III SPZP 1/13

Sygn. akt III SPZP 1/13 
 
 
 
UCHWAŁA 
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego 
 
Dnia 28 marca 2013 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
Prezes SN Walerian Sanetra (przewodniczący) 
SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca) 
SSN Zbigniew Hajn 
SSN Halina Kiryło 
SSN Andrzej Siuchniński 
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca, 
uzasadnienie) 
SSN Andrzej Tomczyk 
 
Protokolant Hubert Piskorz 
 
z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Bożeny Kiecol 
po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 28 marca 2013 r., wniosku 
Prokuratora Generalnego z dnia 10 stycznia 2013 r., Nr PG IV CP 54/12, 
skierowanego przez Prezesa Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów w Izbie Pracy, 
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, o podjęcie 
uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne: 
 
 
Czy sąd oceniając naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy 
bez nieuzasadnionej zwłoki powinien badać tok całego postępowania 
sądowego, czy też rozpatrując skargę strony w powyższym zakresie, 
może ograniczyć ocenę naruszenia prawa strony do rozpoznania 
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, tylko do etapu postępowania w 
którym strona złożyła skargę (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 
2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania 

 
 
2 
sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub 
nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez 
nieuzasadnionej zwłoki)? 
 
 
podjął uchwałę: 
 
W postępowaniu ze skargi na naruszenie prawa strony do 
rozpoznania 
sprawy 
w 
postępowaniu 
sądowym 
bez 
nieuzasadnionej 
zwłoki 
ocenie 
pod 
kątem 
przewlekłości 
podlegają zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu 
postępowania, 
od 
jego 
wszczęcia 
do 
prawomocnego 
zakończenia, niezależnie od tego, na jakim etapie tego 
postępowania skarga została wniesiona (art. 5 ust. 1 ustawy z 
dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony 
do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym 
prowadzonym 
lub 
nadzorowanym 
przez 
prokuratora 
i 
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki; Dz. U. Nr 
179, poz. 1843 ze zm.). 
 
 
UZASADNIENIE 
 
Na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie 
Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) Prokurator Generalny wniósł o 
rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienia 
prawnego 
wywołującego 
w 
orzecznictwie 
Sądu 
Najwyższego 
i 
sądów 
powszechnych rozbieżność poglądów co do wykładni przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 
dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania 
sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez 
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, formułując 
pytanie: „Czy sąd oceniając naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez 
nieuzasadnionej zwłoki powinien badać tok całego postępowania sądowego, czy 

 
 
3 
też rozpatrując skargę strony w powyższym zakresie, może ograniczyć ocenę 
naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, tylko 
do etapu postępowania w którym strona złożyła skargę (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 
17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy 
w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez 
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki). 
Prokurator Generalny wskazał, że co do wykładni sformułowania „w toku 
postępowania w sprawie" w orzecznictwie sądów pojawiły się dwie przeciwstawne 
linie orzecznicze. Według pierwszej z nich sformułowanie „w toku postępowania w 
sprawie” oznacza, że sąd, do którego wpłynęła skarga, jest uprawniony do badania 
jedynie tego etapu postępowania, w toku którego wpłynęła skarga, nie jest zaś 
uprawniony do kontroli wcześniejszych etapów postępowania sądowego, które 
zostały zakończone w wyniku wydania merytorycznych orzeczeń kończących 
postępowanie w danej instancji, chociażby nie były one jeszcze prawomocne. 
Zgodnie z tym stanowiskiem wniesienie skargi na przewlekłość postępowania ma 
służyć dyscyplinowaniu czynności podejmowanych na danym etapie toczącego się 
jeszcze postępowania w określonej sprawie, jej celem jest bowiem zlikwidowanie 
opieszałości sądu, przed którym sprawa zawisła, przez wymuszenie należytej 
sprawności i nadanie sprawie odpowiedniego biegu. Druga z linii orzeczniczych 
opiera się na założeniu, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze sformułowanie 
„w toku postępowania” dotyczy całego postępowania sądowego aż do jego 
prawomocnego zakończenia. Przyjmuje się, że zakończenie postępowania 
sądowego w danej instancji nieprawomocnym wyrokiem nie wyklucza badania 
przewlekłości tego etapu postępowania. Przywołując postanowienia Europejskiej 
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w 
Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: Konwencja) oraz orzecznictwo 
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz), Prokurator 
Generalny wskazał, że skłania się do uznania za trafny poglądu, zgodnie z którym 
sąd rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania sądowego, ma obowiązek 
uwzględnić całą długość postępowania przy ocenie naruszenia prawa strony do 
rozpoznania 
sprawy 
bez 
nieuzasadnionej 
zwłoki 
niezależnie 
od 
etapu 
postępowania sądowego. Dla oceny pojęcia „rozsądny termin rozpoznania sprawy” 

 
 
4 
sąd winien brać pod uwagę cały okres postępowania - od jego wszczęcia aż do 
definitywnego zakończenia. Podniósł, że należy się zgodzić z wykładnią, iż prawo 
do sprawnego postępowania, określone jako prawo do rozpoznania sprawy w 
rozsądnym terminie, jest podstawowym prawem zagwarantowanym w art. 6 ust. 1 
zdanie pierwsze Konwencji, która z mocy art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo przed ustawą w krajowym 
porządku prawnym. Stało się ono w polskim systemie prawnym wartością 
konstytucyjną określoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jako „prawo do rozpatrzenia 
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”. Realizację tego prawa zapewnić może – 
zdaniem Prokuratora Generalnego - jedynie zakres badania przewlekłości 
postępowania w sprawie od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia. 
 
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje: 
 
Stosownie do art. 13 Konwencji, każdy, czyje prawa i wolności zawarte w 
Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do 
właściwego organu państwowego. W sprawie 30210/96 Kudła przeciwko Polsce 
ETPCz opowiedział się za koniecznością zapewnienia skutecznego środka 
odwoławczego w rozumieniu tego przepisu również w przypadku naruszenia 
zagwarantowanego przez art. 6 ust. 1 Konwencji prawa do rozpoznania sprawy w 
postępowaniu sądowym w rozsądnym terminie. Stwierdzając naruszenie art. 13 
Konwencji, ETPCz przesądził, że w polskim systemie prawnym brak jest 
skutecznego środka odwoławczego w odniesieniu do przewlekłości postępowania, 
gdyż dostępne w procedurze krajowej nie dają gwarancji zadośćuczynienia 
krzywdzie wyrządzonej przewlekłością ani gwarancji przyspieszenia postępowania. 
Trybunał pozostawił swobodę wyboru rodzaju środka odwoławczego, wymagając 
jednak jego skuteczności zarówno pod względem formalnoprawnym, jak i w 
praktyce jego stosowania, co oznacza, że musi on zapobiegać naruszeniu prawa 
do „rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie” lub trwaniu takiego naruszenia, 
albo zapewniać stosowne zadośćuczynienie w związku z zaszłym naruszeniem 
(por. decyzja ETPCz z dnia 11 czerwca 2002 r., Bukowski przeciwko Polsce, nr 
38655/97). 

 
 
5 
Takie zadania na gruncie prawa krajowego ma spełniać ustawa z dnia 17 
czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w 
postępowaniu 
przygotowawczym 
prowadzonym 
lub 
nadzorowanym 
przez 
prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, 
poz. 1843 ze zm.; dalej jako: „ustawa”). Z uzasadnienia jej projektu wynika, że 
celem 
przyświecającym 
prawodawcy 
było 
przede 
wszystkim 
stworzenie 
mechanizmu prawnego, powodującego wymuszenie rozpoznania sprawy przez 
sąd. Stąd, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, skargę wnosi się w toku postępowania w 
sprawie. 
W większości dotychczasowych orzeczeń Sądu Najwyższego skarga na 
przewlekłość traktowana jest jako doraźna interwencja przeciwdziałająca trwającej 
przewlekłości postępowania (por. postanowienie z dnia 8 lipca 2005 r., III SPP 
120/05, OSNP 2006 nr 5–6, poz. 102), jako środek zapewniający szybką reakcję na 
trwającą zwłokę w czynnościach sądu i służący dyscyplinowaniu czynności 
podejmowanych na danym etapie toczącego się jeszcze postępowania w 
określonej sprawie (por. uchwałę z dnia 16 listopada 2005 r., III SPP 42/04, OSNP 
2005 nr 5, poz. 71, postanowienie z dnia 19 stycznia 2006 r., III SPP 162/05, 
postanowienie z 18 lutego 2005 r., III SPP 19/05, OSNP 2005 nr 17, poz. 277). W 
judykaturze podnosi się bowiem, że celem skargi jest zlikwidowanie opieszałości 
sądu, przed którym sprawa zawisła, poprzez wymuszenie należytej sprawności 
sądu i nadanie sprawie odpowiedniego biegu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 
dnia 18 stycznia 2005 r., III SPP 113/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 134, uchwałę z dnia 
19 stycznia 2005 r., III SPP 115/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 135, czy postanowienie 
z dnia 12 maja 2005 r., III SPP 76/05, OSNP 2005 nr 21, poz. 345). Jak wskazał 
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 listopada 2004 r., III SPP 42/04 
(OSNP 2005 nr 5, poz. 71), „w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. przewidziano 
szczególny 
środek 
odwoławczy 
(prawny) 
przeciwdziałający 
przewlekłości 
postępowania w czasie jego trwania, nazwany skargą na naruszenie prawa strony 
do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, a w 
tekście ustawy «skargą na przewlekłość postępowania». Z art. 15 i 16 ustawy 
wynika, że po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy, 
strona może dochodzić od Skarbu Państwa (ewentualnie solidarnie z komornikiem) 

 
 
6 
naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości postępowania, przy czym dotyczy to 
zarówno sytuacji, gdy strona nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania w 
jego toku, jak i sytuacji, gdy jej skargę w toku postępowania uwzględniono. 
«Odpowiednia suma pieniężna», którą można przyznać w wyniku uwzględnienia 
skargi, 
nie 
stanowi 
więc 
pełnego 
zaspokojenia 
ewentualnych 
roszczeń 
odszkodowawczych. Wynika z tego, że skarga na przewlekłość w toku 
postępowania 
ma 
charakter 
wstępny 
i 
stanowi 
doraźną 
interwencję 
przeciwdziałającą bieżącej (trwającej) przewlekłości postępowania. Jej funkcją jest 
przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego, sprawnego biegu 
procesowego. Służy temu zarówno samo stwierdzenie wystąpienia przewlekłości 
postępowania (art. 12 ust. 2 ustawy), jak również możliwość zalecenia podjęcia 
przez sąd rozpoznający sprawę co do istoty odpowiednich czynności w 
wyznaczonym terminie (art. 12 ust. 3 ustawy). Pamiętać też należy, że skarga na 
przewlekłość postępowania nie eliminuje możliwości wystąpienia przez stronę o 
podjęcie czynności w zakresie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. 
Środki nadzoru administracyjnego, skarga na przewlekłość postępowania w jego 
toku 
oraz 
powództwo 
o 
odszkodowanie 
po 
prawomocnym 
zakończeniu 
postępowania, tworzą więc kompleks środków prawnych, których celem jest 
przeciwdziałanie przewlekłości postępowania, a w razie jej wystąpienia, 
zapewnienie odpowiedniego odszkodowania (zadośćuczynienia)”. 
Konsekwencją takiej interpretacji przepisów ustawy jest stwierdzenie, że 
postępowanie ze skargi powinno koncentrować się na aktualnym etapie 
postępowania w sprawie, wobec czego za spóźnione uznaje się zarzuty dotyczące 
poprzedniego (zamkniętego) jego etapu, gdyż nie pozwalają one osiągnąć 
zakładanego przez ustawodawcę celu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 
dnia 12 maja 2005 r., III SPP 76/05, czy postanowienie z 27 lipca 2005 r., III SPP 
127/05, PiZS 2005 nr 11, poz. 25). Tego rodzaju poglądy wypowiadane były też w 
najnowszych orzeczeniach Sądu Najwyższego (por. postanowienia z dnia: 9 lutego 
2011 r., III SPP 34/10, 21 kwietnia 2011 r., III SPP 2/11, 26 stycznia 2012 r., III SPP 
42/11, 27 marca 2012 r., III SPP 8/12, 9 września 2012 r., III SPP 20/11). Za 
ograniczeniem kognicji sądu rozpoznającego skargę tylko do tego etapu 
postępowania, który aktualnie realizowany jest przed sądem danej instancji 

 
 
7 
przemawia, według orzecznictwa Sądu Najwyższego, poza ratio legis ustawy, także 
konstrukcja właściwości sądu. Właściwym do rozpoznania skargi jest bowiem sąd 
przełożony nad sądem, przed którym toczy się postępowanie (art. 4 ust. 1 ustawy), 
a jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem apelacyjnym lub 
Sądem Najwyższym – właściwy do jej rozpoznania jest Sąd Najwyższy (art. 4 ust. 2 
ustawy). Sąd Najwyższy nie jest zatem właściwy do rozpoznania skargi dotyczącej 
postępowania przed sądem okręgowym, choćby obejmowała ona także uprzednie 
postępowanie przed sądem apelacyjnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 
dnia 18 lutego 2005 r., III SPP 14/05, OSNP 2005 nr 16, poz. 261). Jeżeli skarga 
dotyczy przewlekłości przed sądami różnych instancji, sąd, do którego skierowano 
skargę, rozpatruje ją tylko w zakresie właściwości wyznaczonej art. 4 ustawy. W 
pozostałym zakresie sprawa jest przekazywana sądowi właściwemu (por. 
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 kwietnia 2005 r., SPK 9/05).  
W sprawie Majewski przeciwko Polsce (wyrok z 11 października 2005 r., nr 
52690/99) ETPCz negatywnie ocenił rozpoznanie skargi na przewlekłość 
postępowania w sposób zgodny z tą linią orzeczniczą, tj. z uwzględnieniem jedynie 
zachowania sądu niższej instancji na toczącym się w chwili wniesienia skargi etapie 
postępowania. ETPCz podkreślił, że przedmiotem oceny sądu rozpoznającego 
skargę był jedynie okres postępowania od chwili ponownego skierowania sprawy 
do sądu pierwszej instancji, co jest niezgodne ze standardami wynikającymi z 
orzecznictwa Trybunału, który rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia art. 6 
ust. 1 Konwencji, uwzględnia cały okres trwania postępowania, od chwili jego 
rozpoczęcia do chwili wydania prawomocnego orzeczenia i obejmuje postępowanie 
przed sądami wszystkich instancji. Ocena naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji nie 
ogranicza się bowiem, według ETPCz, do konkretnego etapu postępowania, w 
szczególności postępowania przed sądem danej instancji, ponieważ o tym, czy 
prawo strony nie zostało naruszone decyduje łączny czas trwania postępowania, 
nawet jeśli poszczególnym jego etapom nie można przypisać cech przewlekłości 
(Beller przeciwko Polsce, wyrok z 1 lutego 2005 r., nr 51837/99). Skoro zatem 
oceniając naruszenie art. 6 Konwencji, ETPCz bierze pod uwagę zachowanie 
sądów na wszystkich etapach postępowania, to regulowana ustawą z dnia 17 
czerwca 2004 r. skarga na naruszenie prawa strony  do rozpoznania sprawy w 

 
 
8 
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, interpretowana jako środek 
przeciwdziałający przewlekłości tylko w aktualnej fazie postępowania, czyli z 
pominięciem jego wcześniejszych (zamkniętych) etapów, nie spełnia roli 
rzeczywiście skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji, 
albowiem stwarza barierę dla pełnego zrekompensowania zwłaszcza krzywd 
niematerialnych związanych z przewlekłością postępowania. 
Skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu 
sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki ma służyć urzeczywistnieniu prawa do sądu, 
które swe źródło znajduje przede wszystkim w art. 45 ust. 1 Konstytucji 
Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo do 
sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki 
przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W wyroku z dnia 16 marca 
1999 r., SK 19/98 (OTK 1999 nr 3, poz. 36) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że 
na 
treść 
prawa 
do 
sądu, 
inspirowaną 
zarówno 
poglądami 
doktryny, 
międzynarodowymi 
standardami 
praw 
człowieka 
zawartymi 
w 
art. 
14 
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz w art. 6 ust. 1 
Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak 
też dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego składa się w 
szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury 
przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i 
niezawisłym), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, 
zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz 3) prawo do wyroku 
sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez 
sąd. Podobna interpretacja prawa do sądu znalazła wyraz także w późniejszych 
orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki: z 2 kwietnia 2001 r., SK 
10/00, OTK 2001 nr 3, poz. 52, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02, OTK – A 2002 nr 4, 
poz. 41, czy z 8 maja 2006 r., SK 32/05, OTK – A 2006 nr 5, poz. 54). 
Z punktu widzenia przedstawionego zagadnienia prawnego szczególne 
znaczenie należy przypisać prawu do wyroku sądowego rozumianemu jako prawo 
do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. Realizacja tego elementu składowego 
konstytucyjnego prawa do sądu pozostaje bowiem w ścisłym związku z zawartą w 
art. 45 ust. 1 Konstytucji RP gwarancją rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej 

 
 
9 
zwłoki, co oznacza merytoryczne i definitywne jej rozstrzygnięcie przez sąd w 
rozsądnym terminie. Potrzeba ochrony tak rozumianego prawa do sądu występuje 
więc wtedy, gdy sprawa, której postępowanie dotyczy, pozostaje wciąż w toku, tzn. 
nie została zakończona prawomocnym orzeczeniem. 
Uznanie, że skarga na przewlekłość może dotyczyć tylko aktualnie 
toczącego się etapu postępowania oznacza faktycznie zagwarantowanie stronie 
prawa do zakończenia tylko jego fazy, a nie do rozpoznania sprawy bez 
nieuzasadnionej zwłoki, czyli definitywnego jej rozstrzygnięcia przez sąd. 
Biorąc pod uwagę powyższe spostrzeżenia należałoby stwierdzić, że skarga 
na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez 
nieuzasadnionej zwłoki postrzegana jako doraźna interwencja w odniesieniu do 
przewlekłości 
postępowania 
jest 
jedynie 
namiastką 
skutecznego 
środka 
odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji i nie spełnia swojej roli jako 
mechanizmu prawnego służącego urzeczywistnieniu konstytucyjnego prawa do 
sądu, wobec czego faktycznie nie zapobiega skargom do ETPCz, opartym na 
zarzucie przewlekłości postępowania, a jedynie odsuwa je w czasie. Uzasadnienie 
projektu ustawy wskazuje jednakże, że nie takie były intencje jej autorów, skoro 
podkreśla się w nim, iż „celem proponowanej regulacji jest realizacja wyrażonej w 
art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, że każdy ma prawo do 
sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez 
właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Podobny obowiązek wynika 
również z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i 
Podstawowych Wolności, z którego wynika obowiązek rozpatrzenia sprawy przez 
organy sądowe w rozsądnym terminie”, jak również podnosi się, że „brak 
odpowiedniej regulacji w tym zakresie i liczne zarzuty przewlekłości postępowania 
sądowego w Polsce spotkały się wielokrotnie z negatywną oceną ze strony 
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Projekt niniejszej ustawy realizuje 
zalecane w uzasadnieniu wyroku ETPC w sprawie Kudła przeciwko Polsce 
wskazania dotyczące środków zapobiegania przewlekłości postępowań sądowych. 
Projekt ma wprowadzić do polskiego systemu prawa środki zapewniające stronie 
postępowania sądowego przeciwdziałanie przewlekłości postępowania w jej 
sprawie, jak też uzyskanie stosownej rekompensaty”. W uzasadnieniu znalazło się 

 
 
10
także stwierdzenie, że „stworzenie skutecznego mechanizmu zapobiegania 
przewlekłości postępowania zapobiegnie skargom opartym na tym zarzucie do 
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (Polska należy do grupy państw, które 
przegrywają w ETPC największą liczbę spraw). Wystąpienie ze skargą do ETPC 
będzie możliwe dopiero po wyczerpaniu drogi postępowania przewidzianej w 
niniejszym projekcie, uzyskanie zaś odszkodowania na podstawie wyroku ETPC – 
tylko wówczas, gdy wykorzystanie skargi na przewlekłość postępowania nie 
zapobiegnie naruszeniu prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym 
terminie lub gdy strona nie uzyskała stosownej rekompensaty” oraz że „w świetle 
dotychczasowego trybu dochodzenie rekompensaty za przewlekłość postępowania 
(wyłącznie skarga do ETPC) wiązałoby się ze znacznie większymi obciążeniami 
budżetu w jednostkowych sprawach, Aktualnie wydatki te są niższe jedynie ze 
względu na trudności, jakie wiążą się ze złożeniem takiej skargi, oraz czasem 
niezbędnym do jej rozpoznania. Liczba skarg do ETPC stale rośnie, powtarzające 
się zaś naruszenia mogą mieć wpływ na zwiększenie kwot zasądzanych tytułem 
zadośćuczynienia i odszkodowania”. Biorąc pod uwagę taką motywację 
przyświecającą uchwaleniu ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do 
rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, 
należałoby zatem podjąć próbę interpretacji jej przepisów przy uwzględnieniu 
wyartykułowanego przez prawodawcę celu jej wprowadzenia. 
Już sam tytuł ustawy świadczy o tym, że jej regulacje dotyczą naruszenia 
prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym (w postępowaniu 
przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora) bez 
nieuzasadnionej zwłoki, co wprost nawiązuje do realizacji konstytucyjnego prawa 
do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a zatem uzyskania wiążącego 
rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Z tytułem ustawy wiąże się wprost przepis art. 1 
ust. 1 określający przedmiot ustawy jako uregulowanie zasad i trybu wnoszenia 
oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez 
nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności 
sądu, z czym z kolei koresponduje treść art. 2 ust. 1 ustawy, w myśl którego strona 
może wnieść skargę na naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez 
nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne 

 
 
11
dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla 
rozstrzygnięcia sprawy. Pod używanym przez ten przepis sformułowaniem 
„rozstrzygnięcie sprawy” należy przy tym rozumieć prawomocne jej zakończenie, 
nie tylko z uwagi na przedmiot ustawy, ale także biorąc pod uwagę okoliczności 
podlegające ocenie z punktu widzenia naruszenia prawa strony do rozpoznania 
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, którymi w myśl art. 2 ust. 2 ustawy są w 
szczególności terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu 
wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty. Nieprzekonujące jest bowiem 
stanowisko Sądu Najwyższego, zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z 
dnia 6 stycznia 2006 r., III SPP 167/05 (OSNP 2006 nr 23-24, poz. 375), że 
używanemu przez art. 2 ust. 2 sformułowaniu: „rozstrzygnięcie co do istoty” nie 
można przydać takiego samego znaczenia jak pojęciu: „rozstrzygnięcie co do istoty 
sprawy”. Przeciwko takiemu poglądowi przemawia zarówno wykładnia językowa 
przepisu, który posługuje się pojęciem: „wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do 
istoty”, jak również wykładnia systemowa, jeśli uwzględnić opisany powyżej  
przedmiot regulacji ustawowej, a także celowościowa, biorąc pod uwagę ratio legis 
wprowadzenia przepisu o takiej treści, którym w zamierzeniach ustawodawcy miało 
być zdefiniowanie pojęcia rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, ze 
wskazaniem kryteriów oceny tego stanu w konkretnej sprawie, przy czym same 
kryteria wzorowano na stanowisku ETPCz (por. uzasadnienie projektu ustawy). 
Przypomnieć zaś należy, że ETPCz rozpoznając skargi na naruszenie prawa do 
rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, 
bierze pod uwagę czas trwania postępowania od jego rozpoczęcia do 
prawomocnego zakończenia. 
Z powyższego da się wyprowadzić wniosek, że przedmiotem postępowania 
wywołanego 
skargą 
na 
przewlekłość 
jest 
badanie 
podniesionego 
przez 
składającego skargę zarzutu, iż doszło do naruszenia przysługującego mu prawa 
do sądu przez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie od chwili jego 
wszczęcia, niezależnie od tego, czy aktualnie sprawa znajduje się już w kolejnej 
fazie tego postępowania. Ustawa dotyczy bowiem prawa strony do rozpoznania bez 
nieuzasadnionej zwłoki sprawy w postępowaniu sądowym, a nie w postępowaniu 
przed sądem konkretnej instancji. Posługując się w ustawie pojęciem: „bez 

 
 
12
nieuzasadnionej zwłoki”, używanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej 
Polskiej i uznając go za odpowiednik sformułowania: „w rozsądnym terminie”, 
używanego przez art. 6 ust. 1 Konwencji oraz odnosząc go do „wydania w sprawie 
rozstrzygnięcia co do istoty”, ustawodawca dał wyraz stanowisku, że w tak 
określonym terminie strona ma prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia jej 
sprawy, a nie jedynie orzeczenia w danej instancji, wobec czego ocenie pod kątem 
przewlekłości podlegać powinien przebieg całego dotychczasowego postępowania 
w sprawie, której skarga dotyczy. 
Takiej interpretacji przepisów ustawy nie stoi na przeszkodzie treść jej art. 5 
ust. 1, zgodnie z którym skargę wnosi się w toku postępowania w sprawie, 
albowiem stanowi on jedynie wyraz woli ustawodawcy wprowadzenia takiego 
środka, który chroniłby strony przede wszystkim przed przewlekłością toczącego 
się postępowania, nie zaś jedynie narzędzia do kompensaty szkody poniesionej na 
skutek długotrwałości postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej. 
Wniesienie skargi powinno zatem nastąpić w toku postępowania, po zaistnieniu 
stanu, który w ocenie skarżącego uzasadnia podniesione w niej zarzuty, nie później 
jednak niż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Postępowanie w 
sprawie trwa bowiem (jest w toku) dopóty, dopóki nie dojdzie do wydania w sprawie 
prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie (por. M. Romańska, Skarga 
na przewlekłość postępowania sądowego, Przegląd Sądowy 2005 nr 11-12, s. 66). 
Podobne stanowisko wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Izby Wojskowej 
Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., WZP 2/10 (OSNKW 2011 nr 3, poz. 
31), w której przyjęto, że tok postępowania przygotowawczego w rozumieniu art. 5 
ust. 1 ustawy kończy uprawomocnienie się postanowienia o jego umorzeniu, co 
oznacza, że przez tok postępowania należy rozumieć jego długość od wszczęcia 
do prawomocnego zakończenia.  
Z tego, że skargę można wnieść do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia 
sprawy, nie wynika, iż jej zarzuty muszą ograniczać się do aktualnej fazy 
postępowania, skoro mowa w nim o wnoszeniu skargi w toku postępowania w 
sprawie, a nie w toku postępowania w danej instancji. Tego samego rodzaju uwagi 
można odnieść do używanego przez art. 2 ust. 1 ustawy czasu teraźniejszego dla 
określenia 
postępowania, 
którego 
skarga 
dotyczy. 
Wbrew 
stanowisku 

 
 
13
wynikającemu z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2005 r., III SPP 
120/05 (OSNP 2006 nr 5-6, poz. 102), takiego sformułowania nie można 
odczytywać jako sprowadzającego przedmiot skargi wyłącznie do zachowania 
sądu, przed którym toczy się postępowanie w chwili jej wniesienia. Postępowanie, 
którego dotyczy skarga, nie może być bowiem utożsamiane z postępowaniem 
przed sądem danej instancji, skoro o przewlekłości ma świadczyć to, że 
postępowanie w tej sprawie (tzn. od chwili jego wszczęcia) trwa dłużej, niż to 
konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są 
istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 2 ust. 1 ustawy). 
Za tym, że przedmiotem badania w sprawie ze skargi mogą być zarzuty 
odnoszące się do innej niż aktualna fazy postępowania sądowego przemawia także 
konstrukcja właściwości sądu do rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, 
skargę składa się do sądu, przed którym toczy się postępowanie, zaś właściwym do 
jej rozpoznania jest sąd przełożony nad sądem, przed którym toczy się 
postępowanie (art. 4 ust. 1 ustawy). Według art. 4 ust. 1a i 1b, dodanych do ustawy 
z dniem 1 maja 2009 r. (ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o 
skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu 
sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki; Dz. U. Nr 61, poz. 498), jeżeli skarga 
dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem rejonowym i sądem okręgowym - 
właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny (ust. 1a), a jeżeli skarga 
dotyczy 
przewlekłości 
postępowania 
przed 
sądem 
okręgowym 
i 
sądem 
apelacyjnym - właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny (ust. 1b). 
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, „dotychczasowa 
praktyka stosowania ustawy ujawniła problem jedynie fragmentarycznego badania 
przez sądy toku postępowania w danej sprawie. W sytuacji bowiem, gdy skarga 
obejmuje zarówno postępowanie przed sądem pierwszej, jak i drugiej instancji, 
dochodzi do oddzielnego badania każdego z etapów postępowania przez różne 
sądy. I tak np. w sytuacji, gdy skarga dotyczy zarówno postępowania przed sądem 
rejonowym, jak i okręgowym, skarga w zakresie dotyczącym postępowania przed 
sądem rejonowym jest przekazywana do rozpoznania sądowi okręgowemu jako 
sądowi przełożonemu, zaś skarga w zakresie dotyczącym postępowania przed 
sądem okręgowym jest rozpoznawana przez sąd apelacyjny. Taka praktyka sądów 

 
 
14
jest niezgodna z celem ustawy, którym - jak wynika z jej uzasadnienia - była 
realizacja wyrażonej w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, że 
<każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez 
nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd> 
oraz określonego w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych 
wolności obowiązku rozpatrzenia sprawy przez organy sądowe w <rozsądnym 
terminie>. Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału 
Praw Człowieka w Strasburgu za <sprawę> uznaje się różne etapy postępowania 
sądowego, o ile zmierzają one do uregulowania określonych praw skarżącego. W 
związku z powyższym sąd, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien 
przeanalizować całość postępowania w sprawie. Projekt przyjmuje zatem, że jeżeli 
skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem rejonowym i sądem 
okręgowym - właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny. Jeżeli zaś 
skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem okręgowym i sądem 
apelacyjnym - właściwy do jej rozpoznania w całości jest sąd apelacyjny”. 
Normując w ten sposób właściwość sądu do rozpoznania skargi, 
ustawodawca nawiązał do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów wobec 
konkretnej jednostki wymiaru sprawiedliwości, podobnie jak w treści art. 4 ust. 2 
ustawy, zgodnie z którym jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed 
sądem apelacyjnym lub Sądem Najwyższym – właściwy do jej rozpoznania jest Sąd 
Najwyższy. W konsekwencji powyżej omówionych zmian straciły na aktualności te 
poglądy, według których do rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania w 
jednej sprawie właściwe mogą być różne sądy (por. np. postanowienie Sądu 
Najwyższego z dnia 18 lutego 2005 r., III SPP 14/05, OSNP 2005 nr 16, poz. 261). 
Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika zaś wprost, że nowelizacja w 
tym zakresie wymuszona została przez taką wykładnię art. 4 ustawy, która 
przyjmowała podział właściwości do rozpoznania skargi na przewlekłość 
postępowania w jednej sprawie, co nie pozwalało żadnemu z sądów całościowo 
ocenić przebiegu postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi. Zwłoka w 
podejmowaniu czynności procesowych w sprawie, zaistniała w dowolnym 
momencie postępowania, rzutuje na cały jego przebieg i w konsekwencji może 
spowodować uznanie, że postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne w 

 
 
15
rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, choć aktualnie znajduje się już ona na zupełnie 
innym etapie. Z perspektywy skarżącego istotne jest wyłącznie stwierdzenie, czy w 
prowadzonej z jego udziałem sprawie doszło do naruszenia przysługującego mu 
prawa do sądu, które zostaje urzeczywistnione w momencie prawomocnego 
zakończenia postępowania. Identyfikowanie instancji, w której doszło do 
przewlekłości, może mieć znaczenie najwyżej z punktu widzenia tego, wobec 
którego z sądów prezes ma obowiązek podjęcia czynności nadzoru (art. 13 ust. 1 
ustawy), bądź którą jednostkę organizacyjną wymiaru sprawiedliwości obciąży 
obowiązek wypłacenia sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 ustawy (w 
przypadku przyznania sumy pieniężnej od Skarbu Państwa, wypłaty dokonuje: 1) 
sąd prowadzący postępowanie, w którym nastąpiła przewlekłość postępowania – 
ze środków własnych tego sądu; 2) prokuratura okręgowa, w której okręgu 
prowadzone jest postępowanie przygotowawcze, w którym nastąpiła przewlekłość 
postępowania, a w odniesieniu do postępowań przygotowawczych prowadzonych 
przez wydziały zamiejscowe Biura do Spraw Przestępczości Zorganizowanej 
Prokuratury Krajowej - właściwa prokuratura apelacyjna – ze środków własnych 
tych prokuratur - art. 12 ust. 5). Zwrócić należy jednakże uwagę, że w sytuacji 
przyznania sumy pieniężnej w przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 1a (skarga 
dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem rejonowym i sądem okręgowym), 
wypłaty dokonuje sąd okręgowy, a w przypadku, o którym mowa w art. 4 ust. 1b 
(skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed sądem okręgowym i sądem 
apelacyjnym), wypłaty dokonuje sąd apelacyjny – ze środków własnych tego sądu 
(art. 12 ust. 6), czyli że nie w każdej sytuacji wypłata będzie obciążała ten sąd, 
którego postępowanie dotknięte było przewlekłością, co jak wynika z uzasadnienia 
projektu ustawy zmieniającej przyczynić się ma „do wzmożenia nadzoru nad 
działalnością administracyjną sądów sprawowanego przez prezesów sądów - 
art. 37 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych 
(Dz. U. Nr 98, poz. 1070, z późn. zm.)”. 
Z art. 4 ustawy w aktualnym brzmieniu wynika, że skargę rozpoznaje jeden 
sąd - co do zasady jest to sąd przełożony nad sądem, przed którym toczy się 
postępowanie (art. 4 ust. 1), ale z wyjątkami przewidzianymi w art. 4 ust. 1a (do 
rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania przed sądem rejonowym i 

 
 
16
sądem okręgowym właściwy jest sąd apelacyjny) i w art. 4 ust. 1b (do rozpoznania 
skargi na przewlekłość postępowania przed sądem okręgowym i sądem 
apelacyjnym właściwy jest sąd apelacyjny). Z uwagi na to, że ani nad sądem 
apelacyjnym, ani nad Sądem Najwyższym nie ma sądu przełożonego w rozumieniu 
art. 4 ust. 1 ustawy, kompetencja do rozpoznania skargi na przewlekłość 
postępowania w sprawie toczącej się przed sądem apelacyjnym lub Sądem 
Najwyższym wymagała odrębnego uregulowania poprzez wskazanie w takiej 
sytuacji na właściwość Sądu Najwyższego (art. 4 ust. 2 ustawy). Dokonana w 
2009 r. zmiana przepisów o właściwości sądów do rozpoznania skargi odpowiada 
funkcji tego środka odwoławczego, możliwości zapewnienia jego skuteczności, 
wyrażając również intencje ustawodawcy objęcia badaniem przez sąd rozpoznający 
skargę na przewlekłość całości postępowania w sprawie, a nie tylko jego 
aktualnego etapu. 
Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że wprowadzenie do 
prawa krajowego odpowiednich instytucji prawa procesowego lub materialnego nie 
wystarcza do realizacji zobowiązań prawnomiędzynarodowych ciążących na 
Polsce. Niezbędne jest bowiem odpowiednie stosowanie aktów prawa krajowego, 
co polega na takiej ich interpretacji, która prowadzi w poszczególnych sprawach do 
zapewnienia skutecznej ochrony praw jednostek gwarantowanych przez prawo 
międzynarodowe. Konieczność wykonania zobowiązań Polski, sprowadzających się 
w zakresie objętym przedmiotowym zagadnieniem, do zapewnienia skuteczności 
orzecznictwu ETPCz, w połączeniu z wymaganiami wynikającymi z krajowego 
porządku konstytucyjnego, oznacza, że priorytet powinna mieć taka wykładnia 
przepisów ustawy, która zrealizuje takie cele, tj. zapewni realną, efektywną i 
skuteczną ochronę prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. 
Uchwalenie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie 
prawa 
strony 
do 
rozpoznania 
sprawy 
w 
postępowaniu 
sądowym 
bez 
nieuzasadnionej zwłoki nie przesądziło definitywnie kwestii istnienia w polskim 
systemie prawnym efektywnego środka ochrony prawa do rozpoznania sprawy w 
rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 w związku z art. 13 Konwencji. 
ETPCz konsekwentnie zastrzega sobie bowiem prawo do kontroli, czy 
„wprowadzony 
środek 
krajowy 
wywołuje 
skutki 
zbieżne 
z 
wymogami 

 
 
17
konwencyjnymi” (wyrok z 29 marca 2006 r. w sprawie 36813/97 Scordino przeciwko 
Włochom). W tym celu ETPCz weryfikuje, czy przepisy ustawy są w praktyce 
stosowane w sposób zapewniający zainteresowanym efektywną ochronę prawa do 
rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Środek w postaci skargi na 
przewlekłość 
może 
się 
bowiem 
okazać 
nieefektywny 
w 
konkretnych 
okolicznościach faktycznych, w szczególności w przypadku zastosowania 
przepisów ustawy w oderwaniu od standardu konwencyjnego (wyrok z 23 
października 2007 r. w sprawie 21695/05 Tur przeciwko Polsce). Z tego powodu 
Trybunał dopatrzył się naruszenia art. 13 Konwencji w sprawie, w której sąd 
rozpoznający skargę na przewlekłość uwzględnił tylko czasokres postępowania po 
dacie wejścia w życie ustawy, zamiast – jak wynika z orzecznictwa ETPCz – 
uwzględnić cały przebieg postępowania (wyrok z 23 października 2007 r. w sprawie 
21695/05 Tur przeciwko Polsce). Z tej samej przyczyny negatywnie ocenione 
zostało 
również 
rozpoznanie 
skargi 
na 
przewlekłość 
postępowania 
z 
uwzględnieniem jedynie zachowania sądu niższej instancji na toczącym się w chwili 
wniesienia skargi etapie postępowania (wyrok z 11 października 2005 r. w sprawie 
52690/99 Majewski przeciwko Polsce). 
Z powyższego wynika, że interpretacja przepisów ustawy, sprowadzająca 
skargę do roli środka zapewniającego doraźnie szybką reakcję na trwającą zwłokę 
w czynnościach sądu i służącego dyscyplinowaniu czynności na danym etapie 
toczącego się postępowania nie zapewnia stronom efektywnej ochrony prawa do 
rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, albowiem niezgodnie ze standardami 
wynikającymi z orzecznictwa ETPCz nie daje możliwości oceny przebiegu całego 
postępowania w sprawie od chwili jego wszczęcia. Skoro tak rozumiany środek 
odwoławczy nie spełnia także swojej roli jako mechanizmu prawnego służącego 
urzeczywistnieniu konstytucyjnego prawa do sądu, to konieczne jest uznanie, że w 
postępowaniu ze skargi ocenie pod kątem przewlekłości podlega przebieg całego 
postępowania w sprawie, której skarga dotyczy, tzn. od chwili jego wszczęcia, a nie 
tylko ten jego etap, na którym w danej chwili sprawa się znajduje. 
Przedstawioną argumentację co do możliwości tego rodzaju wykładni 
przepisów ustawy uzupełnić należałoby o stwierdzenie, że skuteczność środka 
odwoławczego w postaci skargi, według ETPCz, polega na tym, że umożliwia on 

 
 
18
zapobieżenie powstaniu naruszenia, zapobieżenie jego kontynuacji oraz zapewnia 
odpowiednią rekompensatę finansową w odniesieniu do każdego naruszenia, które 
już miało miejsce (decyzja z 1 marca 2005 r. w sprawie 24549/03 Michalak 
przeciwko Polsce, decyzja z dnia 1 marca 2005 r. w sprawie 15212/03 Charzyński 
przeciwko Polsce). Ponadto z obu tych decyzji wynika, że w ocenie Trybunału 
skarga jako efektywny środek ma spełniać dwa cele polegające na: po pierwsze - 
uzyskaniu przez skarżącego stwierdzenia naruszenia prawa do rozpoznania 
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (jest to główny cel) oraz – gdy to jest właściwe - 
zasądzeniu odpowiedniej rekompensaty i po drugie – wydaniu odpowiednich 
zaleceń. W przepisach ustawy można dopatrzyć się wszystkich tych elementów 
realizujących cele skargi i zapewniających tym samym jej skuteczność. Zgodnie z 
art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, skarga powinna bowiem zawierać żądanie stwierdzenia 
przewlekłości postępowania w sprawie, której ten środek dotyczy. Sąd 
rozpoznający skargę, w przypadku uznania jej zasadności, stwierdza przede 
wszystkim, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość 
(art. 12 ust. 2 ustawy). Ustawodawca zagwarantował temu sądowi również inne 
uprawnienia o charakterze prewencyjnym i kompensacyjno - represyjnym. O 
aspekcie prewencyjnym można mówić w przypadku, gdy skarżący zawarł żądanie 
wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zaleceń, mających przyczynić się do 
szybszego wydania orzeczenia merytorycznego i zostały one wystosowane, w 
uwzględnieniu tego wniosku lub z urzędu (art. 6 ust. 3 i art. 12 ust. 3 ustawy). 
Natomiast charakter  kompensacyjno – represyjny wykazuje obowiązek zasądzenia 
od Skarbu Państwa, na wniosek skarżącego, odpowiedniej sumy pieniężnej (art. 6 
ust. 3 i art. 12 ust. 4 ustawy). 
Podsumowując tę część rozważań można uznać, że regulacja ustawy o 
skardze na przewlekłość postępowania służy dwóm celom – poza funkcją 
prewencyjną, służącą wymuszeniu nadania sprawie odpowiedniego biegu 
(zdyscyplinowania sądu do podjęcia czynności właściwych na danym etapie 
postępowania), 
jej 
przeznaczeniem 
jest 
także 
umożliwienie 
dochodzenia 
naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości postępowania, niezależnie od tego, 
czy szkoda ta w rzeczywistości powstała (funkcja kompensacyjno - represyjna). 
Choć bowiem z ustawy nie wynika, jaki jest charakter „sumy pieniężnej”, to natura 

 
 
19
prawna 
tego 
świadczenia 
określana 
jest 
w 
doktrynie 
jako 
specyficzne 
zadośćuczynienie (por. M. Romańska, Skarga na przewlekłość postępowania 
sądowego; PS 2005 nr 11-12, s. 72), czy sui generis świadczenie rekompensacyjne 
(por. B. Draniewicz, „Odpowiednia suma pieniężna” w ustawie o skardze na 
naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez 
nieuzasadnionej zwłoki; M.Pr. 2008 nr 14, Legalis), zrywające z klasycznym 
kodeksowym pojęciem odszkodowania (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za 
szkodę wyrządzoną przez władze publiczne, Warszawa 2005, s. 298). W 
judykaturze przyjmuje się, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi 
sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości (por. 
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2006 r., III SPP 154/05, OSNP 
2006 nr 21-22, poz. 342), czy też, że „zadośćuczynienie w tej formie stanowi in 
concreto spełnienie powinności dyktowanych ideą humanitaryzmu postępowania 
sądowego i będzie stanowić słuszną rekompensatę za krzywdzące swą 
nadmiernością 
negatywne 
doznania 
moralne 
i 
przeżycia 
psychiczne 
wnioskodawcy” (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 24 
czerwca 2005 r., II S 13/05, OSA 2005 nr 10, poz. 72). Z tego wynika, że 
„przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi formę ekspiacji, której dokonuje 
wymiar sprawiedliwości, jako reakcji na doznaną przez skarżącego dolegliwość, 
której źródłem jest opieszałe prowadzenie postępowania, przy czym rozmiar 
doznanej szkody nie ma wpływu na jej wysokość” (por. R. Krasnodębski, A. 
Pietryka, Opodatkowanie „sumy pieniężnej” uzyskanej przez osobę fizyczną tytułem 
naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, 
Przegląd Podatkowy 2011 nr 3, s. 27–33). Jest to zatem swoiste zadośćuczynienie 
rekompensujące krzywdy o charakterze niematerialnym. Koresponduje to ze 
stanowiskiem ETPCz, który w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie 36813/97 
Scordino przeciwko Włochom przyjął, że istnieje poważne, aczkolwiek możliwe do 
obalenia domniemanie, „iż nadmiernie długie postępowanie spowoduje szkodę 
moralną”. Można zatem przyjąć, że zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej 
spełnia dwie funkcje: kompensacyjną, albowiem wyrównuje szkodę o charakterze 
niematerialnym oraz - ubocznie - represyjną, gdyż przysługuje niezależnie od tego, 
czy szkoda ta w rzeczywistości powstała. Za trafne należy uznać więc stanowisko 

 
 
20
Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07 
(OSNP 2008 nr 13-14, poz. 205) wskazujące, że pogląd, zgodnie z którym celem 
postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest samo stwierdzenie 
faktu przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniego odszkodowania, lecz 
wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu (zdyscyplinowanie sądu do 
podjęcia czynności właściwych na danym etapie postępowania), stanowi wynik 
wykładni funkcjonalnej przepisów ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do 
rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, który 
marginalizuje funkcję kompensacyjną tej ustawy. Tymczasem „przyjęcie, że funkcja 
kompensacyjna polskiego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji 
jest równie ważna, jak jego funkcja prewencyjna, ma swoje uzasadnienie w 
przepisach Konwencji”, a „marginalizacja znaczenia funkcji kompensacyjnej ustawy 
o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu 
sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, w sytuacji, kiedy spełniona zostanie jej 
funkcja prewencyjna i umorzenie z tego powodu postępowania, w istocie prowadzi 
do uchylenia się od zbadania, czy doszło do naruszenia prawa wspólnotowego.” 
Wskazano także, że „w pojęciu słusznego zadośćuczynienia mieści się również 
obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia o naruszeniu prawa, bowiem w ten 
sposób strona może uzyskać satysfakcję moralną z faktu, iż podzielono jej 
stanowisko i przyznano rację jej zarzutom.” Stwierdzono nadto, że „dosłowne 
brzmienie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w 
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki prowadzi również do wyniku 
zgodnego z dokonaną wyżej wykładnią funkcjonalną”. 
Pogląd ten wzmacnia dokonana w 2009 r. nowelizacja ustawy i 
wprowadzenie obowiązku wypłaty świadczenia, o którym mowa w jej art. 12 ust. 4 
(suma pieniężna od 2.000 zł do 20.000 zł), stanowiącego swoiste zadośćuczynienie 
za krzywdy niematerialne, ponieważ wyraźnie świadczy o tym, że obie funkcje 
skargi – prewencyjna i kompensacyjno - represyjna - powinny być realizowane 
równolegle. Nie budzi wątpliwości, że dokonując takiej zmiany, ustawodawca 
położył większy niż dotychczas nacisk na aspekt kompensacyjny skargi. Innymi 
słowy funkcja prewencyjna nie ma prymatu nad funkcją kompensacyjno - 
represyjną. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w grę wchodzą także sytuacje, w 

 
 
21
których możliwe jest zrealizowanie wyłącznie funkcji kompensacyjno - represyjnej 
(postępowanie zakończyło się po wniesieniu skargi). Wówczas zasądzenie sumy 
pieniężnej, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, oraz otwarcie drogi do 
postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 4171 § 3 k.c. będą 
instrumentami 
służącymi 
realizacji 
art. 
13 
Konwencji 
i 
zapewniającymi 
„skuteczność” skargi na przewlekłość postępowania zarówno w prawie, jak i w 
praktyce. 
Także 
wykładnia 
funkcjonalna 
prowadzi 
więc 
do 
twierdzenia, 
że 
przedmiotem badania sądu oceniającego naruszenie prawa strony do rozpoznania 
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki powinien być tok całego postępowania 
sądowego, od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia. 
Należy jednak zaznaczyć, że postępowanie w sprawie sądowej kończy się z 
chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu drugiej instancji. Sąd Najwyższy nie 
jest „dalszą instancją”, pozostaje poza strukturą sądownictwa powszechnego. 
Postępowanie kasacyjne przed Sądem Najwyższym nie jest kontynuacją 
wcześniejszych postępowań i dotyczy nowej sprawy wszczętej przez wniesienie 
skargi kasacyjnej w sprawie cywilnej albo kasacji w sprawie karnej, które to 
nadzwyczajne środki zaskarżenia przysługują od prawomocnych orzeczeń sądu 
drugiej instancji (por. art. 3981 § 1 k.p.c. i art. 519 k.p.k.). Oznacza to, że w pojęciu 
toku postępowania od czasu jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia nie 
mieści się postępowanie przed Sądem Najwyższym, choćby jego wynikiem było 
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 
Postępowanie w sprawie cywilnej wszczętej skargą kasacyjną albo w sprawie 
karnej wszczętej kasacją jest nowym postępowaniem w sprawie w rozumieniu art. 5 
ust. 1 ustawy, a zarzuty odnośnie do przebiegu tego postępowania wnoszone w 
jego toku podlegają rozpoznaniu wyłącznie przez Sąd Najwyższy stosownie do 
treści art. 4 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym jeżeli skarga dotyczy przewlekłości 
postępowania przed Sądem Najwyższym, właściwy do jej rozpoznania jest Sąd 
Najwyższy. 
Trzeba także wskazać, że sąd rozpoznający skargę nie ma z urzędu 
obowiązku badania sprawności postępowania w sprawie od jego wszczęcia do 
prawomocnego zakończenia tylko dlatego, że strona krytycznie ocenia jego 

 
 
22
przebieg. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, skarga powinna, poza 
spełnieniem wymagań przewidzianych dla pisma procesowego i żądania 
stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy, 
zawierać przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie. Jednocześnie ust. 3 
wymienionego przepisu stanowi, że skarga może zawierać żądanie wydania sądowi 
rozpoznającemu 
sprawę 
zalecenia 
podjęcia 
w 
wyznaczonym 
terminie 
odpowiednich czynności, z kolei z art. 2 ust. 2 wynika, że dla stwierdzenia, czy w 
sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić 
terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania w 
sprawie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Analiza powołanych przepisów 
prowadzi do wniosku, że „przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie”, o 
których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, oznacza wskazanie czasu trwania 
postępowania świadczącego o wystąpieniu przewlekłości, jak również konkretnych 
czynności procesowych, których sąd nie podjął lub dokonał wadliwie, powodując w 
ten sposób nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu (por. np. postanowienie Sądu 
Najwyższego z dnia 7 czerwca 2005 r., III SPP 95/05, OSNP 2006 nr 1-2, poz. 34, 
czy postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2008 r., III SPP 46/07, 
LEX nr 442643). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy, skargę niespełniającą 
wymagań przewidzianych w art. 6 ust. 2 sąd właściwy do jej rozpoznania odrzuca 
bez wzywania do uzupełnienia braków. 
Z powyższego wynika, że obowiązkiem skarżącego jest wskazanie 
konkretnych czynności procesowych, których sąd nie podjął lub dokonał wadliwie, 
powodując w ten sposób nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu, a powinnością 
sądu rozpoznającego skargę na przewlekłość postępowania jest odniesienie się do 
okoliczności wskazywanych w skardze jako uzasadniające żądanie strony. 
Konieczność dokonania oceny terminowości czynności podejmowanych zarówno 
na obecnym, jak i poprzednich etapach postępowania, występuje zatem tylko 
wówczas, gdy skarżący wskaże konkretne zarzuty odnoszące się do tych faz 
postępowania. 
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy w składzie powiększonym 
podjął uchwałę jak w sentencji.