III SK 64/13

Sygn. akt III SK 64/13 
 
 
 
POSTANOWIENIE 
 
Dnia 11 marca 2014 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Halina Kiryło 
 
w sprawie z powództwa Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji 
Spółki Akcyjnej w W. 
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 
o naruszenie zbiorowych interesów konsumentów i nałożenie kary pieniężnej, 
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych w dniu 11 marca 2014 r., 
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego  
z dnia 6 grudnia 2012 r.,  
 
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, 
2. zasądza 
od 
powoda 
Miejskiego 
Przedsiębiorstwa 
Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu 
Ochrony 
Konkurencji 
i 
Konsumentów 
kwotę 
180 
(sto 
osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa 
procesowego w postępowaniu kasacyjnym. 
 
UZASADNIENIE 
 
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., … 861/12, zmienił wyrok 
Sądu Okręgowego w W. z 14 grudnia 2011 r., … 65/10, w ten sposób, że obniżył 
karę pieniężną nałożoną w punkcie IV lit. B; decyzji Prezesa Urzędu Ochrony 
Konkurencji i Konsumentów z 31 grudnia 2009 r., …44/09, z kwoty 1.023.558 zł do 
kwoty 511.779 zł. W pozostałej części Sąd Apelacyjny oddalił apelację Miejskiego 
Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w W. (powód). 

 
 
2 
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd Apelacyjny w szczególności 
wskazał, że stwierdzenie stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy 
konsumentów wymaga spełnienia przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o 
ochronie konkurencji i konsumentów. Jako takie przesłanki wymienił działanie 
przedsiębiorcy, które jest bezprawne i które godzi w interesy konsumentów. Powód 
kwestionował bezprawność działania polegającego na zawieraniu umów z użyciem 
wzorca niespełniającego wszystkich wymagań ustawowych. Sąd Apelacyjny 
uwzględnił, że same przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie 
regulują kwestii bezprawności, zatem art. 24 ustawy o ochronie konkurencji i 
konsumentów nie ma samodzielnego znaczenia i powinien być interpretowany oraz 
stosowany w określonym kontekście normatywnym. Celem konkretyzacji przesłanki 
bezprawności należy sięgnąć do przepisów innych ustaw. Na ich podstawie 
możliwe jest dokonanie oceny działań przedsiębiorcy w aspekcie ich zgodności z 
prawem. Zdaniem Sądu drugiej instancji, przepis art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o 
ochronie konkurencji i konsumentów nie stanowi samodzielnej podstawy dla 
kreowania po stronie przedsiębiorcy obowiązku informacyjnego. Podstawę tę 
tworzą poszczególne akty prawa konsumenckiego określając jakie informacje, na 
jakim etapie, w jakiej formie oraz w jakich okolicznościach powinny być udzielone 
konsumentowi. 
Wykonanie 
obowiązku 
informacyjnego 
wymaga 
nie 
tylko 
udostępniania przez przedsiębiorcę obligatoryjnych informacji, lecz również 
przekazania tych informacji w prawidłowy sposób, aby konsument mógł 
rzeczywiście zapoznać się z nimi. Informacje powinny być łatwe do odczytania, 
jednoznaczne i zrozumiałe. Do naruszenia obowiązku informacyjnego dochodzi, 
gdy informacje podawane są drobnym drukiem, w sposób nieczytelny, w miejscu do 
którego konsument ma ograniczony dostęp. Sąd Apelacyjny podkreślił, że postulat 
uczciwości 
i 
transparentności 
w 
relacjach 
pomiędzy 
przedsiębiorcami 
i 
konsumentami może być spełniony wtedy, gdy konsumenci mają dostęp do pełnej, 
rzetelnej i prawdziwej informacji na temat nabywanych towarów lub usług, treści 
umów z przedsiębiorcami, świadczeń przedsiębiorców oraz praw i obowiązków 
konsumentów. Naruszenie obowiązku informacyjnego może polegać także na 
nieudzieleniu wymaganych informacji, udzieleniu informacji nieprawdziwych bądź 

 
 
3 
przedstawieniu informacji w sposób niepełny lub nierzetelny, ewentualnie 
wprowadzający w błąd. 
Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że podstawą świadczenia usług w zakresie 
dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest umowa o zaopatrzenie w wodę i 
odprowadzanie ścieków. Umowa ta zawierana jest zgodnie z art. 353(1) k.c., o ile 
obowiązujące ustawodawstwo nie zawiera bezwzględnie wiążących uregulowań 
dotyczących treści stosunku prawnego. Wówczas to ustawodawca określa treść 
stosunku umownego, zaś strony pozbawione są możliwości samowolnej jego 
zmiany. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku umów o dostarczanie wody i 
odprowadzanie ścieków, które zawierane są na podstawie przepisów ustawy o 
zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zdaniem Sądu drugiej instancji art. 6 ust. 3 tej 
ustawy określa niezbędne elementy umowy o zaopatrzenie w wodę i 
odprowadzanie ścieków, które to elementy powinny znaleźć się w treści tej umowy, 
gdyż dotyczą istotnych z punktu widzenia konsumenta zagadnień, wpływających na 
prawidłowe wykonywanie umowy przez konsumenta oraz umożliwiają w pełni 
korzystanie z przysługujących mu uprawnień przy wykonywaniu tej umowy przez 
przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zawierając umowę konsument 
powinien mieć możliwość dowiedzenia się o wszystkich elementach umowy, której 
jest stroną. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę 
przesądził o tym, że konsument winien otrzymać bezpośrednio w dokumencie 
umownym wszelkie informacje określające prawa i obowiązki stron umowy, tak by 
ich poszukiwanie było ograniczone do niezbędnego minimum. Wynika to z 
przytoczonego powyżej założenia, zgodnie z którym prawo konsumenta do 
informacji powinno przejawiać się także w łatwości ich otrzymania. Stosowana do 
tej pory przez powoda praktyka odsyłania do postanowień regulaminów, tabeli 
opłat, przepisów ogólnie obowiązujących utrudniała zaś ustalenie faktycznego 
zakresu praw i obowiązków konsumenta. 
W ocenie Sądu Apelacyjnego, z punktu widzenia ochrony zbiorowych 
interesów konsumentów zakres praw i obowiązków stron umowy o zaopatrzenie w 
wodę i odprowadzanie ścieków powinien być określony w taki sposób, by zapewnić 
konsumentowi możliwość zapoznania się ze wszystkimi warunkami umowy, do 
której przystępuje, jeżeli bezpośrednio odnoszą się one do jego praw i obowiązków. 

 
 
4 
Niepodawanie zaś w umowach pełnej informacji na ten temat narusza art. 6 ust. 3 
pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stosowany przez powoda wzorzec 
umowy nie regulował wszystkich praw i obowiązków powoda i odbiorcy usług – 
konsumenta, w konsekwencji czego odbiorca nie otrzymywał kompletnej informacji 
o tym, jakie uprawnienia przysługują mu wobec dostawcy oraz jakie ciążą na nim 
obowiązki. Brakujące prawa i obowiązki stron zostały wyszczególnione przez Sąd 
pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny nie podzielił poglądu powoda, zgodnie z którym 
zakres praw i obowiązków z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w 
wodę dotyczy tylko praw i obowiązków, które nie wynikają z powszechnie 
obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu drugiej instancji, kryterium, które 
powinno decydować o objęciu określonych unormowań treścią umowy jest 
kryterium ochrony praw konsumentów i zabezpieczenia ich słusznych interesów, 
nie zaś kryterium, czy określone kwestie normują akty prawa powszechnie 
obowiązującego. 
Sąd Apelacyjny podzielił także stanowisko Sądu Okręgowego, że praktyka 
stosowana przez powoda, polegająca na stosowaniu wzorca umownego, który 
niezgodnie z art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę uprawnia powoda do 
rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia w sytuacjach 
wymienionych we wzorcu, narusza zbiorowe interesy konsumentów. Usługi 
świadczone przez powoda mają szczególny charakter. Są niezbędne do 
prawidłowego funkcjonowania gospodarstw domowych. Dlatego zaliczane są do 
usług użyteczności publicznej, świadczonych w sposób powszechny i ciągły. Stąd 
też ustawa określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-
kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. 
Katalog takich przypadków, wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym 
zaopatrzeniu w wodę, ma charakter zamknięty. W ocenie Sądu drugiej instancji 
gdyby 
ustawodawca 
dopuszczał 
możliwość 
rozwiązania 
umowy 
bez 
wypowiedzenia w przypadkach wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym 
zaopatrzeniu w wodę, wyraźnie wskazałby taką możliwość lub wprowadził otwarty 
katalog skutków ziszczenia się opisanych w tym przepisie sytuacji. Mając na 
względzie charakter świadczonych przez powoda usług, jako usług użyteczności 
publicznego oraz cele ustawy (ochrona interesów odbiorców usług), art. 8 ust. 1 

 
 
5 
ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy rozumieć jako ograniczenie 
prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o 
zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. 
Powyższa argumentacja uprawniała, w ocenie Sądu Apelacyjnego, przyjęcie 
założenia, zgodnie z którym powód działał bezprawnie, jeżeli w umowach 
zawieranych z konsumentami przewiduje, dla stanów faktycznych wymienionych w 
art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, postanowienia mniej 
korzystne od wynikających z tego przepisu. Powód zastrzegł sobie prawo do 
rozwiązania umów bez okresu wypowiedzenia, mimo iż ustawodawca upoważnił 
przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jedynie do odcięcia dostawy wody 
lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Uprawnień tych nie można utożsamiać z 
uprawnieniem do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia. 
Sąd Apelacyjny nie uwzględnił także argumentu powoda wskazującego na 
zgodność stosowanej przez niego umowy z regulaminem dostarczania wody i 
odprowadzania ścieków. Jeżeli bowiem to ustawa wskazuje, że w razie zaistnienia 
okoliczności określonych w art. 8 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne 
uprawnione jest jedynie do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza 
kanalizacyjnego, to charakteru tego przepisu nie mogą zmienić postanowienia 
regulaminu, czyli aktu prawa miejscowego. Ponadto, zgodnie z procedurą 
unormowaną w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę to powód 
odpowiedzialny jest za opracowanie projektu regulaminu, wskutek czego ma 
znaczący wpływ na jego treść. W konsekwencji powoływanie się przez powoda na 
treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest argumentem 
opartym na własnych uchybieniach powoda. 
Sąd Apelacyjny uznał także za nieuzasadniony argument powoda, zgodnie z 
którym niezamieszczenie w umowie informacji, o których mowa w dyspozycji art. 6 
ust. 3 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, nie stanowi praktyki 
naruszającej zbiorowe interesy konsumentów. Powołany przepis ustawy o 
zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wymienia jeden z obligatoryjnych składników 
umowy, co wskazuje, że zagadnienia objęte zakresem tego przepisu powinny 
znaleźć się w umowie niezależnie od tego, czy zostały już uregulowane w 
Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jakkolwiek może budzić 

 
 
6 
pewne wątpliwości, czy wszystkie dane są rzeczywiście przydatne dla konsumenta. 
Ratio legis art. 6 ust. 3 pkt 5 ustawy służy ochronie odbiorcy usług. Naruszenie 
warunków świadczenia usług wynikających z zezwolenia w zakresie zbiorowego 
zaopatrzenia w wodę i zbiorowego doprowadzania ścieków jest jednocześnie 
naruszeniem warunków umowy i powoduje skutkiem w zakresie odpowiedzialności 
kontraktowej. Z tego względu należało podzielić pogląd, że brak w umowie 
wskazanych informacji godzi w interesy konsumenta, gdyż utrudnia mu 
dochodzenie jego roszczeń. 
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości. 
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 233 § 1 w związku z art. 391 § 1 
k.p.c.; art. 381 k.p.c.; art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i 
konsumentów w związku z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w 
wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków; art. 24 ust. 1 oraz ust. 2; art. 24 ust. 2 
pkt 1 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 479(43) oraz art. 479(45) k.p.c.; art. 106 ust. 1 
pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 106 ust. 1 pkt 4 w 
związku z art. 111 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. 
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na 
potrzebę rozstrzygnięcia następujących zagadnień prawnych: 1) czy nakaz lub 
zakaz określonego działania, którego niewykonanie może być uznane za 
bezprawne w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i 
konsumentów, wymaga istnienia konkretnej i jednoznacznej normy prawnej 
określającej ten nakaz lub zakaz, czy też dopuszczalne jest wywodzenie 
(domniemywanie) przez organy orzekające takiego nakazu lub zakazu na 
podstawie innych przepisów prawnych lub klauzul generalnych takich jak zasady 
współżycia społecznego, a w rezultacie czy dopuszczalne jest domniemanie przez 
organ orzekające istnienia obowiązku zamieszczenia we wzorcu umownym 
konkretnych niewymienionych w żadnym przepisie prawnym postanowień na 
podstawie ogólnego nakazu uregulowania w umowie prawi obowiązków stron 
(art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 6 ust. 3 
pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę)?; 2) czy praktyki naruszające 
zbiorowe interesy konsumentów w rozumieniu art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie 
konkurencji i konsumentów obejmują wyłącznie bezprawne praktyki, które godzą 

 
 
7 
lub mogą godzić w interesy konsumentów, czy również praktyki, które z względu na 
ich charakter, nie mogą dotykać interesów konsumentów, jednakże ze względu na 
ich obiektywną bezprawność, uznaje się, że bezprawność ta przesądza o 
naruszeniu tych interesów, a w konsekwencji czy organ ochrony konkurencji 
uznając, że doszło do praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów 
zgodnie z ogólnymi zasadami rozkładu ciężaru dowodu zobowiązany jest zbadać 
wpływ tej praktyki na interesy konsumentów, czy może poprzestać na sui generis 
domniemaniu naruszenia interesów na skutek działania bezprawnego?; 3) czy z 
art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, określającego przypadki, w 
których dopuszczalne jest odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłącza 
kanalizacyjnego, można wywodzić zakaz rozwiązywania przez przedsiębiorstwo 
wodno-kanalizacyjne umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków  w 
wymienionych w tym przepisie przypadkach, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi 
na to pytanie czy w przypadku istnienia przepisu prawa miejscowego zawartego w 
Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym przez radę 
gminy, dopuszczającego wypowiadanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-
kanalizacyjne umów o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w przypadku 
wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, w wodę 
uprawnione 
jest 
uznanie 
przez 
organ 
antymonopolowy 
za 
bezprawne 
postanowienia wzorca umowy zgodnego z przepisem prawa miejscowego? 
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie 
postanowienia o odmowie przyjęcia jej do rozpoznania.  
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej 
merytorycznego rozpoznania. 
Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Sądu 
Najwyższego z 13 grudnia 2012 r., III SK 25/12, zgodnie z którym nie zachodzi 
potrzeba rozstrzygnięcia pierwszego zagadnienia prawnego skargi powoda w 
sytuacji, gdy Sąd Apelacyjny nie przypisał powodowi bezprawności jego 
zachowania wynikającego z naruszenia dobrych obyczajów lub zasad współżycia 

 
 
8 
społecznego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia nie ma zatem znaczenia dla 
ewentualnej oceny zasadności skargi kasacyjnej powoda. 
W odniesieniu do drugiego zagadnienia prawnego oraz obu składających się 
na niego problemów, Sąd Najwyższy ustosunkował się do tych kwestii już w wyroku 
z 3 października 2013 r., III SK 50/12 uznając, że nie każde zachowanie 
przedsiębiorcy, które wyczerpie znamiona bezprawności, będzie naruszało interesy 
konsumentów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Apelacyjny przedstawił 
jednak w kilku miejscach wywód, z którego wynika, dlaczego - w ocenie Sądu 
drugiej instancji - praktyka powoda godziła w interesy konsumentów. Nie ma zatem 
potrzeby rozwiązywania wątpliwości, czy zakresem zastosowania art. 24 ustawy o 
ochronie konkurencji i konsumentów objęte są praktyki, które faktycznie 
(rzeczywiście) naruszają interesy konsumentów, czy też mogą jedynie potencjalnie 
wywołać taki skutek. Ponadto, problem dotyczący tego, czy pominięcie 
wymaganych przez ustawodawcę informacji bądź uregulowań w treści umowy o 
dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków narusza (może naruszać) interesy 
konsumentów, czy też takim interesom nie szkodzi (nie może szkodzić), jest 
problemem z zakresu subsumpcji prawa, a nie jego wykładni. 
Wypada podzielić także wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku 
pogląd, zgodnie z którym ze względu na charakter świadczonych usług 
dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako usług użyteczności publicznej, 
przepis art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę należy interpretować 
w ten sposób, że ogranicza on prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-
kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub 
odprowadzanie ścieków. Przedstawione uzasadnienie potrzeby przyjęcia skargi 
kasacyjnej powoda do rozpoznania ze względu na potrzebę rozstrzygnięcia 
trzeciego zagadnienia prawnego nie dostarcza zaś argumentów przemawiających, 
w ocenie Sądu Najwyższego, za występowaniem publicznoprawnej potrzeby 
rozwiązania tego zagadnienia prawnego w sposób odmienny od zapatrywań 
wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz formułowanych w 
piśmiennictwie przywołanym w odpowiedzi Prezesa Urzędu na skargę kasacyjną 
powoda. 

 
 
9 
Nie zachodzi również potrzeba rozstrzygnięcia ostatniego zagadnienia 
prawnego dotyczącego relacji między ustawą o ochronie konkurencji i 
konsumentów a prawem miejscowym. Kwestia związania sądów powszechnych 
aktami prawa miejscowego w przypadku sprzeczności wynikających z ich 
unormowań z normami wynikającymi z ustaw została już wyjaśniona w 
piśmiennictwie (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007). Nie budzi 
wątpliwości Sądu Najwyższego, że sprzeczności zachowania przedsiębiorcy z 
normami ustawowymi nie konwaliduje zgodność tego zachowania z aktem prawa 
miejscowego, zaś sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa 
Urzędu podlega ustawie, a nie prawu miejscowemu i może nie uwzględnić 
przepisów prawa miejscowego stojących w sprzeczności z przepisami ustawy. 
Kwestia zgodności zachowania powoda z aktem prawa miejscowego mogłaby mieć 
co najwyżej znaczenie dla oceny zgodności z interesem publicznym nałożenia 
przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej na przedsiębiorcę wykonującego w swych 
działaniach rozwiązania narzucone mu przez organ samorządu terytorialnego. 
Uznając, iż powód nie wykazał, że zachodzą określone w art. 3989 § 1 k.p.c. 
przyczyny przyjęcia skargi do rozpoznania Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989 § 2 
k.p.c. postanowił jak w sentencji. 
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swoją podstawę 
w § 12 ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra 
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców 
prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej 
udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 
1349 ze zm.).