III SK 24/12

Sygn. akt III SK 24/12 
 
 
 
POSTANOWIENIE 
 
Dnia 13 grudnia 2012 r. 
Sąd Najwyższy w składzie : 
 
SSN Jerzy Kwaśniewski 
 
w sprawie z powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki Akcyjnej w W. 
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej 
z udziałem C. Spółki Akcyjnej w likwidacji w W. 
o zmianę umowy, 
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw 
Publicznych w dniu 13 grudnia 2012 r., 
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego  
z dnia 16 grudnia 2011 r.,  
 
1.odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, 
2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na 
rzecz Polskiej Telefonii Cyfrowej S.A. w W. kwotę 270 zł 
(dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów 
postępowania kasacyjnego.  
 
 
UZASADNIENIE 
 
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. oddalił apelację Prezesa 
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego 
z dnia 9 lutego 2011 r.  
Zaskarżonym apelacją wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję 
Prezesa Urzędu z dnia 13 lutego 2009 r., którą Prezes Urzędu zmienił 
postanowienia umowy w sprawie warunków współpracy i zasad rozliczeń zawartej 

 
 
2 
w dniu 21 października 2004 r. między Polska Telefonią Cyfrową Sp. z o.o. (powód) 
a C. S.A. w zakresie stawki rozliczeniowej za ruch zakańczany w sieci ruchomej 
powoda oraz ustalił okres obowiązywania decyzji do dnia 6 sierpnia 2009 r. 
Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że zaskarżona 
decyzja Prezesa Urzędu została wydana w oparciu o decyzję Prezesa Urzędu z 
dnia 22 października 2008 r. (decyzja MTR 2008), która określała stawki 
rozliczeniowe za zakańczanie połączeń w ruchomej sieci telefonicznej powoda oraz 
harmonogram ich zmian. Decyzja z dnia 13 lutego 2009 r. służyła realizacji decyzji 
MTR 2008. Decyzja MTR 2008 została uchylona wyrokiem Sądu Okręgowego z 
dnia 10 maja 2010 r., XVII AmT 40/09. Na tej podstawie Sąd Okręgowy uznał, że 
decyzja służąca realizacji obowiązków wynikających z wcześniejszej decyzji, która 
została uchylona w sądowym postępowaniu odwoławczym, nie może dalej 
funkcjonować. Brak bowiem decyzji kształtującej treść obowiązku, który 
konkretyzuje decyzja późniejsza. Ponadto Sąd Okręgowy wskazał, że zaskarżona 
decyzja dotyczyła zmiany umowy o dostępie telekomunikacyjnym. W myśl art. 15 
ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu przed podjęciem takiej decyzji 
winien przeprowadzić postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym 
podmiotom wyrażenie w określonym terminie stanowiska co do projektu 
rozstrzygnięcia. Prezes Urzędu takiego postępowania nie przeprowadził, powołując 
się na treść art. 17 Prawa telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu Okręgowego 
Prezes Urzędu nie wykazał jednak istnienia przesłanek określonych w art. 17 
Prawa telekomunikacyjnego, to jest zaistnienia sytuacji wyjątkowej, konieczności 
pilnego działania w celu ochrony konkurencyjności lub interesów użytkowników. Co 
prawda Prezes Urzędu podnosił, że przedłużanie się negocjacji i brak zawartego 
aneksu 
do 
umowy 
pomiędzy 
powodem 
a 
zainteresowanym 
(skutkujący 
niewykonaniem decyzji MTR 2008) stanowi przypadek wyjątkowy i powoduje 
bezpośrednie i poważne zagrożenie dla konkurencyjności, jak i interesów 
użytkowników, jednakże twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami, zaś 
zdaniem Sądu należało wykazać, jakie interesy użytkowników mogą być 
zagrożone, bądź jakie skutki mogą nastąpić wskutek niewydania decyzji bez 
przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego.  

 
 
3 
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości. 
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 479 § 1 k.p.c., art. 47964 § 2 
k.p.c. w związku art. 316 § 1 k.p.c., art. 47912 § 2 k.p.c., art. 17 Prawa 
telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 6 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram 
regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. Urz. 
UE z 2002 r., nr 108, s. 33, ze zm., dalej jako dyrektywa 2002/21) oraz art. 28 
Prawa telekomunikacyjnego. Prezes Urzędu wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku 
w całości i oddalenie odwołania powoda w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku 
Sądu Okręgowego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania 
temu sądowi. 
Oddalając apelację Sąd Apelacyjny zważył, że fakt uchylenia decyzji MTR 
2008 miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ 
zaskarżona decyzja została wydana w ścisłym związku z uchyloną decyzją MTR 
2008. W konsekwencji nie można było pozostawić w obrocie prawnym wydanej w 
niniejszej sprawie decyzji z dnia 13 lutego 2009 r., zmieniającej umowę między 
przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi, która to decyzja wprowadzała stawki MTR z 
decyzji MTR 2008, które – jak orzekł Sąd w innym postępowaniu – zostały ustalone 
nieprawidłowo. 
Sąd drugiej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 15 Prawa 
telekomunikacyjnego, ponieważ bezsporne jest, że Prezes Urzędu wydając 
zaskarżoną decyzję nie przeprowadził postępowania konsultacyjnego. W niniejszej 
sprawie nie miał zaś zastosowania art. 17 Prawa telekomunikacyjnego, ponieważ 
nie zachodził wyjątkowy przypadek wymagający pilnego działania. 
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w 
całości, zarzucając naruszenie art. 385 § 1 w związku z art. 47964 § 1 i 2 k.p.c., art. 
391 § 1 k.p.c. w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21; art. 316 § 1 k.p.c. w 
związku z art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 47964 § 2 k.p.c.; art. 17 Prawa 
telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 6 dyrektywy 2002/21. 
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu 
powołał się na występowanie w sprawie trzech zagadnień prawnych (art. 3989 § 1 
pkt 1 k.p.c.) oraz wskazał na potrzebę wykładni przepisów budzących poważne 

 
 
4 
wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie (art. 3989 § 1 pkt 2 
k.p.c.). 
Jako pierwsze zagadnienie prawne wymagające wyjaśnienia Prezes Urzędu 
wskazał problem, czy przedsiębiorca telekomunikacyjny wnoszący na podstawie 
art. 206 ust. 2 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 47958 § 1 k.p.c. 
odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w sprawie spornej, powołując się na 
uchybienie organu regulacyjnego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania 
konsultacyjnego w rozumieniu art. 15 pkt 1-4 Prawa telekomunikacyjnego w 
sytuacji objętej brzmieniem art. 17 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 7 
ust. 6 dyrektywy 2002/21, obowiązany jest wykazywać wpływ tego uchybienia na 
treść rozstrzygnięcia, czy też uchybienie takie powinno w każdym przypadku 
skutkować uchyleniem decyzji niezależnie od wpływu takiego uchybienia na istotę 
(meritum) sprawy oraz czy wyrok wydany na podstawie art. 47964 § 2 k.p.c. w 
związku z art. 385 k.p.c. i art. 391 § 1 k.p.c. wywołuje skutek ex tunc podobnie jak 
stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, czy też wywołuje wyłącznie 
skutek ex nunc? 
Jako drugie zagadnienie prawne Prezes Urzędu wskazał problem, czy 
przepis art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21 w związku z art. 6 i 7 ust. 6 dyrektywy 
2002/21 w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji oraz w związku z 
przepisem art. 15 pkt 1-4 i 17 Prawa telekomunikacyjnego należy rozumieć w ten 
sposób, że w sytuacji, gdy krajowy organ regulacyjny nie ogłosił procedur 
konsultacyjnych i nie opublikował wyników postępowania konsultacyjnego, zaś 
umożliwił odwołującemu się podmiotowi wypowiedzenie się, Sąd rozpoznający 
odwołanie od takiej decyzji może zaniechać rozpoznania meritum sprawy, 
poprzestając na stwierdzeniu naruszenia obowiązku procedury konsultacyjnej? 
Jako trzecie zagadnienie prawne Prezes Urzędu wskazał problem, czy 
niezrealizowanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji 
rynkowej w rozumieniu art. 24 Prawa telekomunikacyjnego nałożonych na niego 
obowiązków regulacyjnych wskazanych w art. 40 Prawa telekomunikacyjnego, 
polegające na nie stosowaniu w umowach o dostępie telekomunikacyjnym opłat za 
zakańczanie połączeń ustalonych w oparciu o ponoszone koszty, może stanowić 
wyjątkowy wypadek, wymagający pilnego działania i uzasadniający wydanie decyzji 

 
 
5 
na okres do 6 miesięcy bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania 
konsultacyjnego? 
Ponadto Prezes Urzędu powołał się na potrzebę wyjaśnienia wątpliwości 
powstałych na tle art. 316 § 1 k.p.c., to jest czy w sprawach z odwołań od decyzji 
Prezesa Urzędu sąd za podstawę orzekania powinien uznać stan faktyczny i 
prawny z chwili orzekanie, czy też z chwili wydania skarżonej decyzji. 
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o odmowę przyjęcia jej do 
rozpoznania. 
 
Sąd Najwyższy zważył co następuje: 
 
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem 
jej merytorycznego rozpoznania, bowiem przedstawione w niej pytania nie 
ujawniają istotnych zagadnień prawnych sprawy w rozumieniu art. 3989 § 1 pkt 1 
k.p.c. 
Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że o zagadnieniu 
prawnym w rozumieniu art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c. można mówić wówczas, gdy ma 
ono znaczenie dla rozwoju prawa i praktyki sądowej i dotyczy problemu, który nie 
został jeszcze rozstrzygnięty przez Sąd Najwyższy (postanowienia Sądu 
Najwyższego z 9 sierpnia 2012 r., III SK 4/12 i cytowane tam orzecznictwo).  
Tymczasem pierwsze zagadnienie prawne zostało już rozstrzygnięte w 
wyrokach Sadu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2012 r., III SK 23/11 oraz z dnia 18 
maja 2012 r., III SK 37/11. Z obu orzeczeń wynika, że nieuzasadnione jest 
twierdzenie Prezesa Urzędu, zgodnie z którym brak podstaw do uchylenia jego 
decyzji z tego powodu, że odwołujący się nie wykazał wpływu braku postępowania 
konsultacyjnego na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczo Sądy obu 
instancji orzekające w sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie 
powinny ograniczać swojej funkcji tylko do kontroli legalności postępowania 
administracyjnego (w odniesieniu do takich wad postępowania przed organem 
regulacji, które mogą zostać konwalidowane na etapie postępowania sądowego, 
np. w zakresie postępowania dowodowego), lecz dokonać oceny prawnej 
zasadności wniesionego odwołania i dążyć do merytorycznego osądzenia sprawy. 

 
 
6 
Jednakże, zgodnie z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniu powołanego 
wyroku, powyższa rola sądów orzekających w sprawach z zakresu regulacji 
telekomunikacji nie stoi na przeszkodzie uwzględnianiu takich wad zaskarżonej 
decyzji, jak nieprzeprowadzenie postępowania konsultacyjnego bez względu na to, 
czy odwołujący się przedsiębiorca wykazał wpływ tego braku proceduralnego na 
merytoryczną treść decyzji (zob. również postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 
11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11).  
Także drugie z podniesionych przez Prezesa Urzędu zagadnień prawnych 
zostało już rozstrzygnięte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 maja 2012 r., 
III SK 37/11. 
W 
orzeczeniu 
tym 
uznano, 
że 
brak 
ogłoszenia 
procedur 
konsultacyjnych i publikacji wyników postępowania konsultacyjnego stanowi 
kwalifikowaną wadę decyzji Prezesa Urzędu skutkującą koniecznością jej uchylenia 
przez Sąd orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. 
Zapewnienie adresatowi decyzji możliwości wypowiedzenia się nie zastępuje 
postępowania konsultacyjnego, którego celem jest uzyskanie przez regulatora 
rynku stanowiska także innych uczestników rynku. 
Ponadto, jak wyjaśniono już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 
2012 r., III SK 23/11 oraz postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2012 r., III SK 41/11, 
przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 „Prawo odwołania się” adresowany do Państw 
Członkowskich, a pośrednio do podmiotów orzekających w sprawach z zakresu 
regulacji telekomunikacji objętych zakresem przedmiotowym dyrektywy 2002/21, 
dotyczy kognicji organów odwoławczych, w tym sądów. Istota tego przepisu 
sprowadza 
się 
do 
zapewnienia 
adresatom 
decyzji 
krajowych 
organów 
regulacyjnych oraz podmiotom mającym interes prawny w odpowiednim 
ukształtowaniu obowiązków przedsiębiorstw poddanych regulacji, prawa do 
wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez krajowy organ regulacyjny do 
organu (sądu), który może merytorycznie rozstrzygnąć spór. Przepis ten nie 
wyklucza objęcia zakresem kontroli przez organ odwoławczy proceduralnych 
aspektów postępowania krajowego organu regulacyjnego zakończonego wydaniem 
skarżonej decyzji. Przepis art. 4 dyrektywy 2002/21 nakłada na państwa 
członkowskie obowiązek takiego ukształtowania procedur odwoławczych, by 
kognicja organu odwoławczego nie ograniczała się do samej kontroli formalnej 

 
 
7 
rozstrzygnięć krajowego organu regulacyjnego. W konsekwencji, z art. 4 dyrektywy 
2002/21 byłaby sprzeczna odmowa merytorycznej weryfikacji prawidłowości decyzji 
krajowego organu regulacyjnego, gdyby z takim żądaniem wystąpił przedsiębiorca 
telekomunikacyjny lub użytkownik i poprzestanie przez organ odwoławczy na 
sprawdzeniu samej poprawności przebiegu postępowania zakończonego wydaniem 
decyzji. 
Trzecie z powołanych przez Prezesa Urzędu zagadnień prawnych nie 
dotyczy zasadniczo abstrakcyjnego problemu prawnego, lecz raczej kwestii 
subsumpcji przepisów w określonych okolicznościach faktycznych. Tymczasem 
zagadnienie prawne powinno być przedstawione w sposób ogólny i abstrakcyjny 
tak, by umożliwić Sądowi Najwyższemu udzielenie uniwersalnej odpowiedzi, nie 
sprowadzającej się do samej subsumpcji i rozstrzygnięcia konkretnego sporu. 
Natomiast oceniane zagadnienie prawne zostało sformułowane w taki sposób, że 
odnosi się stricte do okoliczności konkretnego sporu i występującego w nim 
problemu.  
Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że powołane w 
trzecim zagadnieniu przepisy prawa nie składają się na podstawę skargi kasacyjnej 
Prezesa Urzędu. Z mocy art. 39813 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę 
kasacyjną w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, biorąc z urzędu pod 
rozwagę nieważność postępowania, ale również tylko w granicach zaskarżenia. 
Zakres dopuszczalnej kognicji Sądu Najwyższego, rozpoznającego skargę 
kasacyjną, wyznacza więc strona skarżąca, która z mocy art. 3984 § 1 pkt 1 i 2 
k.p.c. powinna zawrzeć w tej skardze wskazanie określające zakres zaskarżenia, a 
nadto przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Granice tych podstaw 
wyznaczają zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa, które to zarzuty 
muszą być przedmiotem oceny Sądu Najwyższego (wyrok Sądu Najwyższego z 
dnia 15 stycznia 2010 r., I CSK 227/09). Dlatego przy ewentualnym rozpoznawaniu 
skargi kasacyjnej niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie wątpliwości formułowanych 
przez Prezesa Urzędu na tle art. 24 i 40 Prawa telekomunikacyjnego, nie objętych 
zakresem podstaw skargi.  
Niezależnie od tej wadliwości Sąd Najwyższy stwierdza, że przedstawiony 
problem został już wyjaśniony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2012 r., 

 
 
8 
III SK 37/11, w którym przyjęto, że nie można podzielić stanowiska 
przedstawionego w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu, zgodnie z którym każdy 
przypadek 
niewykonania 
decyzji 
Prezesa 
Urzędu 
przez 
przedsiębiorcę 
posiadającego znaczącą pozycję rynkową uzasadnia zawsze zastosowanie art. 17 
Prawa telekomunikacyjnego. Potrzeba pilnego działania, o której mowa w tym 
przepisie powinna być rozpatrywana przez pryzmat wymienionego w art. 17 Prawa 
telekomunikacyjnego zagrożenia dla samej konkurencji lub dla interesów 
nabywców usług telekomunikacyjnych. W przepisie tym chodzi tylko o takie 
zagrożenia dla chronionych nim wartości czy interesów, które mają kwalifikowany 
charakter („bezpośrednie i poważne zagrożenie”).  
Nie zachodzi również potrzeba wykładni art. 316 k.p.c., jako że przepis ten 
nie wywołuje ani wątpliwości interpretacyjnych, ani rozbieżności w orzecznictwie, 
zaś zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są zbieżne z 
ugruntowanym stanowiskiem Sądu Najwyższego (zob. w szczególności wyrok SN z 
dnia 20 września 2011 r., III SK 55/10; postanowienie Sądu Najwyższego z 18 
października 2011 r., III SK 25/11; postanowienie SN z dnia 11 kwietnia 2012 r., 
III SK 41/11). 
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy orzekł o odmowie przyjęcia 
skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 3989 § 2 k.p.c. Rozstrzygnięcie 
o kosztach postępowania kasacyjnego ma swoją podstawę w art. 98 § 3 k.p.c. oraz 
§ 13 ust. 4 pkt 2 w związku z § 18 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra 
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności 
adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy 
prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).