III SAB/Wr 915/22

III SAB/Wr 915/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Kamila Paszowska-Wojnar
Magdalena Jankowska-Szostak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 784
par. 7 ust. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. we W. na bezczynność Burmistrza Siechnic w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o akceptację rozwiązań projektowych dotyczących tymczasowej organizacji ruchu w zakresie zjazdu z ul. J. na działkę [...] obręb B., gm. Siechnice I. stwierdza, że Burmistrz Siechnic dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Siechnic nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Siechnic do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Gminy Siechnice na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 31 grudnia 2021r. r. – skierowanym do Urzędu Miejskiego w Siechnicach - P. Sp. z o.o. z (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) zwróciło się o akceptację i zatwierdzenie projektu odtworzenia nawierzchni i organizacji ruchu zastępczego zjazdu z ul. [...] w B. na działkę nr [...]/[...].
Kolejnym pismem z 27 stycznia 2022 r. wnioskodawca zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Siechnicach ze wskazaniem, że ze względu na charakter wniosku, powinien on zostać załatwiony niezwłocznie. Skarżąca w swoim piśmie z dnia 27 stycznia 2022 r. wyraziła oczekiwanie, że jej wniosek zostanie załatwiony najpóźniej do dnia 3 lutego 2022 r (w terminie miesiąca od złożenia wniosku).
Pismem z 1 lutego 2022 r. Burmistrz Siechnic wystosował do skarżącej spółki wezwanie, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej k.p.a.) dotyczące konieczności uzupełniania złożonego wniosku poprzez dołączenie do niego uzgodnienia projektu budowlanego przedmiotowego zjazdu oraz poinformował konieczności rozdzielenia projektów organizacji ruchu zastępczego i odbudowy nawierzchni dla poszczególnych zadań, oraz o konieczności złożenia do zaopiniowania osobnych projektów dotyczących budowy przyłącza wodociągowego. Organ wskazał, że nieuzupełnienie wniosku o powyższe w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W piśmie z 15 lutego 2022 r. i kolejnym z 17 lutego 2021 r. wnioskodawca powołał się na treść przepisów: art. 29 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, dalej u.o.d.p.), art. 29 ust. 2 pkt. 11), art. 34 ust. 3 pkt. 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, dalej prawo budowlane) i wyjaśnił, że wobec faktu, że droga w miejscu przeprowadzania planowanej inwestycji ma status drogi gminnej, w przekonaniu strony, nie zachodzi konieczność uzgodnienia projektu budowlanego przedmiotowego zjazdu z zarządcą drogi. Wnioskodawca podkreślił również, że do wniosku z dnia 31 grudnia 2021 r. przedłożono "Projekt odtworzenia nawierzchni i organizacji ruchu zastępczego - budowa zjazdu i przyłącza wodociągowego z ul. [...] na działkę nr [...]/[...], [...], obręb B., gmina Siechnice", gdzie od strony redakcyjnej oddzielnie przedstawiono projekt odbudowy nawierzchni dla zadania, z którym związana jest taka potrzeba, czyli dla zadania polegającego na budowie przyłącza wodociągowego oraz przedstawiono łącznie projekt organizacji ruchu zastępczego dla obu zadań w sytuacji, gdy strona postępowania jako inwestor zamierza oba te zadania (tj. wykonanie przyłącza oraz wykonanie zjazdu) wykonać jednocześnie, co od strony praktycznej, ale też w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, jest jak najbardziej możliwe. Zatem w przekonaniu strony nie zachodziła potrzeba składania do zaopiniowania projektu organizacji ruchu zastępczego i odtworzenia nawierzchni osobo dla poszczególnych zadań (tj. osobno dla wykonania przyłącza oraz osobno dla wykonania zjazdu).
Kolejnym pismem z 24 lutego 2022 r. Burmistrz powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2017 poz. 784), które reguluje procedurę postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu i wskazał na uchwałę sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 14/13) i wyjaśnił, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie podlega postępowaniu administracyjnemu, ze względu na fakt, że jest to czynność materialno - techniczna, w konsekwencji jego zdaniem, w sprawie nie mają zastosowania żadne przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego także te dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy i nie ma także możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W opinii organu zaskarżeniu podlega dopiero zarządzenie wydane w tym zakresie, a nie czynności prowadzące do jego wydania.
Pismem z 4 marca 2022 r. strona wniosła ponaglenie do Burmistrza Siechnic na podstawie art.101 a w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023r. poz. 40, dalej u.s.g. ), w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2022 r. poz.329 dalej w skrócie jako p.p.s.a.), w sprawie braku zatwierdzenia wniosku z 31 grudnia 2021 r., żądając jego merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie niezwłocznym, nie późniejszym niż 4 dni robocze od dnia wniesienia ponaglenia.
Wobec dalszego braku działania organu strona wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Siechnic i wniosła o:
1) stwierdzenie bezczynności Burmistrza Siechnic w przedmiocie rozpatrzenia wyżej wskazanego wniosku strony skarżącej,
2) zobowiązanie Burmistrza Siechnic do wykonania czynności nakazanej prawem w postaci rozpatrzenia wyżej wskazanego wniosku strony skarżącej, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu w niniejszej sprawie,
3) zasądzenie od Burmistrza Siechnic na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepianych.
W uzasadnieniu strona skarżąca przywołała stan faktyczny i ponownie podkreśliła, że wskazane w wezwaniu z 1 lutego 2022 r. przez Burmistrza Siechnic okoliczności nie stanowią absolutnie przeszkód w rozpatrzeniu wniosku. Wskazała, że w tej sprawie należy stosować art. 101 i 101a u.s.g. Skarżąca spółka podkreśliła, że ma interes prawny w skarżeniu bezczynności Burmistrza Siechnic w zakresie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, gdyż jest inwestorem budowy domów mieszkalnych na działce nr [...]/[...], przy ul. [...] w B.:
a) dysponuje ostateczną Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2021 r. (SKO 4101/46/21), zezwalającą P. sp. z o.o. z siedzibą we W., na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi gminnej - ul. [...] (dz, nr [...]/[...]), obręb B., gmina Siechnice na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]/[...] w miejscowości B., gmina Siechnice, celem obsługi budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]/[...], na czas nieokreślony,
b) dysponuje ostateczną Decyzją Burmistrza Siechnic z dnia 15 czerwca 2021 r. (znak: 6630.180.2021.JR), o zezwoleniu na lokalizację przyłącza wody w drodze gminnej - ul. [...] (dz. nr [...]/[...]) celem przyłączenia budynków mieszkalnych na działce nr dz. nr [...]/[...] w miejscowości B., gmina Siechnice.
Na potrzeby dalszego etapu procesu inwestycyjnego, skarżąca spółka musi uzyskać, wydawane w formie decyzji zarządcy drogi - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z warunkami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 wyżej wskazanej ustawy o drogach publicznych, do wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy przedłożyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych. Zgodnie zaś z § 2 ust. 2 tego samego Rozporządzenia, w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać dodatkowo, sposób zabezpieczenia zajmowanego pasa drogowego oraz warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności, gdzie obecnie skarżąca spółka wnioskiem z 31 grudnia 2021 r. stara się również o zatwierdzenie rozwiązań projektowych w zakresie projektu odtworzenia nawierzchni pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 3 § 2 p.p.s.a. i stwierdził, że zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dopuszcza się skargę na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. W opinii organu zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jak zaś wskazano wyżej, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga na bezczynność służy tylko w odniesieniu do decyzji, postanowień, aktów i czynności, określonych w punktach 1, 2, 3, 4 i 9 tego przepisu.
W konsekwencji organ podkreślił, że skoro zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nie przysługuje skarga na bezczynność organu w sytuacji braku jego wydania. Organ stwierdził, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy to właściwości sądów administracyjnych, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co obliguje Sąd do odrzucenia skargi.
Ponadto uzasadniając konieczność wezwanie z 1 lutego 2022 r. o uzupełnienie wniosku Burmistrz Siechnic podkreślił, że jako zarządca drogi publicznej ul. [...] w B., odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu na drodze oraz jako organ sprawujący kontrolę nad koordynacją robót w pasie drogowym podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie konieczności uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu, który potwierdzi, że przedmiotowy zjazd indywidualny jest dostosowany do wskazanych wyżej wymogów. Podstawą do uzgodnienia projektu odtworzenia pasa drogowego jest projekt budowlany obiektu budowlanego jakim jest zjazd, który określa obszar odziaływania zagospodarowania na przyległej drodze publicznej. A to wskazuje lokalizację umieszczenia stosownego oznakowania miejsca robót.
Organ podkreślił, że wezwanie z 1 lutego 2022 r. było w pełni uzasadnione. Z ostrożności procesowej, w ocenie organu skarga zasługuje na oddalenie, albowiem ostatecznie skarżąca zastosowała się do wezwania organu z dnia 1 lutego 2022 r, dotyczącego konieczności rozdzielenia projektów organizacji ruchu i odbudowy poszczególnych zadań i w dniu 18 marca 2022 r. złożyła wniosek o akceptację rozwiązań projektu organizacji ruchu i odbudowy nawierzchni dla budowy przyłącza wodociągowego, przeznaczonego do obsługi budynków mieszkalnych na dz. nr 98/4. Stosowne uzgodnienie zostało wydane w dniu 6 maja 2022r, po uprzednim uzupełnieniu braków przez stronę.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej spółki wyjaśnił odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie w dalszym ciągu chodzi o uzyskanie opinii od Zarządu Drogi na podstawie § 7 ust.2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważał, czy zaskarżona bezczynność podlega w ogóle kontroli sądowej, a mianowicie czy objęta jest katalogiem aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 259 dalej p.p.s.a.).
W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wskazano, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do załatwienia owej sprawy. Innymi słowy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie bądź zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej (por wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r. dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również okoliczność, czy bezczynność organu spowodowana została jego zawinioną lub niezawinioną opieszałością. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
W rozpoznawanej sprawie Burmistrz podważając kompetencję Sądu do kontroli jego braku działania stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu nie podlega postępowaniu administracyjnemu, ze względu na fakt, że jest to czynność materialno - techniczna, zatem w sprawie nie mają zastosowania żadne przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r(Dz.U. 2021 poz. 735), także te dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy. Nie ma także możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (Uchwała sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.06.2014 r., (I OPS 14/13)." W odpowiedzi na skargę sprecyzował, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jak zaś wskazano wyżej, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga na bezczynność służy tylko w odniesieniu do decyzji, postanowień, aktów i czynności, określonych w punktach 1, 2, 3, 4 i 9 tego przepisu. W konsekwencji w opinii organu, skoro zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nie przysługuje skarga na bezczynność organu w sytuacji braku jego wydania. W świetle przytoczonej uchwały zaskarżeniu podlega dopiero zarządzenie wydane w tym zakresie, a nie czynności prowadzące do jego wydania.
Strona skarżąca natomiast wywodziła swoje prawo do Sądu powołując się na art. 101 oraz art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej u.s.g.), w myśl, których: "1.Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.(art. 101) 1. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. 2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.(art. 101a)." Skarżąca spółka podkreśliła że akt, wydania którego domaga się od Burmistrza to akt określony w przywołanym art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Dokonując oceny dopuszczalności skargi należało ustalić po pierwsze czego w istocie domagał się skarżący, w jakiej formie organ powinien załatwić wniosek z 31 grudnia 2021 r. i czy pozostawał, na dzień wniesienia skargi, w bezczynności w jego załatwieniu.
Biorąc pod uwagę akta sprawy, treść pism procesowych, w szczególności ostatni akapit odpowiedzi na skargę, w końcu wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej spółki Sąd przyjął, że do rozważenia przez Sąd pozostała kwestia braku działania Burmistrza w zakresie wniosku o akceptację tymczasowej organizacji ruchu w związku z budową zjazdu z ul. [...] na działkę [...]/[...] obręb B., gm. Siechnice.
W celu rozstrzygnięcia tak postawionego problemu należy przytoczyć przepisy regulujące kwestie związane z zarządzaniem ruchem na drogach publicznych i zmianą organizacji ruchu.
Sprawy dotyczące organizacji ruchu na drogach gminnych, poruszania się po drogach i korzystania z tych dróg regulowane są przez: ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645, dalej u.d.p.), ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988, dalej p.r.d.), ustawę o samorządzie gminnym, i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784, dalej rozporządzenie).
Niewątpliwie zgodnie z art. art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta. Nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach gminnych sprawuje natomiast wojewoda (art. 10 ust. 2 pkt 3 p.r.d.). Wskazać jednak należy, że stosownie do art 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wójt (burmistrz, prezydent) jest zarządcą dróg gminnych, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Na podstawie art. 10 ust. 12 p.r.d. zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury Starosta – realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem - uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia m. in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu w terenie. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, CBOSA). Strona, która wykaże interes prawny, może skutecznie zaskarżyć do Sądu akt polegający na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu na postawie art. 101 i art. 101 a. u.s.g.
W rozstrzyganej sprawie skarga nie została jednak wniesiona na bezczynność z zakresu braku zatwierdzenia organizacji ruchu, dla którego to aktu właściwym jest starosta. W tej sprawie skarżąca spółka domaga się opinii zarządu drogi - Burmistrza, projektu tymczasowej organizacji ruchu. W myśl § 7 ust.2 pkt 4 rozporządzenia do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt. Oceniając wagę powyższej opinii koniecznym jest przywołanie § 8 ust.1, 2 i 6 rozporządzenia, zgodnie z którym w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem, organ zarządzający ruchem może:
1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;
2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;
3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza. Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;
3) odrzucić projekt. Ta ostatnia sytuacja może zaś nastąpić w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.
Treść przytoczonych uregulowań świadczy o tym, że organ zarządzający ruchem dokonuje ostatecznej oceny i analizy złożonego mu do zatwierdzenia projektu, a to z kolei oznacza, że treść tego projektu wraz z niezbędnymi opiniami powinna być przedstawiona w sposób jasny, poddający się weryfikacji i logicznie uzasadniający wprowadzenie określonej organizacji ruchu, zwłaszcza jeżeli dotyczy to zmian w jej dotychczasowym funkcjonowaniu. Powoływane regulacje mają na celu zapewnienie porządku na drogach, gdyż zatwierdzona organizacja ruchu wprowadza dla użytkowników drogi konkretne obowiązki w zakresie i sposobie korzystania z niej. Postępowanie zmierzające do zatwierdzenia organizacji ruchu powinno być przeprowadzone w taki sposób, aby dokonane zmiany odpowiadały zamierzonym celom i były poprzedzone wszechstronną analizą wszystkich okoliczności biorąc pod uwagę przede wszystkim bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu. Przytoczone regulacje świadczą zdaniem Sądu o istotnej roli jaką pełni opinia zarządcy drogi (nie tylko) w cały procesie zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze dla bezpieczeństwa wszystkich jego uczestników. Z tego powodu powinna być złożona na piśmie i zawierać oświadczenie upoważnionego organu zawierające ocenę i ustosunkowanie się do proponowanych w projekcie rozwiązań w zakresie organizacji ruchu.
Nie oznacza to jednak, że opinią wydawaną na podstawie § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia organ pełniący funkcję zarządcy drogi zmienia sam projekt tymczasowej organizacji ruchu, czy zatwierdza ten projekt, zarządca drogi opiniuje przedstawiony mu projekt. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, aktu tego nie należy kwalifikować w ten sam sposób, co akt zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu, który ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu, czyli jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Opinia zarządcy drogi - Burmistrza stanowiąca element do oceny projektu tymczasowej organizacji ruchu, którą starosta bierze pod uwagę dokonując akceptacji, bez wątpienia stanowi przejaw woli organu administracji publicznej, o charakterze władczym, zmierzający do końcowego uregulowania ruchu na drogach publicznych. Jest to więc akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest skierowany do organu zarządzającego ruchem na drogach (starosty) i stanowi niezbędny element do podjęcia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze, czy zmiany istniejącego porządku, który stworzy sytuację prawną dla podmiotów z tych dróg korzystających w bezpieczny sposób. W ocenie Sądu, opinię, o której mowa w § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia traktować należy jako inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji uznać należy, że akt podlega kontroli sądu administracyjnego w granicach kompetencji wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odpowiednio kontroli Sądu podlega bezczynność Burmistrza w tym zakresie stosownie do art. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Kontynuując ocenę merytoryczną skargi Sąd przyjął, że legitymacja skargowa strony skarżącej do zaskarżenia bezczynności w przedmiotowego aktu nie budzi wątpliwości. Wystąpienie interesu prawnego (jak również jego naruszenie) po stronie podmiotu wnoszącego skargę wiąże się z faktem, że skarżąca spółka prowadzi inwestycje budownictwa mieszkaniowego na działce przylegającej do drogi gminnej, w celu jej realizacji strona skarżąca uzyskała zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej i lokalizację przyłącza wody w tej drodze gminnej, w konsekwencji jest zobligowana prawem do uzyskaniu zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu drogowego w celu przeprowadzenia ww. inwestycji, a opina zarządcy drogi powinna być dołączona do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu.
Wobec powyższego Sąd przechodzi do aspektów merytorycznych sprawy sprowadzających się do oceny, czy Burmistrz pozostawał w tej sprawie w bezczynności.
Sąd uznał, że w przedmiotowym procedowaniu nie miały zastosowania przepisy k.p.a. Nie oznacza to jednak, że brak tych kodeksowych zasad dla tego konkretnego postępowania zwalnia organy administracji z obowiązków przestrzegania podstawowych standardów działania. Standardy postępowania organów administracji rządowej i samorządowej wyrażone zostały bowiem pośrednio w Konstytucji Rzeczypospolitej między innymi w zasadach: demokratycznego państwa prawa (art.2 Konstytucji), legalizmu (art. 7),równości wobec prawa (art. 32). Pamiętać również należy o innych regulacjach nakładających obowiązki konkretnego postępowania na pracowników administracji, przywołać należy przykładowo art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2022 r. poz. 530), zgodnie z którym do podstawowych obowiązków pracownika samorządowego należy dbałość o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli.(ust. 1) Do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności: 1)przestrzeganie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa; 2) wykonywanie zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie; 3) udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania; 5) zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podwładnymi oraz współpracownikami.
Oczywistym dla Sądu jest, że w demokratycznym państwie prawa organy administracji muszą stosować się do reguł postępowania tak funkcjonującego państwa. Na gruncie Zasad Dobrej Administracji i w orzecznictwie wypracowano pewien katalog ogólnych zasad postępowania organów administracji, stanowiący minimalny standard. Należą do nich: prawo strony do złożenia wyjaśnień, zapewnienie dostępu do informacji urzędowej, możliwość ustanowienia pełnomocnika i korzystania z pomocy prawnej, obowiązek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz pouczenia o środkach zaskarżenia, prawo do kontroli zapadłego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 366/18). Pamiętać również należy, że przymiot dobrej administracji wiąże się z transparentnością jej działań, która występuje wyłącznie przy zachowaniu możliwości kontroli funkcjonowania jej organów realizowanej na podstawie fundamentalnej zasady praworządności.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął, że Burmistrz kwestionując możliwość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego, nie podjął działań zmierzających do załatwienia sprawy skarżącej spółki na podstawie ogólnych reguł przykładowo wskazanych przez Sąd. W konsekwencji dopuścił się bezczynności rozumianej jako niewykonywanie czynności nakazanych przez prawo (§ 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia) i jego bezczynność naruszyła interes prawny i uprawnienie skarżącej spółki.
Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że strona skarżąca złożyła wniosek 3 stycznia 2022 r., sformułowała pismo ponaglające 27 stycznia 2021 r. Burmistrz wezwał stronę do uzupełnienia wniosku pismem z 1 lutego 2022 r. w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, strona odpowiedziała na wezwanie 15 i 17 lutego 2022 r. kwestionując zasadność wezwania. Pismem z 24 lutego 2022 r. Burmistrz wskazał między innymi, że w sprawie nie mają zastosowania żadne przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w konsekwencji nie ma możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Strona skarżąca 4 marca 2022 r. wniosła ponaglenie, a wobec dalszego braku działania organu pismem z 28 kwietnia 2022 skargę do Sądu.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po miesiącu, następnie wzywa stronę o uzupełnienie wniosku i pomimo, że strona kwestionuje zasadność tego wezwania w żaden sposób merytorycznie nie reaguje na działania strony, a jedynym komentarzem organu jest kwestionowanie prawa strony do skutecznego wyegzekwowania działania tego organu. Takie zachowanie organu narusza zasady demokratycznego państwa prawa, nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Sąd uznał jednak, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd dostrzegł, że w tej sprawie, sposób sformułowania przez skarżącego wniosku jak i późniejszy sposób kwestionowania zasadności wezwania Burmistrza, mogło spowodować niezrozumienie przez organ żądania skarżącego, o czym zdaje się świadczyć cytowane już pismo Burmistrza z 24 lutego 2022 r. W ocenie Sądu o ile przedstawione argumenty uzasadniają odstąpienie do uznania jego bezczynności za rażącą, to w żadnym razie nie usprawiedliwiają braku działania po stronie organu. Burmistrz powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do funkcji publicznej jaką pełni, między innymi przez wytłumaczenie stronie zasadności przesłanek jakimi się kieruje i na koniec zakończyć swoje działanie w tej sprawie aby umożliwić stronie ewentualne kwestionowanie swojego działania. Sąd rozstrzygając o bezczynności organu nie przesądza o zasadności wezwania Burmistrza z 1 lutego 2022 r., nie dokonuje oceny czy wezwanie dostarczenia uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu w sytuacji kiedy strona dysponuje ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację tego zjazdu jest uzasadnione, Sąd zwraca jednak uwagę, że o ile Burmistrz uznałby, że strona nie uzupełniła braków do których była zobowiązana przepisami prawa składając przedmiotowy wniosek, powinien zareagować na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. czyli pozostawić go bez rozpoznania, o czym powinien poinformować stronę. Sąd nie przesądza również jakiej treści powinna być opinia, której domagała się skarżąca spółka. Natomiast całkowity brak reakcji organu na żądania i prośby strony skarżącej nie znajdują żądnego usprawiedliwienia.
Wobec informacji strony, że Burmistrz do dnia wyrokowania nie wydał opinii na podstawie § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, Sąd, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.