III SK 16/09

Wyrok z dnia 7 lipca 2011 r. III SK 16/09 Wyrażenie w formie postanowienia stanowiska Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie prowadzonej przez Prezesa Urzędu Ko- munikacji Elektronicznej, stanowi niepodlegający osobnemu zaskarżeniu składnik podstawy decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Przewodniczący SN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Maciej Pacuda. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy z powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej z udziałem zainteresowanego Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o nałożenie obowiązków regulacyjnych, na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w War- szawie z dnia 17 października 2008 r. […] 1) o d d a l i ł skargę kasacyjną, 2) zasądził od Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. U z a s a d n i e n i e Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes Urzędu) decyzją z dnia 17 lipca 2006 r. ustalił, że na rynku świadczenia usługi zakończania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. (dalej jako powódka), zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończe- nie połączenia, nie występuje skuteczna konkurencja; wyznaczył powódkę jako przedsiębiorcę zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi zakań- czania połączeń głosowych w sieci telefonicznej powódki, zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia oraz nałożył na powódkę określone obo- 2 wiązki regulacyjne w celu świadczenia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym usługi zakończania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej powódki. Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu przez Prezesa Urzędu postępowania konsultacyjnego z udziałem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r. (dalej jako postanowienie Prezesa UOKiK) potwierdził stanowisko Prezesa Urzędu zawarte w przesłanym do konsultacji projekcie decyzji. Powódka wniosła odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu. W odwołaniu zaskar- żyła również postanowienie Prezesa UOKiK zarzucając naruszenie art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez stwierdzenie, że na rynku świadcze- nia usługi zakańczania połączeń głosowych, zgodnym z obszarem ruchomej publicz- nej sieci telefonicznej powódki, nie występuje skuteczna konkurencja; że powódka posiada znaczącą pozycję rynkową na tak wyznaczonym rynku właściwym oraz że zasadne jest nałożenie na powódkę obowiązków regulacyjnych przewidzianych w art. 34, 36, 37 i 40 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyro- kiem z dnia 10 lipca 2007 r. […] oddalił odwołanie powódki. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz art. 58 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Re- publiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (załącznik do Dziennika Ustaw z 2004 r. Nr 90, poz. 864; Dz.U. UE z 2003 r. L. 236, s. 33, dalej jako Akt akcesyjny) w związku z art. 6 TUE i art. 254 TWE, a także art. 23 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wydanych przez Komisję Europejską na podstawie art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/21 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. UE z 2002 r. L 108, s. 33; polskie wydanie specjalne Dz.U. UE-sp.13-29-349, dalej jako dyrektywa 2002/21) Wytycznych dotyczących analizy rynku i oceny znacznej pozycji rynkowej (Dz.Urz. UE z 2002 r., C 165, s. 03, dalej jako Wytyczne Komisji), które nie zostały opublikowane w języku polskim, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że brak publikacji w języku polskim Wytycznych Komisji zastosowanych w postępowaniu przez Prezesa Urzędu nie narusza gwarancji pewności prawa, będącej składnikiem zasady państwa 3 prawnego. Powyższe nie jest niezgodne z art. 58 Aktu akcesyjnego, ponieważ Wy- tyczne Komisji winny zostać opublikowane w polskim wydaniu Dziennika Urzędowe- go tylko wtedy, gdyby były przyjęte przed przystąpieniem oraz - jednocześnie - spo- rządzone w języku polskim. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Przepis ten nie stanowi o konieczności uprzedniej publikacji Wytycznych Komisji w języku polskim. Wytyczne Komisji zostały, zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 Prawa telekomuni- kacyjnego, jedynie uwzględnione w postępowaniu dotyczącym analizy rynków wła- ściwych, nie stanowią natomiast podstawy rozstrzygnięcia o obowiązkach strony. Sąd Okręgowy odrzucił odwołanie powódki w stosunku do postanowienia Pre- zesa UOKiK uznając, że organ ten nie jest zainteresowanym w rozumieniu art. 47961 § 2 k.p.c. Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Okręgowego apelacją, podnosząc w niej między innymi zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a także art. 58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE i art. 254 TWE. W zakresie dotyczącym odrzucenia odwołania w stosunku do Prezesa UOKiK powódka zarzuciła naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 199 ust. 1 pkt 1-3, art. 479(61) § 1 i 2 k.p.c., art. 142 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1, 2 i 4 Prawa telekomunikacyj- nego. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2008 r. […] oddalił apelację powódki. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 58 Aktu akcesyjnego Sąd Apelacyjny stwierdził, że brak publikacji w języku polskim Wytycz- nych Komisji nie narusza gwarancji pewności prawa oraz nie uniemożliwia kontroli prawidłowości ich stosowania przez pozwanego, ponieważ z treści zaskarżonej de- cyzji i jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że przedmiotowe wytyczne jedynie pomocniczo znalazły zastosowanie w kwestii zdefiniowania rynku właściwego i jego analizy pod kątem występowania podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej. Ponadto Prezes Urzędu udostępnił w postępowaniu przedmiotowe Wytyczne Komisji w języku polskim, a powódka nie zakwestionowała prawidłowości ich tłumaczenia . W zakresie dotyczącym odrzucenia odwołania w stosunku do Prezesa UOKiK Sąd Apelacyjny potwierdził stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z którym Prezes Urzędu nie jest zainteresowanym w niniejszej sprawie. Uznał, że odwołanie zostało prawidłowo od- rzucone ponieważ z obowiązujących przepisów wynika jednoznacznie, że postano- 4 wienie Prezesa UOKiK wydawane w toku postępowania prowadzonego przez Pre- zesa Urzędu jako element procesu decyzyjnego tego ostatniego organu jest nieza- skarżalne (art. 206 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego). Zdaniem Sądu Apelacyjnego postanowienie to podlega kontroli w ramach formalnej i merytorycznej oceny zaskar- żonej decyzji Prezesa Urzędu. Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości. W ramach podstawy skargi dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 199 § 1 pkt 1, art. 47961 § 1 i 2 k.p.c., art. 145 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 206 ust. 2 i 4 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez uznanie, że zaskarżenie w od- wołaniu od decyzji Prezesa Urzędu postanowienia Prezesa UOKiK stanowi nieprze- widziany prawem środek zaskarżenia, który należało odrzucić jako niedopuszczalny, a także poprzez uznanie, że Prezes UOKiK nie spełnia warunków, które pozwalałyby go uznać za zainteresowanego w sprawie. W zakresie dotyczącym przepisów prawa materialnego powódka zarzuciła naruszenie art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. oraz art. 58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE, art. 354 TWE, art. 4 i 5 rozporządzenia nr 1 w sprawie określenia systemu językowego EWG (Dz.Urz. UE wyd. spec. Rozdz. 01, t. 1, s. 3 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2002/21, poprzez przyjęcie, że brak publikacji Wytycznych Komisji w języku polskim nie powo- duje naruszenia gwarancji praworządności i pewności prawa oraz nie uniemożliwia kontroli prawidłowości ich stosowania. Powódka wniosła o skierowanie przez Sąd Najwyższy na podstawie art. 234 TWE pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości: „Czy art. 58 Aktu akce- syjnego umożliwia powoływanie się wobec jednostek w państwie członkowskim na postanowienia wytycznych Komisji Europejskiej, które to wytyczne, zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy ramowej 2002/21/WE krajowy organ regulacyjny powinien mieć przede wszystkim na uwadze przeprowadzając analizę odnośnych rynków, w przy- padku, gdy wytyczne te nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Eu- ropejskiej w języku tego państwa, w sytuacji, gdy język ten jest językiem urzędowym Unii Europejskiej?”. Postanowieniem z dnia 3 września 2009 r., III SK 16/09 Sąd Najwyższy skiero- wał do Trybunału Sprawiedliwości wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-410/09 Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 58 Aktu akcesyjnego powinien być 5 interpretowany w taki sposób, że przepis ten nie sprzeciwia się temu, by krajowy or- gan regulacyjny mógł powołać się na Wytyczne Komisji pomimo tego, że nie zostały one opublikowane w języku państwa członkowskiego, w którym toczy się postępo- wanie w toku którego stosowane są przedmiotowe wytyczne, nawet jeżeli jest to ję- zyk urzędowy Unii Europejskiej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Skarga kasacyjna powódki nie ma uzasadnionych podstaw. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. oraz art. 58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE, art. 354 TWE, art. 4 i 5 rozporządzenia nr 1 w sprawie określenia systemu językowego EWG oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2002/21. Zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem TS w sprawie C-410/09 Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o., Wytyczne Komisji nie mają wiążącego charakteru w tym znaczeniu, że ich postanowienia nie nakładają na jednostki obowiązków ani nie przyznają im praw. W świetle dokonanej w powyższym orzeczeniu wykładni art. 58 Aktu akcesyjnego, którą Sąd Najwyższy jest związany, możliwe jest zatem powoły- wanie się na przedmiotowe Wytyczne Komisji przez Prezesa Urzędu oraz sądy orze- kające w sprawach z odwołania od jego decyzji mimo braku polskiej wersji językowej tego dokumentu. Oznacza to, że wyrok Sądu Apelacyjnego nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa unijnego. Sąd Najwyższy nie dopatrzył się również podstaw do uznania za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 2 oraz 88 ust. 1 Konstytucji RP, tym bardziej że skarga kasa- cyjna powódki nie zawiera w zakresie naruszenia tych przepisów odpowiedniego wywodu. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP odnosi się jednoznacznie do obo- wiązku publikacji aktów prawa polskiego (ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miej- scowego). Nie wpływa zatem na możliwość stosowania przez sądy przepisów prawa unijnego, opublikowanych zgodnie z wymogami publikacyjnymi obowiązującymi w odniesieniu do aktów prawnych prawa Unii Europejskiej. Z perspektywy funkcjono- wania unijnego systemu prawnego niedopuszczalne jest aby o tym, kiedy i po speł- nieniu jakich warunków akty prawa unijnego mogą być stosowane lub wywoływać skutki prawne na terytorium Państwa Członkowskiego rozstrzygano poza systemem Unii Europejskiej. Nie sposób także dopatrzyć się naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Sąd Apelacyjny w swej ocenie prawidłowo uwzględnił okoliczności dotyczące zapew- 6 nienia stronie niezbędnej ochrony ze względu na ustalenie braku istotnego znaczenia Wytycznych dla rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, jak i zachowanie przez stronę możliwości ustosunkowania się w tym przedmiocie ze względu na włą- czenie do materiałów sprawy tłumaczenia Wytycznych na język polski. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pro- cesowej podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut ten opiera się na założeniu, zgodnie z którym odrzucenie przez Sąd Okręgowy w niniejszej sprawie odwołania powódki w zakresie dotyczącym postanowienia Prezesa UOKiK, wydanego w ramach postępo- wania prowadzonego przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 25 ust. 2 Prawa tele- komunikacyjnego, narusza konstytucyjne prawo powódki do sądu. Rekonstrukcja tego założenia w oparciu o treść procesowej podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia, umożliwia Sądowi Najwyższemu rozpoznanie postawionego zarzutu pomimo zauważonej wadliwości konstrukcyjnej tej podstawy skargi. Należy zauwa- żyć, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądu drugiej instancji, co oznacza, że zarzuty dotyczące postępowania przed sądem pierwszej instancji są dopuszczal- ne tylko w razie powiązania ich z zarzutem obrazy przepisu prawa procesowego sto- sowanego przez sąd w postępowaniu apelacyjnym (postanowienie Sądu Najwyższe- go z dnia 21 stycznia 2010 r., II UK 165/09; wyroki Sądu Najwyższego: z 28 marca 2008 r., II UK 179/07; z dnia 14 grudnia 2001 r. V CKN 556/00, niepublikowany; z dnia 20 lutego 1997 r. III CKN 3/97, niepublikowany). W podstawie procesowej skargi kasacyjnej powódki brak zaś przepisów postępowania, które znajdują zastosowanie w postępowaniu apelacyjnym. Ponieważ powódka upatruje naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP w oddaleniu przez Sąd Apelacyjny jej apelacji w zakresie dotyczącym odrzucenia przez Sąd Okręgowy odwołania w stosunku do Prezesa UOKiK, to - trzeba uznać - że zarzuty skargi kasacyjnej wymierzone są w postano- wienie Sądu Apelacyjnego oddalające zażalenie powódki w przedmiocie odrzucenia odwołania. W związku z tym należy stwierdzić, że przepisy Prawa telekomunikacyj- nego przewidują, że zaskarżane odwołaniem do Sądu Okręgowego są tylko roz- strzygnięcia podejmowane przez Prezesa Urzędu. Ponadto, przepis art. 206 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego wyraźnie wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na takie postanowienie Prezesa UOKiK, o jakie chodzi w niniejszej sprawie. Jednakże niedopuszczalność osobnego zaskarżenia tego postanowienia nie oznacza wyłącze- nia jego kontroli sądowej. 7 Zasadniczą kwestią, jaka wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pozo- staje to, czy niemożność zaskarżenia postanowienia Prezesa UOKiK w drodze sa- moistnego zażalenia do Sądu Okręgowego albo w ramach odwołania od decyzji Pre- zesa Urzędu narusza art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd Najwyższy podziela stanowisko Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym niemożność zaskarżenia postanowienia Prezesa UOKiK nie oznacza, że strona zostaje pozba- wiona prawa do sądu. Przedmiotowe postanowienie wydawane jest w ramach postę- powania prowadzonego przez Prezesa Urzędu. Ma doprowadzić do wydania przez tego ostatniego decyzji „w porozumieniu” z Prezesem UOKiK. Stanowiąc procedural- ny warunek wydania decyzji przez regulatora rynku telekomunikacyjnego, w pewien sposób oddziaływuje na wynik postępowania przed tym regulatorem. Jednak to nie przedmiotowe postanowienie rozstrzyga o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Następuje to w decyzji Prezesa Urzędu, którą strona może kwestionować na drodze sądowej. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu powoduje, że na etapie postępowania sądowego powstaje możliwość oceny posta- nowienia Prezesa UOKiK oraz czy przedmiotowa decyzja została rzeczywiście wy- dana w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Jeżeli sąd rozpoznający odwołanie ustali, że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu została wydana z zachowaniem wymagane- go porozumienia z Prezesem UOKiK, dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości i zasadności decyzji Prezesa Urzędu. Ocena taka została w niniejszej sprawie doko- nana przez Sąd Apelacyjny, który zweryfikował, czy zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu została wydana w porozumieniu z Prezesem UOKiK oraz czy przyjęte w niej rozstrzygnięcie jest zbieżne co do meritum ze stanowiskiem organu ochrony konku- rencji. Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy uznając, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw orzekł jak w sentencji na podsta- wie art. 39814 k.p.c. ========================================