisanych Komitetowi Wyborczemu, ponieważ pełnomocnik finansowy miała niczym nieograniczone możliwości uzyskania stosownych wyja- śnień. Pełnomocnik Komitetu Wyborczego, zgodnie z procedurą wynikającą z art. 98 ust. 4-6 Ordynacji wyborczej, złożył w dniu 3 sierpnia 2001 r. zawiadomienie o utwo- rzeniu Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Rencistów - Emil A. - Kandydat na Senatora wraz z wymaganymi dokumentami, co potwierdza, że Komitetowi Wy- borczemu znane były przepisy Ordynacji w tym zakresie. Wobec tego przyjąć należy, że Komitet Wyborczy mógł się też zapoznać z przepisami Rozdziału 13 Ordynacji 4 „Finansowanie kampanii wyborczej”. Państwowa Komisja Wyborcza opracowała ob- szerne „Wyjaśnienia dotyczące gospodarki finansowej komitetów wyborczych”, które były doręczane pełnomocnikom wyborczym wraz z potwierdzeniem przyjęcia zawia- domienia o utworzeniu komitetu wyborczego. Oprócz tego Państwowa Komisja Wy- borcza wydała komunikaty z 18 czerwca 2001 r., z 20 sierpnia 2001 r. i z 3 września 2001 r., dotyczące także gospodarki finansowej komitetów wyborczych. Komunikat z 20 sierpnia 2001 r. został rozesłany do wszystkich komitetów wyborczych. PKW udzielała także wyjaśnień indywidualnych wątpliwości zgłaszanych przez komitety wyborcze. Istniały zatem obiektywne warunki, aby Komitet Wyborczy prowadził fi- nansowanie kampanii wyborczej zgodnie z przepisami prawa. Powołany przez stronę skarżącą przepis art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego nie może usprawiedliwiać narusze- nia art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej i nie stanowi skutecznej podstawy wyłą- czającej zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej, zawierającej kategoryczny nakaz odrzucenia sprawozdania. Sąd Najwyższy zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały Pań- stwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 marca 2001 r., odrzucającej sprawozdanie wy- borcze Komitetu Wyborczego Wyborców Emerytów i Rencistów - Emil A. - Kandydat na Senatora o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych tego Komitetu związanych z udziałem w wyborach do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowa- dzonych w dniu 23 września 2001 r., stanowił art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wy- borczej (w wersji zmienionej na podstawie art. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie wielu ustaw, w tym ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczy- pospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U. Nr 154, poz. 1802, która obowiązuje od dnia 1 stycznia 2002 r.). Zgodnie z tym przepisem, Państwowa Komisja Wyborcza, w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia sprawozdania wyborcze- go, odrzuca sprawozdanie w wypadku stwierdzenia pozyskania lub wydatkowania środków komitetu wyborczego z naruszeniem przepisów art. 110 albo limitu określo- nego w art. 114 ust. 1 i 2. Przepis ten w sposób kategoryczny nakazuje odrzucenie sprawozdania wy- borczego w sytuacji, gdy Państwowa Komisja Wyborcza stwierdzi, że zostały speł- nione przesłanki prawne, o których mowa jest w art. 122 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wy- 5 borczej. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej, Państwowa Komisja Wyborcza ma obowiązek odrzucić sprawozdanie wyborcze - między innymi - w każdym wypadku, gdy stwierdzi, iż komitet wyborczy pozyskiwał lub wydatkował środki finansowe z naruszeniem art. 110 Ordynacji wyborczej, czyli także wówczas, gdy komitet wyborczy pozyskiwał środki finansowe po dniu wyborów, co wynika z art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji. Pierwotna wersja art. 122 ust. 1 Ordynacji wyborczej (mająca następujące brzmienie: „Państwowa Komisja Wyborcza, w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia sprawozdania wyborczego, przyjmuje albo, w razie stwierdzenia naruszenia przez komitet przepisów ustawy dotyczących finansowania kampanii wyborczej, odrzuca sprawozdanie”), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2001 r., przesądzała o obo- wiązku odrzucenia sprawozdania wyborczego w szerszym zakresie aniżeli czynią to przepisy aktualnie obowiązujące, na podstawie których Państwowa Komisja Wybor- cza podjęła zaskarżoną uchwałę, bowiem na podstawie pierwotnej wersji każde na- ruszenie przez komitet wyborczy przepisów tej ustawy dotyczących finansowania kampanii wyborczej prowadzić musiało do odrzucenia sprawozdania wyborczego. W stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2002 r. naruszenie przez komitet wyborczy tylko niektórych, enumeratywnie wymienionych przepisów Ordynacji wy- borczej dotyczących finansowania kampanii wyborczej, powoduje odrzucenie spra- wozdania wyborczego. Wśród tych przepisów jest wymieniony między innymi art. 110 Ordynacji. Zgodnie z art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej, zabrania się pozyskiwania środków przez komitet wyborczy po dniu wyborów. Sformułowanie "zabrania się" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Zakaz w nim usta- nowiony skierowany jest do komitetu wyborczego i dotyczy także jego członków (w tym pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego). Żadne okoliczności nie uza- sadniają wyjątku od regulacji w nim zawartej, ponieważ ustawa takich wyjątków nie przewiduje. W szczególności nie usprawiedliwia naruszenia tego zakazu wynikająca z art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego możliwość spełnienia świadczenia przez osobę trzecią zamiast dłużnika (zgodnie z tym przepisem, jeżeli wierzytelność pieniężna jest wymagalna, wierzyciel nie może odmówić przyjęcia świadczenia od osoby trze- ciej, chociażby działała bez wiedzy dłużnika). Sąd Najwyższy podziela stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej, zgodnie z którym powołany przez stronę skarżącą przepis art. 356 § 2 Kodeksu cywilnego nie może usprawiedliwiać naruszenia art. 6 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej i nie stanowi skutecznej podstawy wyłączającej zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej. Komitet wyborczy może pozyskiwać i wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami. Pozyskiwane środki są wydatkowane na finansowanie kampanii wyborczej, a zatem na zobowią- zania zaciągnięte przez komitet wyborczy w czasie poprzedzającym wybory. Istnie- nie jakichkolwiek zobowiązań cywilnoprawnych między kandydatem na senatora a członkami jego komitetu wyborczego albo między komitetem wyborczym a jego cy- wilnoprawnymi kontrahentami pozostaje bez wpływu na ocenę, że przyjęcie przez komitet wyborczy środków po dniu wyborów stanowi naruszenie art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej. Wybory do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej odbyły się w dniu 23 września 2001 r., a skarżący Komitet Wyborczy przyjął wpłaty od osób fizycznych w dniach 30 listopada 2001 r. oraz 13 grudnia 2001 r., a zatem po dacie wyborów. Przyjęcie owych wpłat przez Komitet nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej. Przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Ordynacji wyborczej zobowią- zuje Państwową Komisję Wyborczą, w przypadku tego rodzaju naruszenia prawa, do odrzucenia sprawozdania wyborczego. Stopień winy (a raczej - sugerowany w skar- dze - brak winy) pełnomocnika finansowego Komitetu Wyborczego nie ma w tym przypadku znaczenia. Powoływanie się na nieświadomość pełnomocnika co do naru- szenia art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji, wynikającą z braku wiedzy na temat obowią- zujących regulacji prawnych, nie może wpłynąć na ocenę, że doszło do naruszenia przez Komitet Wyborczy wskazanego przepisu. Brak winy pełnomocnika finansowe- go mógłby być rozważany w innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie prze- pisów karnych (rozdział 35 Ordynacji wyborczej, art. 223 pkt 2). W razie naruszenia przez komitet wyborczy art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej Państwowa Komisja Wyborcza jest obowiązana do odrzucenia sprawozdania wyborczego niezależnie od przyczyn tego naruszenia. Wbrew stanowisku skarżącego Komitetu Wyborczego, żaden przepis Ordyna- cji wyborczej nie nakłada na Państwową Komisję Wyborczą obowiązku organizowa- nia szkoleń lub „instruktażu” dla pełnomocników finansowych komitetów wyborczych w zakresie reguł finansowania kampanii wyborczej, zasad rozliczeń finansowych z tym związanych lub sposobu prawidłowego sporządzenia sprawozdania wyborczego, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2001 r. w sprawie sprawozdania komitetu wyborczego w wyborach do Sejmu RP i do Se- 7 natu RP (Dz.U. Nr 81 poz. 881). Państwowa Komisja Wyborcza nie miała też obo- wiązku przesłania każdemu komitetowi wyborczemu (pełnomocnikowi finansowemu każdego komitetu wyborczego) tekstu tego rozporządzenia bezpośrednio po jego wydaniu przez Ministra Finansów i opublikowaniu. Rozporządzenie to zostało ogło- szone w Dzienniku Ustaw z dnia 7 sierpnia 2001 r., a więc na półtora miesiąca przed wyborami. Do obowiązku komitetu wyborczego (jego pełnomocnika finansowego) należało zapoznanie się z regulacją ustawową dotyczącą finansowania kampanii wy- borczej zawartą w Ordynacji wyborczej oraz w powyższym rozporządzeniu wyko- nawczym. Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 40 ust. 1 Ordynacji wy- borczej może wydać wytyczne dla komitetów wyborczych. Korzystając z tej kompe- tencji Państwowa Komisja Wyborcza wydała 18 czerwca 2001 r. „Wyjaśnienia dla komitetów wyborczych o zasadach gospodarki finansowej, uzyskiwaniu przychodów i wydatkach związanych z finansowaniem kampanii wyborczej w wyborach do sejmu PR i Senatu RP”, które były udostępniane wszystkim zainteresowanym komitetom wyborczym. Żadne inne obowiązki ustawowe w tym zakresie nie zostały nałożone na Państwową Komisję Wyborczą. Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy, stosownie do art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej i Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł jak w sentencji. ========================================