III SK 17/08

Wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r. III SK 17/08 Gmina nie jest przedsiębiorcą na rynku właściwym wywozu i składowa- nia odpadów komunalnych, podlegającym kontroli Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie decyzji administracyjnych burmistrza będących zezwoleniami na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych oraz w zakresie działalności przedsiębiorstwa, któremu powierzyła prowadze- nie gminnego wysypiska odpadów. Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący), Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Herbert Szurgacz. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r. sprawy z powództwa Miasta i Gminy O. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Kon- kurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. [...] o d d a l i ł skargę kasacyjną. U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia z 13 lutego 2006 r. [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał działania Miasta i Gminy O. za praktykę ograniczającą konku- rencję, polegającą na nadużywaniu przez Gminę pozycji dominującej na lokalnym rynku organizowania usług wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie Miasta i Gminy O., przez: narzucanie przedsiębiorcom świadczącym usługi odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O. do- wolnych i rażąco krótkich terminów obowiązywania zezwoleń na wykonywanie tej działalności oraz odmawianie niektórym z tych przedsiębiorców dostępu do gminne- go wysypiska odpadów w U., przeciwdziałając tym samym ukształtowaniu się warun- ków niezbędnych do rozwoju konkurencji na rynku odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O., co stanowi naruszenie art. 8 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i nakazał zaniechania jej stosowania; w pkt 2 decyzji nie stwierdził stosowania przez Gminę praktyki ograni- czającej konkurencję polegającej na podziale rynków według kryteriów terytorialnych; w pkt 3 decyzji nałożył na Gminę karę pieniężną w wysokości 23.882 zł; w pkt 4 ob- ciążył Gminę kwotą 70 zł tytułem kosztów postępowania antymonopolowego. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie oddalił odwołanie Miasta i Gminy O. od powyższej de- cyzji Prezesa UOKiK podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne oraz ich ocenę prawną. Na skutek apelacji Miasta i Gminy O. wyrokiem z dnia 26 września 2007 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. zmienił powyższy wy- rok Sądu Okręgowego w całości i uchylił decyzję Prezesa UOKiK z dnia 13 lutego 2006 r. w zakresie punktów 1, 3 i 4. Sąd drugiej instancji uznał, że wydawanie zezwoleń na prowadzenie działal- ności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów na- leży do działań ze sfery publicznoprawnej podejmowanych w ramach imperium przy- sługującego organom gminy. Podstawą działań gminy w tym zakresie są przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin- nym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Utrzymanie czy- stości i porządku na terenie gminy należy do jej zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Świadczenie tego rodzaju usług przez inne pod- mioty niż gminne jednostki organizacyjne, wymaga uzyskania zezwolenia, które wy- dawane jest w postaci decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 1 i ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Konieczność uzyskania ze- zwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów jest wynikającą z ustawy formą ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Z woli ustawodawcy swoboda działalności gospodarczej w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach została podda- na ograniczeniu w drodze publicznoprawnej reglamentacji, którą realizuje w ramach „imperium” organ gminy, uprawniony i zarazem zobowiązany do wydania zezwolenia (w tym do określenia terminu jego ważności oraz innych elementów wymienionych w art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) wydawanego na 3 zasadzie uznania administracyjnego. Brak jest natomiast przepisu prawa, który ogra- niczałby ustrojowe prawo właściwego organu do zgodnego z jego funkcją, ukształto- wania przedmiotowej kwestii aktem administracyjnym. Dlatego też decyzja admini- stracyjna, o której mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podlega weryfikacji w trybie instancji administracyjnych. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że organ gminy z powodu wydania decyzji w przedmiocie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może być z tego powodu adresatem decyzji Prezesa UOKiK odnoszącej się do praktyki ograniczającej konkurencję i na- kazującej zaniechania jej stosowania. Organ gminy wydając w ramach swojego im- perium zezwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie jest podmiotem w „grze rynkowej” w rozu- mieniu art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i kon- sumentów. Decyzji administracyjnej, która jest przejawem władczych kompetencji organu, nie można traktować jako świadczenia lub organizowania usług użyteczności publicznej w powyższym zakresie. Sąd drugiej instancji uznał ponadto, że Gmina nie jest właściwym adresatem decyzji Prezesa UOKiK w części dotyczącej utrudnień (odmowy) z jakimi niektórzy przedsiębiorcy spotykali się w zakresie dostępu do gminnego wysypiska odpadów w U. Administratorem tego wysypiska jest bowiem Przedsiębiorstwo Gospodarki Ko- munalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w O. Pomimo tego że jest to forma prowa- dzenia przez Miasto i Gminę O. gospodarki komunalnej, to jednak podmiot ten jest wyposażony w odrębną od Miasta i Gminy osobowość prawną. Odmowa wyrażenia zgody na odbiór odpadów komunalnych od niektórych przedsiębiorców prowadzą- cych działalność w tym sektorze usług na terenie O. pochodziła od PGK Spółki z o. o. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przed- siębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu odpadów komunalnych obowiązany jest przedstawić, wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia miejsce odzysku i unieszkodliwiania od- padów. Udokumentowanie tego może odbyć się przez okazanie umowy z podmiotem prowadzącym działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania ·odpadów komu- nalnych lub co najmniej przez okazanie przyrzeczenia zawarcia takiej umowy. Wo- bec tego, według Sądu drugiej instancji, adresatem badania zachowań pod kątem podejmowania działań ograniczających konkurencję - przez utrudnianie dostępu do 4 wysypiska w U. - na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konku- rencji i konsumentów, powinien być podmiot odmawiający zawarcia umowy, której przedmiotem miałby być odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Sądu Apelacyjnego pozwany Prezes UOKiK powołując obie podstawy określone w art. 3383 k.p.c. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyj- nemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu za wszystkie instancje. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1 ppkt a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez uznanie, że działania gmin, podejmowane w zakresie przysługującego gminom imperium i wywołujące antykonkurencyjne skutki na danym rynku właściwym, nie podlegają kontroli Prezesa UOKiK; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, będące skutkiem przyjęcia interpretacji, zgodnie z którą gminy po- siadają prawo do dowolnego kształtowania lokalnego rynku organizowania usług wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie Miasta i Gminy O. i przyję- cie, że wydawanie przez Miasto i Gminę O. krótkotrwałych zezwoleń na zbiórkę i wywóz odpadów komunalnych, oznaczających uniemożliwienie podjęcia podmiotom niezwiązanym z Gminą skutecznej konkurencji z podmiotem zależnym od Gminy, nie stanowi praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na przeciwdziałaniu ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa procesowego zarzucono naruszenie art. 233 § 1 k.p.c., przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentu datowanego na dzień 26 listopada 2003 r. sporządzonego przez PGKiM, w którym PGKiM uzasadnia odmowę wyrażenia zgody na dostarczanie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalno - Transportowych „V.” w P. odpadów na wysypisko w U., stanowiskiem Burmistrza O. W ocenie skarżącego powyższy dokument wskazuje na to kto podejmuje decyzje w sprawie wysypiska śmieci w U. Z uwagi na to, że strona powodowa jest w stosunku do PGKiM podmiotem dominującym (art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów) można przyjąć, że to Gmina jest podmiotem, który faktycznie odma- wia zawarcia umów odbioru odpadów przez wysypisko w U. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 5 Stan faktyczny - to dwie sytuacje, które Prezes UOKiK zakwalifikował w swej decyzji jako praktykę Miasta i Gminy O. ograniczającą konkurencję i które następnie stały się podstawą zakwestionowanej rozpatrywaną skargą kasacyjną oceny prawnej wyroku Sądu drugiej instancji - są wiążaco ustalone w zaskarżonym wyroku (por. art. 39813 § 1 k.p.c.) i nie były one zresztą przedmiotem sporu. Pierwsza z tych sytuacji faktycznych, w skrócie ograniczonym do rzeczy naj- ważniejszych, odnosi się do określonych decyzji administracyjnych podejmowanych w pierwszej instancji przez Burmistrza Miasta i Gminy O., decyzji będących zezwole- niem dla określonych przedsiębiorców na wykonywanie usług odbioru odpadów ko- munalnych na terenie Miasta i Gminy O. Według Prezesa UOKiK decyzje te określały dowolnie i rażąco krótko zakresy czasowe udzielanych poszczególnych zezwoleń. Druga sytuacja dotyczy odmawiania niektórym z przedsiębiorców „dostępu” do gmin- nego wysypiska odpadów w U. Fakty owych odmów dokonywane były przez „admini- stratora” wysypiska - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółkę z o.o. w O. jednakże według Prezesa UOKiK „inspiratorem” tych odmów była Gmina będąca właścicielem wysypiska. Istotę z kolei kwestionowanej w skardze ka- sacyjnej oceny prawnej zaskarżonego wyroku stanowi stwierdzenie braku podstawy prawnej do przypisania Miastu i Gminie O. odpowiedzialności za obie powyższe sy- tuacje, tej odpowiedzialności, która wynika ze wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. W odniesieniu do pierwszej sytuacji Sąd stwierdził, w najogólniejszym ujęciu, że nie podlega ona kwalifikacji według ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów bo jest to, wykonywanie władzy administracyjnej (imperium) przez właściwy do tego organ (Burmistrza) podlegający stosownej do tego instancyjnej procedurze weryfika- cji. Z kolei druga sytuacja rozgrywa się pomiędzy zainteresowanymi gospodarczym korzystaniem z wysypiska w U. przedsiębiorstwami a określoną Spółką administrują- cą tym wysypiskiem; relacje między tymi podmiotami określają wystarczający krąg przedsiębiorców uczestniczących w przedmiotowym rynku. Miasto i Gmina O. nie może natomiast zastępować odpowiedzialności przedsiębiorcy bezpośrednio działa- jącego. W powyższym ujęciu podstaw zaskarżonego wyroku - z uogólnieniem nieco schematycznym ustalonych okoliczności - zostały wyrażone istotne aspekty wynikającego ze skargi zagadnienia prawnego dotyczącego relacji (właściwości) 6 Prezesa UOKiK w sprawach wywołujących skutki na rynku właściwym, indywidual- nych decyzji administracyjnych. W zakresie pierwszej z wyróżnionych wyżej sytuacji należy podkreślić, że kompetencja Prezes UOKiK została w sprawie zrealizowana wobec Miasta i Gminy O. wyłącznie ze względu na decyzje administracyjne jej Bur- mistrza. Chodziło o decyzyjne rozstrzyganie o wydaniu zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, określone w art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprowa- dzono wymaganie zezwolenia na prowadzenie tej działalności, a w dalszych czę- ściach przepisu określone są warunki i tryb uzyskiwania tych zezwoleń, które udziela określony organ w „drodze decyzji”, w tym burmistrz właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (por. art. 7 ust. 6 tej ustawy). Ponieważ są to decyzje administra- cyjne w sprawach indywidualnych, to podlegają one procedurze dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego z możliwością kontroli ich zgodności z prawem przez właściwy sąd administracyjny. Organ podejmujący taką decyzję administra- cyjną korzysta ze wszystkich przewidzianych w Kodeksie postępowania administra- cyjnego atrybutów organu administracji (w tym wypadku administracji samorządo- wej), w szczególności atrybutu niezależności (por. art. 1 pkt 1, art. 5 § 1 pkt 3, art. 15 i art. 16 § 2 k.p.a.). Burmistrz rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu samo- rządowej administracji publicznej ma pozycję samodzielną wobec jednostki samo- rządu terytorialnego. Nie ma podstaw przedstawione w skardze kasacyjnej stanowi- sko o konsekwencjach wobec Miasta i Gminy O. decyzji administracyjnych podej- mowanych z pozycji organu administracyjnego przez Burmistrza. Nie może tu działać zasada reprezentacji, bo Burmistrz w tych sprawach nie jest organem działającym w imieniu Miasta i Gminy O. Podzielając ocenę prawną zaskarżonego wyroku należy zaakcentować tę kon- sekwencję ustalonej sytuacji, która dotyczy Miasta i Gminy O. jako podmiotu (przed- siębiorcy) bezpodstawnie przez Prezesa UOKiK obciążonego skutkami decyzji admi- nistracyjnych organu administracji publicznej. Nie ma adekwatnego przełożenia po- między właściwością Burmistrza jako organu administracji publicznej a Miastem i Gminą O. w zakresie kształtowania - kwestionowanych w decyzji Prezesa UOKiK - warunków i terminów udzielanych zezwoleń. Nie jest w tym zakresie przekonujący argument skarżącego, że z analizy poszczególnych decyzji administracyjnych w sprawie zezwoleń można wysnuć wnioski co do „polityki udzielania zezwoleń”. Tę 7 ostatnią bowiem enigmatyczną sytuację skarżący opiera również wyłącznie na indy- widualnych aktach organu administracji publicznej. Rację ma Sąd drugiej instancji stwierdzając, że w ustalonych okolicznościach sprawy Miasto i Gmina O. nie występowało na ustalonym rynku właściwym w pozycji przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Po pierwsze, o czym już była mowa, to nie Miasto i Gmina O. podejmowało lub jest odpowiedzialne za indywidualne decyzje administracyjne właściwego w sprawach zezwoleń organu. Po drugie, Miasto i Gmina O. wykonywało zadania własne w zakresie między innymi wysypisk oraz unieszkodliwienia odpadów komunalnych (por. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w ten sposób, że powierzyło realizację tych zadań innemu podmiotowi prawnemu - będącemu spółką handlową z ograniczoną odpowiedzialnością - Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Taki sposób realizacji zadań Gminy jest przewidziany w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy gminy „tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych”. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym Miasto i Gmina O. realizowało swoje zadania w przedmiotowym zakresie przez zlecenie ich wykonywania odrębnemu podmiotowi. Nie powoduje to zdjęcia z Miasta i Gminy odpowiedzialności za zadanie własne określone w ustawie (por. art. 3 ust. 1 powołanej ustawy), natomiast na pewno spowodowało określoną sytuację na ustalonym rynku, na którym to nie Miasto i Gmina O. prowadziło działalność gospo- darczą jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów - bo tę działalność prowadziło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunal- nej i Mieszkaniowej. Z powyższych przyczyn bezzasadna jest pierwsza podstawa skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest także jedyny zarzut drugiej podstawy dotyczący naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. Ocena dowodów - stosownie do art. 3983 § 3 k.p.c. - nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. podniesiono nieodpowiednią do tak skonstruowanego zarzutu kwestię nieroz- ważenia przez Sąd drugiej instancji tego, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunal- nej i Mieszkaniowej w określonym incydencie odmowy na korzystanie z wysypiska w U. powołało się na stanowisko Burmistrza reprezentującego w tym wypadku Gminę. 8 W związku z powyższą argumentacją zarzutu należy stwierdzić, że powołany w ten sposób fakt określonego wpływania na decyzje gospodarcze działającego na rynku właściwym przedsiębiorstwa nie powodował nieodpowiedzialności tego przedsiębior- stwa za jego decyzje gospodarcze. Spółka prawa handlowego będąca odrębnym podmiotem stosunków prawnych na rynku odpowiada za wykonywane czynności prawne. W stanie faktycznym poddanym osądowi w sprawie odmowa dostępu do gminnego wysypiska nie została podjęta przez Gminę, została natomiast podjęta przez działające na rynku przedsiębiorstwo, któremu Gmina zleciła wykonywanie między innymi zadania w zakresie „administrowania” przedmiotowym wysypiskiem. Stwierdzając bezzasadność podstaw skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy orzekł w myśl art. 39814 k.p.c. ========================================