III SAB/WR 46/23

III SAB/Wr 46/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 (czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r. T. (dalej: skarżący) zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca M. Q. T., obywatela W., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten wpłynął do siedziby organu w dniu 30 sierpnia 2022 r.
W następstwie wezwania organu z dnia 7 września 2022 r. do uzupełnienia wniosku, skarżący przedłożył w dniu 26 września 2022 r. brakujące dokumenty. Z kolei pismem z dnia 29 listopada 2022 r. zwrócił się do organu o informacje w przedmiocie rozpoznania jego wniosku.
Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu sprawy poprzez niepodjęcie prawem przewidzianych czynności w sprawie od dnia przyjęcia wniosku przez organ administracji i w konsekwencji niezałatwienie sprawy z wniosku skarżącego w ustawowym terminie;
2) stwierdzenie, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) wyznaczenie organowi terminu 14 dni na załatwienie sprawy;
4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500 zł;
5) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżący uzasadnił swoje wnioski i zaprezentował swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wniesieniu skargi, w dniu 31 stycznia 2023 r., organ wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca M. Q. T.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy podkreślić, że skarga nie musiała zostać poprzedzona wniesieniem ponaglenia, gdyż zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: u.p.z.) przepisu art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach o wydanie zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88 m u.p.z. Regulacja ta weszła w życie z dniem 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2022 r.
Skoro powyższa regulacja wyłączyła możliwość składania ponaglenia między innymi w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę typu dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w k.p.a.
W warunkach sprawy nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2022 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pracę, który wpłynął do organu w dniu 30 sierpnia 2022 r. i do dnia wniesienia skargi (26 stycznia 2023 r.) nie został rozpoznany.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Niewątpliwie organ pozostawał w okresie od złożenia wniosku w sprawie (30 sierpnia 2022 r.) do dnia wniesienia skargi (26 stycznia 2023 r.) w bezczynności, bowiem w tym czasie co prawda wezwał stronę do uzupełnienia materiałów sprawy, jednakże nie wydał aktu kończącego postępowanie, choć skarżący uzupełnił swój wniosek w dniu 26 września 2022 r. Okres zwłoki ze strony organu przekroczył maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku strony.
Z akt sprawy wynika także, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie podejmował również żadnych czynności wyjaśniających po dniu 26 września 2022 r.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając terminy określone w art. 35 i art. 36 (pkt I sentencji wyroku).
Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności w rozpoznawanej sprawie świadczą, w szczególności: milczenie organu po otrzymaniu wniosku, zainteresowanie się sprawą przez organ dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu, traktowanie przez organ terminów ustawowych dowolnie. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się merytorycznie sprawą, poprzez składanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody. Ponadto bezsprzecznie do momentu skorzystania przez stronę z prawnych instrumentów i wymuszenia aktywności organu (skarga), akta administracyjne nie noszą śladu podjęcia przez organ jakiejkolwiek "analizy" materiału tej sprawy warunkującej jej załatwienie. Sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Wobec wydania zezwolenia na pracę wnioskowanego przez skarżącego dla cudzoziemca, Sąd umorzył postępowanie sądowe w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako że żądanie zobowiązania organu do wydania aktu stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku).
Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną, zatem stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.
Sąd, przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).
O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.