III SK 2/04

Wyrok z dnia 26 lutego 2004 r. 
III SK 2/04 
 
Stwierdzenie naruszenia indywidualnego interesu konsumenta nie 
wyklucza uznania, że dochodzi równocześnie do naruszenia publicznego, zbio-
rowego interesu konsumentów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grud-
nia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 
r. Nr 86, poz. 804 ze zm.). 
 
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Zbigniew Myszka 
(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski. 
 
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 r. sprawy 
z odwołania Gminy Warszawa-Centrum Zarząd Terenów Publicznych Warszawa-
Śródmieście - obecnie Miasta Stołecznego Warszawy przeciwko Prezesowi Urzędu 
Ochrony Konkurencji i Konsumentów przy udziale zainteresowanych Grzegorza A., 
Stanisława K., Jadwigi C., Stanisława S., Mirosława S. i Grzegorza G. o przeciw-
działanie praktykom monopolistycznym, na skutek kasacji strony pozwanej i zainte-
resowanej Jadwigi C. od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Antymono-
polowego z dnia 15 kwietnia 2002 r. [...] 
 
o d d a l i ł   obie kasacje i zasądził od pozwanego i zainteresowanej Jadwigi 
C. na rzecz strony powodowej po 1200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ka-
sacyjnego. 
 
U z a s a d n i e n i e 
 
Sąd Okręgowy-Sąd Antymonopolowy w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwiet-
nia 2002 r. po rozpoznaniu odwołania Zarządu Terenów Publicznych Warszawa 
Śródmieście - Gminy Warszawa-Centrum od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Kon-
kurencji i Konsumentów z dnia 20 października 2000 r. [...], zmienił zaskarżoną de-
cyzję w całości, w ten sposób, że nie stwierdził stosowania przez Zarząd Terenów 
Publicznych Warszawa-Śródmieście - Gminy Warszawa-Centrum: a) stosowania 

 
2
praktyki monopolistycznej polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na lokal-
nym rynku usług organizujących handel na gminnych targowiskach poprzez narzu-
canie uciążliwych warunków umowy na prowadzenie działalności handlowej na tere-
nie targowiska „Plac Defilad” w Warszawie na skutek zobowiązania kupców do wyra-
żenia zgody na kompensatę wzajemnych roszczeń kupców wobec Gminy Warsza-
wa-Centrum z tytułu nadpłaty opłaty targowej z roszczeniami tej Gminy wobec kup-
ców z tytułu zajęcia terenu na targowisku „Plac Defilad” w Warszawie, b) stosowania 
praktyki monopolistycznej polegającej na nadużywaniu pozycji dominującej na lokal-
nym rynku usług organizujących handel na gminnych targowiskach poprzez uzależ-
nianie zawarcia umowy na prowadzenie działalności handlowej na targowisku „Plac 
Defilad” w Warszawie od uprzedniego wyrażenia zgody na kompensatę wzajemnych 
roszczeń kupców wobec Gminy Warszawa-Centrum z tytułu nadpłaty opłaty targowej 
z roszczeniami tej Gminy wobec kupców z tytułu zajęcia terenu na targowisku „Plac 
Defilad” w Warszawie. 
Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek kilku przedsiębior-
ców prowadzących działalność handlową na targowisku „Plac Defilad” w Warszawie: 
Grzegorza A., Stanisława K., Jadwigi C., Stanisława S., Mirosława S. i Grzegorza G. 
W dniu 4 października 1999 r. zostało podpisane porozumienie dotyczące uregulo-
wania problemu tymczasowych targowisk pomiędzy Gminą Warszawa-Centrum a 
Stowarzyszeniem Gospodarczym Kupców i Gastronomów Warszawskich oraz Ku-
pieckim Stowarzyszeniem Gospodarczym Placu Defilad. Stosownie do pkt. 5.1 poro-
zumienia, kupcy mieli zobowiązać się do złożenia oświadczeń potwierdzających wy-
rażenie zgody na kompensatę wzajemnych roszczeń kupców wobec Gminy War-
szawa-Centrum z tytułu ewentualnej nadpłaty opłaty targowej z roszczeniami tej 
Gminy wobec kupców z tytułu zajęcia terenu za ten sam okres. Pismem z dnia 29 
października 1999 r. Zarząd Terenów Publicznych Gminy Warszawa-Centrum (ZTP) 
poinformował kupców, iż od dnia 4 listopada 1999 r. rozpocznie zawieranie (podpi-
sywanie) indywidualnych umów określających zasady prowadzenia działalności han-
dlowej na targowisku „Plac Defilad” zgodnie z postanowieniami uchwały rady Gminy 
Warszawa-Centrum z dnia 23 września 1999 r. [...], zmieniającej uchwałę [...] z dnia 
7 września 1995 r. w sprawie lokalizacji targowisk na terenie Gminy Warszawa-Cen-
trum i regulaminów ich funkcjonowania. Według § 13 projektu takiej umowy, stwa-
rzającej możliwość kontynuowania działalności handlowej na terenie targowiska 
„Plac Defilad”, kupiec oświadcza, że jest stroną porozumienia zawartego w dniu 4 

 
3
października 1999 r. oraz obejmuje udziały w trybie tego porozumienia w ustalonej 
wysokości na poczet budowy obiektu tymczasowego. Równocześnie Gmina Centrum 
- ZTP pismem z dnia 14 grudnia 1999 r. poinformowała kupców, iż z dniem 16 grud-
nia 1999 r. wprowadza zakaz handlu w przez zaplombowanie obiektów przez admi-
nistrację targowiska dla tych kupców, którzy nie zgłosili się do podpisania umów i 
oświadczeń. Samowolne usunięcie założonych plomb miało stanowić podstawę do 
wprowadzenia stałego zakazu handlu z obowiązkiem usunięcia obiektu handlowego 
poza teren targowiska, o czym kupcy zostali powiadomieni przez umieszczenie takiej 
informacji na ich obiektach handlowych.  
Wydając decyzję o stosowaniu praktyk monopolistycznych przez Gminę War-
szawa-Centrum - ZPT, Prezes Urzędu wskazał, iż z racji ustawowych uprawnień 
Gmina ta posiada pozycję monopolistyczną na rynku organizacji targowisk i hal tar-
gowych znajdujących się na jej terenie. W jej imieniu wszelkie czynności prawne bę-
dące przedmiotem postępowania antymonopolowego podejmowała podległa jej jed-
nostka - Zarząd Terenów Publicznych (ZTP). Prezes Urzędu twierdził, iż wniosko-
dawcy nie byli stroną zawartego porozumienia, a jedyną możliwością prowadzenia 
przez nich tej działalności na targowisku „Plac Defilad” było podpisanie przez nich 
narzuconego projektu umowy i akceptacja jej warunków. W ocenie Prezesa Urzędu, 
kupcy-wnioskodawcy znajdowali się pod niekwestionowanym przymusem Gminy 
dysponującej przewagą kontraktową z racji posiadanej pozycji monopolistycznej. 
Okoliczności te oraz wzywanie kupców do podpisywania umów według numeracji 
pawilonów na targowisku, bez uprzedniego przedstawienia im treści projektu umowy, 
a także kategoryczny sprzeciw wnioskodawców, z którymi ZPT nie prowadził nego-
cjacji warunków umownych, sprawiają, iż warunki te należało uznać za narzucone. 
Prezes Urzędu wskazywał, że opłata targowa była pobierana przez ZTP niezgodnie z 
art. 16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 
9, poz. 31 ze zm.). Równocześnie stwierdził, iż Gminie nie przysługiwały należności z 
tytułu bezumownego zajmowania gruntów przez kupców, opłacających wszelkie 
przedstawione im rachunki w okresie prowadzenia działalności handlowej na targo-
wisku, które miały charakter opłat czynszowych, pomimo iż na wystawianych faktu-
rach nie było kwot pieniężnych w pozycji „czynsz”. Prezes Urzędu wskazywał, że ra-
chunki wystawiane przez Gminę i opłacone przez kupców obejmowały między innymi 
koszty eksploatacyjne i opłaty za energię elektryczną. W takich okolicznościach 
uznał, iż na mocy narzucanych warunków umowy i oświadczeń, kupcy, w tym wnio-

 
4
skodawcy, zostali zobowiązani do zrzeczenia się przysługujących im zgodnie z pra-
wem kwot pieniężnych wynikających z tytułu niesłusznie pobranych opłat targowych 
w zamian za zrezygnowanie z bezprawnych roszczeń Gminy z tytułu bezumownego 
zajmowania jej gruntów. W ocenie Prezesa Urzędu, działając w warunkach konku-
rencji, Gmina nie byłaby w stanie proponować kupcom takich uciążliwych warunków 
umów, na podstawie których mogła osiągać nieuzasadnione korzyści z tytułu bez-
prawnie zawyżonych opłat targowych, których „wymuszonej” rezygnacji domagała się 
w zaproponowanych kupcom umowach. W konsekwencji Prezes Urzędu w zaskar-
żonej decyzji stwierdził, iż Zarząd Terenów Publicznych stosował praktyki monopoli-
styczne rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy antymonopolowej, uzależniając za-
warcie umów z kontrahentami od przyjęcia lub spełnienia narzucanych im świadczeń 
niezwiązanych z przedmiotem tych umów, co prowadziło do pozbawienia kupców 
możliwości prowadzenia działalności na terenie targowiska „Plac Defilad”, za co na-
łożył na Gminę na podstawie art. 14 ust. 1 i 3 ustawy antymonopolowej karę pienięż-
ną w wysokości 30.000 zł. 
W odwołaniu strona powodowa zarzuciła, że Prezes Urzędu nie wskazał jakie 
stawki czynszu miały charakter rynkowy i czy stawki zaproponowane kupców były 
zawyżone. Przeciwnie zaproponowane kupcom warunki umów nie były niekorzystne 
ani uciążliwe, a żądanie od nich opłat za bezumowne korzystanie z targowiska nie 
było bezpodstawne ani bezprawne, zważywszy że przez kilka lat kupcy handlowali 
na terenie targowiska zarządzanego przez ZTP bez opłat czynszowych, nie pono-
sząc kosztów swojej działalności i nie zgłaszając obowiązku podatkowego. Następ-
nie kupcy próbowali uzyskać zwrot zapłaconych opłat targowych przez wymuszenie 
w postępowaniu antymonopolowym zaniechania poboru opłat z tytułu bezumownego 
korzystania z terenów strony powodowej przy prowadzonej przez nich działalności 
handlowej. 
Zmieniając zaskarżoną decyzję w całości, Sąd Antymonopolowy argumento-
wał, iż Prezes Urzędu nie wykazał, że wydał tę decyzję w interesie publicznym, który 
„jest pojęciem jednolitym i stałym; w każdej sprawie winien być on ustalony i skon-
kretyzowany co do swych wymagań”. Prezes Urzędu nie ustalił, czy wystąpiło naru-
szenie interesu publicznego dotyczącego „ogółu a nie jednostki, czy też określonej 
grupy” w sposób wywołujący na rynku niekorzystne zjawiska. W ocenie Sądu, 
wszczęcie postępowania antymonopolowego w interesie kilku kupców bez dokonania 
oceny pod kątem art. 1 ustawy antymonopolowej było bezpodstawne, gdyż taki inte-

 
5
res nie został naruszony. Nawet gdyby interes publiczny był naruszony, to Prezes 
Urzędu powinien zawiesić swoje postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd 
powszechny zasadności roszczeń Gminy wobec kupców z tytułu bezumownego ko-
rzystania z terenu przy Palcu Defilad. Organ administracyjny nie był „władny do prze-
sądzenia tej kwestii”. Oznacza to, że Prezes Urzędu przekroczył swoje kompetencje 
- ustalając, iż z tytułu bezumownego korzystania z terenu Gminie nic się nie należy 
oraz że tego rodzaju cywilnoprawne roszczenia Gminy są jakoby bezpodstawne.  
Wyrok Sądu Antymonopolowego zaskarżyli kasacjami Prezes Urzędu 
Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz zainteresowana Jadwiga C. W kasacji 
Prezesa Urzędu podniesiono następujące zarzuty: 1) naruszenia art. 1 ustawy z dnia 
15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 
ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów lub 
ustawa), wskutek błędnej wykładni polegającej „na traktowaniu wskazanego przepisu 
jako podlegającego odrębnemu udowadnianiu”, a także „zawężonej interpretacji po-
jęcia ‘interes publicznoprawny’ w postępowaniu antymonopolowym poprzez pominię-
cie niekorzystnych zjawisk na rynku wywołanych działaniami przedsiębiorcy zajmują-
cego na rynku pozycję monopolistyczną”, co prowadziło do niewłaściwego zastoso-
wania art. 1 ustawy - „poprzez uznanie, iż w każdej sprawie interes publicznoprawny 
winien być ustalony i skonkretyzowany co do swych wymagań” oraz że w rozpozna-
wanej sprawie nie został naruszony taki interes; 2) oczywistego naruszenia art. 233 § 
1 k.p.c. - przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i oparcie rozstrzy-
gnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu 
administracyjnym w zakresie naruszenia interesu publicznoprawnego, a ponadto 3) 
oczywistego naruszenia art. 233 § 1 i art. 328 § 2 k.p.c. - „poprzez nieprzytoczenie w 
wyroku istotnych motywów rozstrzygnięcia co nie pozwala na ich ocenę, a w konse-
kwencji na sprawdzenie, czy wyrok jest uzasadniony”. Na tych podstawach skarżący 
domagał się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia odwołania oraz za-
sądzenia kosztów postępowania za obie instancje, względnie uchylenia zaskarżone-
go wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w 
Warszawie-Sądowi Antymonopolowemu oraz orzeczenia o kosztach postępowania.  
W rozpoznawanej sprawie występuje potrzeba dokonania wykładni art. 1 i 8 
ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zdaniem skarżącego po-
wołanie się na art. 1 tej ustawy nie wymaga odrębnego udowadniania naruszenia 
interesu publicznoprawnego, który został naruszony wskutek „stwierdzenia nieko-

 
6
rzystnych zjawisk na rynku dla konkurencji (...) poprzez naruszenie interesów kilku 
przedsiębiorców”. W kwestii interpretacji i rozumienia pojęcia „interesu publicznego” 
występuje ponadto znaczna rozbieżność w orzecznictwie sądów antymonopolowych 
dotyczącym różnych spraw. Prezes Urzędu jest podmiotem uprawnionym do stwier-
dzenia naruszenia norm prawa antymonopolowego przez uznanie za monopolistycz-
ne działań Gminy wynikających z jej przewagi kontraktowej i narzucania kontrahen-
tom uciążliwych warunków umów przynoszących monopoliście nieuzasadnione ko-
rzyści. Odmienna ocena wymaga od sądu antymonopolowego wyczerpującego me-
rytorycznego rozeznania sprawy, bez ograniczania się do oceny materiału dowodo-
wego zebranego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że w rozpoznawa-
nej sprawie Sąd Antymonopolowy gołosłownie uznał, że interes publiczny nie został 
naruszony.  
W kasacji zainteresowanej podniesione zostały podobne zarzuty: 1) błędnej 
wykładni art. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez bezpodstawne 
przyjęcie, że interes publiczny może być utożsamiany wyłącznie z naruszeniem sfery 
szerszego kręgu uczestników rynku gospodarczego, 2) błędnej wykładni art. 8 ust. 2 
pkt 6 tej ustawy - polegającej na zawężonej interpretacji „definicji ‘narzucania uciąż-
liwych warunków umów przynoszących nieuzasadnione korzyści’” przez dominujące-
go przedsiębiorcę stosującego takie niedozwolone praktyki monopolistyczne, 3) na-
ruszenia art. 233 § 1 i art. 328 § 2 k.p.c. - wskutek nieprzeprowadzenia postępowa-
nia dowodowego i nieprzytoczenia istotnych motywów rozstrzygnięcia, które pozwa-
lałyby na „ich ocenę z punktu widzenia formalno-prawnego”. Zdaniem skarżącej, wy-
stępuje potrzeba dokonania wykładni art. 1 i 8 ust. 2 pkt 6 ustawy co do stosowania 
tych przepisów „w zakresie różnych rynków”. 
W odpowiedzi na kasacje strona powodowa wniosła o ich oddalenie „z uwagi 
na ich niezasadność”, utrzymując, że nie doszło do naruszenia interesu kupców „in-
terpretowanego przez pryzmat interesu publicznego”, przez co ingerencja Prezesa 
UOKiK była niedopuszczalna, gdyż ponadto strona powodowa zarządza targowi-
skami obejmującymi zaledwie 7% ogólnej powierzchni targowisk działających na te-
renie Gminy Warszawa-Centrum, przez co nie może w sposób istotny zakłócić lokal-
nego rynku targowisk miejskich. 
 
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 
 

 
7
Obie kasacja okazały się zdecydowanie bezzasadne. Dla prawidłowego wyro-
kowania w sprawie istotne znaczenie miało złożone podłoże faktyczne sporu, które-
mu towarzyszyły rozmaite uwarunkowania prawne. Niejako u źródła sporu leżała w 
istocie rzeczy nielegalna praktyka polegająca na zajęciu jednego z centralnych pla-
ców powodowej Gminy, obecnie Miasta Stołecznego Warszawy, tj. Placu Defilad, 
przez osoby trudniące się rozmaitego rodzaju działalnością handlową: przenośną, 
obwoźną lub wykonywaną w różnego typu obiektach handlowych, które nie były 
trwale związane z bezumownie zajętym stołecznym gruntem. Ostatecznie tego ro-
dzaju praktyka zajmowania terenów bez tytułu prawnego została, wskutek uznania 
tych „faktów dokonanych”, usankcjonowana przez stronę powodową, będącą właści-
cielem (dysponentem) Placu Defilad, która nadała terenom tego stołecznego obszaru 
status „tymczasowego targowiska”, a także pobierała opłaty targowe od osób zaj-
mujących się na tym terenie działalnością handlową, które użytkowały obiekty han-
dlowe nietrwale związane z zajętymi bez tytułów prawnych gruntami, pomimo tego, 
że powszechnie dostępny regulamin „targowiska” dopuszczał prowadzenie takiej 
działalności wyłącznie w oparciu o umowy dzierżawy, których kupcy nie zawierali. 
Następnie dążeniom strony powodowej do zamknięcia tego tymczasowego „targowi-
ska” i przywrócenia wcześniejszego reprezentacyjnego statusu stołecznemu Placowi 
Defilad towarzyszyły powszechnie znane rozmaite akcje protestacyjne kupców, które 
ostatecznie doprowadziły do zawarcia przez stronę powodową z dwoma stowarzy-
szeniami kupieckimi porozumienia w dniu 4 października 1999 r. Stwarzało ono kup-
com, dotychczas „bezumownie” korzystającym z terenów „targowiska Placu Defilad”, 
możliwość zalegalizowania prowadzonej działalności handlowej przez skorzystanie z 
ofert zawarcia indywidualnych umów dzierżawy powierzchni handlowych w „czaso-
wych” obiektach handlowych zbudowanych przez spółkę powołaną przez stronę po-
wodową „z bezpośrednim lub pośrednim udziałem Kupców” w celu dalszego prowa-
dzenia przez nich legalnej działalności handlowej. Dla rozpoznawanej sprawy naj-
bardziej istotne znacznie miało wyrażenie zgody uchwałą Zarządu Gminy Warszawa-
Centrum [...] z dnia 21 września 2000 r. na wydzierżawienie na okres 3 lat niezabu-
dowanej nieruchomości o powierzchni 15.000 m2 położonej na Placu Defilad w War-
szawie w rejonie ulic Marszałkowskiej i Świętokrzyskiej „w trybie bezprzetargowym” 
Kupieckim Domom Towarowym Spółce z o.o. Do spółki tej mogli przystąpić - na wa-
runkach określonych w porozumieniu z dnia 4 października 1999 r. i po zawarciu in-

 
8
dywidualnych umów „na zajęcie powierzchni handlowej” - wyłącznie kupcy wcześniej 
„bezumownie” korzystający z terenów „targowiska Placu Defilad”.  
W takich okolicznościach sprawy Sąd Najwyższy miał na uwadze, że to strona 
powodowa ustąpiła pod presją kupców odmawiających opuszczenia „bezumownie” 
zajmowanego terenu publicznego i oddała na cele handlowe „w trybie bezprzetargo-
wym” atrakcyjne tereny położone w bezpośredniej bliskości miejskich, podmiejskich i 
krajowych szlaków komunikacji drogowej i kolejowej, z których codziennie korzystają 
liczne rzesze potencjalnych klientów handlowych. Stawiało to tych kupców w zdecy-
dowanie uprzywilejowanej sytuacji rynkowej w porównaniu chociażby z innymi kup-
cami, nieobjętymi porozumieniem z 4 października 1999 r., którzy nie mogli skorzy-
stać z możliwości uruchomienia działalności handlowej na terenach stołecznego 
Placu Defilad. Oznaczało to, że strona powodowa zgodziła się pod presją uprzywile-
jowanych kupców na „uciążliwe” dla niej, bo bezprzetargowe oddanie terenu publicz-
nego o nieprzeciętnych walorach handlowych, co przyniosło nie jej, ale tym kupcom 
„nieuzasadnione korzyści”, które dla strony powodowej były i są z pewnością mniej-
sze od korzyści uzyskanych w ewentualnym przetargu publicznym, do którego do-
stęp mieliby wszyscy kupcy zainteresowani udziałem w procedurze przetargowej, a 
którzy zostali pominięci w negocjacjach strony powodowej ze stowarzyszeniami kup-
ców „targowiska Placu Defilad”. W tym ujęciu sprawy - interes publiczny mógłby być 
wykazywany w pominięciu tych innych kupców, nieobjętych porozumieniem z 4 paź-
dziernika 1999 r., które ograniczało im dostęp do rynku (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 
15 grudnia 2000 r.), gdyż negocjacje doprowadziły do wydzierżawienia w trybie „bez-
przetargowym” terenów publicznych spółce kupieckiej złożonej wyłącznie z kupców 
„targowiska Placu Defilad”. Tylko ci uprzywilejowani kupcy mogli zatem przystąpić i 
dalej uczestniczyć w prowadzeniu działalności handlowej na oczywiście korzystnych 
„bezprzetargowych” zasadach, które skarżący bezzasadnie kwalifikowali jako narzu-
cenie uprzywilejowanym kupcom przez stronę powodową rzekomo uciążliwych wa-
runków umów lub przynoszących stronie powodowej jakoby nieuzasadnione korzy-
ści. W konsekwencji Sąd Najwyższy uznał za ewidentnie chybione twierdzenia za-
warte w obu kasacjach skarżących, jakoby kupcy, którym przedstawiono oferty ko-
niecznego zalegalizowania prowadzonej przez nich działalności handlowej w „cza-
sowych” obiektach handlowych „targowiska Placu Defilad”, byli ograniczeni w ich 
samodzielności gospodarczej przez stronę powodową, która nie wymuszała na nich 
uczestniczenia w obrocie gospodarczym na mniej korzystnych warunkach niżby to 

 
9
wynikało „z działania nieskrępowanych mechanizmów rynkowych w warunkach ist-
nienia konkurencji”. Dopuszczenie mechanizmów wolnej konkurencji na organizowa-
nie działalności handlowej na terenie tego „targowiska” wymagałoby bowiem uru-
chomienia przez stronę powodową odpowiednich procedur przetargowych, które 
ograniczyłyby uprzywilejowany dostęp kupców wcześniej korzystających „bezumow-
nie” z tych terenów publicznych, a także z dużą dozą pewności zmieniłyby wynego-
cjowane, a zatem nielicytowane w przetargu publicznym, korzystne stawki czynszu i 
eksploatacyjnych opłat dzierżawnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie 
mogło być mowy o naruszeniu przez Sąd Antymonopolowy art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy 
z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 
1319 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o ochronie konkurencji lub konsumen-
tów, bądź ustawa z 15 grudnia 2000 r.). 
Powyższe w ocenie Sądu Najwyższego oznaczało, że Sąd Antymonopolowy 
ostatecznie trafnie przyjął, iż pozwany Urząd, wydając zaskarżoną decyzję, nie dzia-
łał w interesie publicznym w prawidłowym jego rozumieniu określonym w art. 1 ust. 1 
tej ustawy, chociaż Sąd ten nie do końca miał rację, gdy obarczał Urząd Ochrony 
Konkurencji i Konsumentów ogólnikowo określoną powinnością wykazywania skon-
kretyzowanego interesu publicznego „co do swych wymagań (...), czy naruszenie 
tego interesu dotknęło szerszego kręgu uczestników rynku, względnie, czy działania 
te wywołują na rynku inne niekorzystne zjawiska”. Odnosząc się ogólnie do tej kwe-
stii, Sąd Najwyższy wyraża pogląd, że naruszenie indywidualnego interesu konsu-
menta nie wyklucza dopuszczalności równoczesnego uznania, że dochodzi do naru-
szenia publicznego zbiorowego interesu konsumentów, jeżeli indywidualne pogwał-
cenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów mogłoby w jakikol-
wiek sposób prowadzić do ustanowienia lub utrwalenia monopolistycznych praktyk 
rynkowych, które wywołują lub mogą wywoływać zakazane skutki na terytorium Rze-
czypospolitej Polskiej.  
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że Prezes pozwane-
go Urzędu zarzucił także naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 
r., który zakazuje uzależniania zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia przez 
drugą stronę innego świadczenia, niemającego rzeczowego ani zwyczajowego 
związku z przedmiotem umowy. Według argumentacji skarżących, niedopuszczalne 
było żądanie kompensaty bezpodstawnie pobranych opłat targowych z wierzytelno-
ściami z tytułu bezumownego korzystania z terenów „targowiska Placu Defilad”, które 

 
10
jakoby nie pozostawały w związku z ofertą dalszego zalegalizowania działalności 
handlowej kupców na tym terenie. Oferty te, ograniczone wyłącznie do kupców pro-
wadzących działalność handlową na „targowisku Placu Defilad”, obejmowały między 
innymi złożenie przez nich oświadczeń o przystąpieniu do tworzonej Spółki, a przede 
wszystkim zobowiązywały ich do wyrażenia zgody na wzajemną kompensatę rosz-
czeń kupców „z tytułu ewentualnej nadpłaty opłaty targowej” z roszczeniami strony 
powodowej z „tytułu zajęcia terenu za ten sam okres”. Istota tej oferty sprowadzała 
się do uzyskania niejako naturalnej „opcji zerowej”, w której strona powodowa propo-
nowała rezygnację z dochodzenia nieprzedawnionego podatku od nieruchomości, 
należnego także od różnego rodzaju obiektów handlowych nietrwale związanych z 
zajętym gruntem, a ponadto rezygnację z dochodzenia roszczeń z tytułu tych „bezu-
mownie” zajętych terenów - w zamian za rezygnację kupców z dochodzenia zwrotu 
nienależnie pobranych od nich opłat targowych od obiektów, które podlegały opodat-
kowaniu lokalnym podatkiem od nieruchomości, proponując w tym zakresie „wza-
jemną kompensatę” tych należności. Tego rodzaju oferty zostały zakwestionowane 
przez grupę sześciu kupców (spośród około tysiąca), którzy złożyli wnioski o uznanie 
tych propozycji za przejawy praktyk monopolistycznych przez stronę powodową. Ich 
sprzeciw podzielił Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który przede 
wszystkim, uznał, iż stwierdzone w wydanej decyzji praktyki monopolistyczne pole-
gały na nadużyciu jakoby pozycji dominującej na rynku strony powodowej w rozu-
mieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu prak-
tykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 
1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.). Te, powołane w decyzji pozwanego Prezesa, pod-
stawy prawne uznawały za praktyki monopolistyczne, po pierwsze - nadużywanie 
pozycji dominującej na rynku w postaci: narzucania uciążliwych warunków umów, 
przynoszących przedsiębiorcy narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści 
(art. 5 ust. 1 pkt 6), i po drugie - uzależnienie zawarcia umowy od przyjęcia lub speł-
nienia przez drugą stronę innego świadczenia niezwiązanego z przedmiotem umowy, 
którego nie przyjęłaby lub nie spełniłaby, mając zapewnioną możliwość wyboru (art. 
5 ust. 1 pkt 7 tej ustawy). Wstępnie warto sygnalizować, iż nieprawidłowe było uzna-
nie pozycji monopolistycznej strony powodowej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy, 
który tym pojęciem określał pozycję przedsiębiorcy, polegającą na tym, że przedsię-
biorca ten nie spotyka się z konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym. Takiej po-
zycji nie miała strona powodowa nawet na „lokalnym rynku targowisk”. Strona powo-

 
11
dowa nie miała także pozycji dominującej, za którą art. 2 pkt 7 ustawy uznawał pozy-
cję przedsiębiorcy, polegającą na tym, że nie spotyka się on z istotną konkurencją na 
rynku krajowym lub lokalnym W tym zakresie zawarte w tej definicji ustawowe do-
mniemanie przewidywało bowiem, iż przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli 
jego udział na rynku przekracza 40%.  
Ostatecznie odniesienie się do tych kwestii wymagało stosowania przepisów 
ustawy z 15 grudnia 2000 r., która w art. 113 stanowi, iż postępowanie wszczęte na 
podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom 
monopolistycznym i ochronie konsumentów prowadzi się na podstawie przepisów 
niniejszej ustawy (z dnia 15 grudnia 2000 r.). Wobec niedziałania pozwanego Urzędu 
w interesie publicznym, co przesądzało o bezzasadności kasacji, Sąd Najwyższy 
jedynie incydentalnie odnosi się do tych dalszych kwestii. „Antymonopolowego” cha-
rakteru sprawy nie wyklucza fakt, że dotyka ona sfery indywidualnych stosunków cy-
wilnoprawnych. Przeciwnie, istota ustawowych zakazów porozumień ograniczających 
konkurencję (art. 5 ustawy z 15 grudnia 2000 r.), lub zakazów nadużywania pozycji 
dominującej na rynkach konkurencyjnych (w rozumieniu art. 8 tej ustawy) wymaga 
dokonania oceny czynności cywilnoprawnych, które mogą być uznane za zakazane 
przejawy praktyk antykonkurencyjnych, w tym polegających na zakazanym naduży-
waniu pozycji dominującej w obrocie gospodarczym. Ocena tych okoliczności należy 
do kompetencji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który wypo-
wiada się w zakresach niezbędnych do oceny potrzeby i zasadności zastosowania 
środków przewidzianych w prawie antymonopolowym, w tym do stwierdzenia zaka-
zów zawierania porozumień ograniczających konkurencję lub zakazów nadużywania 
pozycji dominującej. Stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym stosowania 
praktyk monopolistycznych w żadnym razie nie przesądza natomiast o kierunkach 
ani o wynikach ewentualnych indywidualnych sporów cywilnoprawnych, ponieważ 
decyzje administracyjne dotykające lub związane z niezbędną oceną relacji cywilno-
prawnych, które mogą być uznane za przejawy praktyk monopolistycznych, poddają 
się weryfikacji w postępowaniu antymonopolowym, natomiast zawarte w nich oceny 
prawne spornych stosunków cywilnoprawnych mogą być ponadto weryfikowane 
przede wszystkim w procedurach cywilnych rozstrzygających konkretne indywidualne 
spory cywilnoprawne, co należy do domeny sądów cywilnych. Ocena zjawisk cywil-
noprawnych należy do obu tych procedur spornych, przy czym brakuje podstaw do 
zawieszania postępowania antymonopolowego do czasu rozstrzygnięcia o indywidu-

 
12
alnych roszczeniach cywilnoprawnych (co sugerował Sąd Antymonopolowy w uza-
sadnieniu zaskarżonego wyroku), ale równocześnie oceny postępowania antymono-
polowego w zakresie dotykającym indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych nie 
wiążą w postępowaniu cywilnym, zwłaszcza gdy zostały dokonane wadliwie lub bez-
podstawnie. W rozpoznawanej sprawie dotyczyło to w szczególności bezzasadnych 
konotacji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jakoby opłacanie 
publicznoprawnych opłat targowych mogło prowadzić do dorozumianego zawarcia 
cywilnoprawnych umów dotyczących gruntów bezumownie zajętych przez kupców na 
„targowisku Placu Defilad”, a także kontrowersyjnej oceny jako „wymuszenia” przyję-
cia przez nich ofert umożliwiających dalsze prowadzenie działalności handlowej w 
zalegalizowanych formach i cywilizowanych warunkach na obszarze jednego z re-
prezentacyjnych placów Warszawy, zważywszy, co wynikało ze wstępnej części uza-
sadnienia, że w rozpoznawanej sprawie organ publiczny rozminął się z prawidłową 
oceną interesu publicznego. Wprawdzie może budzić wątpliwości dopuszczalność 
kompensaty nadpłaconych należności publicznoprawnych z wierzytelnościami o cha-
rakterze cywilnoprawnym, jednakże w ustalonych okolicznościach zaoferowana kup-
com, wcześniej bezumownie korzystającym z terenów „targowiska Placu Defilad”, 
swoista „opcja zerowa” dotycząca wzajemnej kompensaty publicznych należności 
„bezprzetargowo” uprzywilejowanych kupców z wierzytelnościami strony powodowej 
z tytułu korzystania z jej terenów nie naruszała przepisów ustawy antymonopolowej. 
W szczególności, w ocenie Sądu Najwyższego - oba rodzaje tych należności pozo-
stawały w rzeczowym (funkcjonalnym) i zwyczajowym związku z prowadzeniem 
przez nich działalności handlowej na „targowisku Placu Defilad” w rozumieniu art. 8 
ust. 2 pkt 4 ustawy z 15 grudnia 2000 r. Postrzeganie braku tego związku wyłącznie 
przez pryzmat złożonej kupcom oferty zalegalizowania prowadzonej przez nich 
działalności handlowej było oczywiście bezzasadnie zawężone. 
W takich okolicznościach sprawy, Sąd Najwyższy przyjął, iż brak ustawowej 
przesłanki do podejmowania działań antykonkurencyjnych w interesie publicznym 
ochrony przedsiębiorców i konsumentów (art. 1 ustawy o ochronie konkurencji i kon-
sumentów) przesądzał o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że 
w postępowaniu antymonopolowym możliwe jest badanie i weryfikowanie praktyk 
ograniczających konkurencję w rozumieniu art. 5 i 8 ustawy o ochronie konkurencji i 
konsumentów wyłącznie wówczas, gdy zarzucane praktyki naruszają interes publicz-
ny (art. 1 tej ustawy). Wydana przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-

 
13
mentów decyzja w interesie kupców, którzy samowolnie i bezumownie zajęli tereny 
Placu Defilad w Warszawie do prowadzenia działalności handlowej, a następnie w 
uprzywilejowanym trybie bezprzetargowym uzyskali możliwość zalegalizowania 
swojej działalności, była niezgodna z kompetencją tego organu do podejmowania 
tego rodzaju działań wyłącznie w interesie publicznym i nie zmierzała do obrony tego 
interesu (art. 1 ust. 1 ustawy), ale do partykularnego przedłużania destrukcji przez 
nielicznych kupców odmawiających poddania się korzystnym uzgodnieniom gminy i 
stowarzyszeń kupieckich w sprawach dotyczących rozwiązania problemu zalegali-
zowania spornej działalności handlowej na gminnych terenach publicznych. 
Uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, Sąd Najwyższy oddalił 
obie nieuzasadnione kasacje w zgodzie z art. 39312 k.p.c., zasądzając od skarżących 
na rzecz strony powodowej zwrot kosztów zastępstwa procesowego za instancję ka-
sacyjną na podstawie art. 98 k.p.c. w związku z § 6 pkt 5 i § 12 ust. 4 pkt 3 rozporzą-
dzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003 r. w sprawie opłat za czyn-
ności radców prawnych (Dz.U. Nr 164, poz. 1349 ze zm. ).  
========================================