III SAB/WR 490/23

III SAB/Wr 490/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /sprawozdawca/
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Dominik Dymitruk
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Asesor WSA Dominik Dymitruk, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. S. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł 15 listopada 2023 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ)
w związku ze sprawą z jego wniosku z 10 listopada 2022 r. (złożony osobiście)
o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.
Skarżący wniósł o:1) stwierdzenie bezczynności organu, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty 10.000 zł, 5) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Decyzją z 2 listopada 2023 r. organ udzielił cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Oceniając powyższe działanie organu należy wyjaśnić definicję pojęcia bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, która jest uregulowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy szczególne w tej sprawie zawarte są w ustawie z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: u.o.c., ustawa o cudzoziemcach).
Definicja bezczynności potwierdza, że obecnie "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Regulacje odnoszące się do wymogów sprawnego prowadzenia postępowania ustawodawca sformułował między innymi w art. 12 k.p.a., w myśl którego organy administracji, mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Rozpatrując wniesioną skargę należy ponownie wyjaśnić, że kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce (pobyt rezydenta długoterminowego UE) określa ustawa o cudzoziemcach. W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 91 dalej ustawa zmieniająca, nowelizacja). W myśl art. 223 ust. 1 ustawy zmieniającej do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Zgodnie natomiast z art. 210 tej ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.
Zgodnie z art. 223 ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.
3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni.
4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków.
Sąd zauważa, że art. 210 ustawy zmieniającej nie określa, w jakim terminie, organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem.
W konsekwencji art. 210 ustawy zmieniającej nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu postępowanie organu od momentu wpływu wniosku strony do skierowania do strony wezwania, należy oceniać z punktu widzenia wyżej wymienionych regulacji kodeksowych. Złożenie wniosku w przedmiocie udzielania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego obligowało zatem organ do jego niezwłocznej weryfikacji wniosku, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015).
Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył osobiście wniosek 10 listopada 2022 r. W tym samym dniu organ wezwał stronę do dostarczenia – w terminie 30 dni - dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia.
Następnie pismem z 13 grudnia 2022 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. Ostatnią odpowiedź na wystosowane zapytanie organ uzyskał 3 stycznia 2023 r.
Oznacza to zatem przez wyznaczony przez ustawodawcę okres 6 miesięcy, organ nie wydał decyzji w sprawie.
Biorąc pod uwagę sposób działania Wojewody w tej sprawie, Sąd przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w jej prowadzeniu (pkt I sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że sprawa skarżącego nie została zakończona w terminie wskazanym przez ustawodawcę w z art. 210 u.o.c. (liczonym od dnia osobistego stawiennictwa skarżącej w organie – stosownie do treści art. 223 ust. 2 ustawy).
Dokonując oceny sposobu prowadzenia sprawy przez Wojewodę, należy mieć na względzie, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek zawiadomień strony informujących ją o niemożności dotrzymania ustawowych terminów na załatwienie sprawy i o przyczynach występujących w sprawie opóźnień.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, do momentu wniesienia skargi, Sąd przyjął, że stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd przyjął, że stwierdzona bezczynność organu chociaż była niewątpliwe naganna to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Wobec wydania względem strony – już po wniesieniu skargi – decyzji bezprzedmiotowe stało się orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy. W rezultacie Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego chociaż – co już wyżej zaznaczono - budzi istotne zastrzeżenia - to nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do stanowiska organu sformułowanego w odpowiedzi na skargę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza jednak, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Przepis art. 100c tej ustawy może bowiem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań - z wniosków obcokrajowców - obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd akcentuje, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie w ogóle nie zachodzi, gdyż stwierdzona bezczynność organu w tej sprawie nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych zaniedbań właściwego organu w organizacji pracy. Strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej przed wybuchem konfliktu (tj. 13 lutego 2022 r.). A ponadto tej konkretnej kwestii ustawa o pomocy o pomocy obywatelom Ukrainy nie reguluje. W tej sytuacji proponowana przez Wojewodę wykładnia przepisu sankcjonowałaby bierność organu.
Z tych przyczyn Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 202 z 7.6.2016) przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. u.p.o.u. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, str. 1; dalej jako: dyrektywa nr 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności.
Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.u. wynika, iż dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez Wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy, przy jednoczesnym uwzględnieniu ustawodawstwa międzynarodowego, prowadzi do wniosku, że omawiane normy stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (zob. wyroki: WSA we Wrocławiu z 26 marca 2024 r., III SAB/Wr 270/23 oraz WSA w Gliwicach z 12 kwietnia 2014 r., II SAB/Gl 19/24 a także powołane w nich orzecznictwo sądów administracyjnych).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.