III SAB/WR 451/23

III SAB/Wr 451/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podroży I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
V. S. (dalej: skarżąca, strona) złożyła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży, który wpłynął do organu w dniu 11 lipca 2023 r. (data prezentaty na kopercie wniosku nadanego w dniu 10 lipca 2023 r.).
Pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody.
Pismem z dnia 20 października 2023 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 252 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Skarżąca wniosła o:
1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o wydanie cudzoziemcowi polskiego dokumentu podróży w terminie 14 dni od otrzymania odpisy wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł;
4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. organ poinformował, że wniosek skarżącej został pozytywnie rozpatrzony, przekazując odpis wniosku strony z odpowiednią adnotacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje na wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu w wydaniu karty pobytu (podobne stanowisko należy sformułować względem polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca). Jest to bowiem czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22 - te i inne przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie.
Specyfika postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży wymaga złożenia na formularzu przez zainteresowanego wniosku o wydanie takiego dokumentu wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 229 ust. 1 w zw. z art. 226 oraz art. 231 ustawy o cudzoziemcach.
Jak wynika z art. 257 ustawy o cudzoziemcach, organem właściwym miejscowo w sprawie wydania (odmowy wydania) oraz wymiany (odmowy wymiany) polskiego dokumentu podróży jest wojewoda właściwy ze względu na aktualne miejsce pobytu cudzoziemca. Podkreślić również należy, że wydanie lub wymiana polskiego dokumentu podróży jest czynnością materialno-techniczną. Wojewoda ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, jednakże jedynie w sprawie odmowy wydania lub odmowy wymiany polskiego dokumentu podróży.
Zważywszy, że przepisy wskazanej ustawy nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w jej art. 226, należy w tym zakresie przyjąć terminy ogólne dla załatwienia sprawy wynikające z przytoczonych wcześniej przepisów k.p.a. Nieskomplikowany charakter niniejszej sprawy przesądza o tym, że termin ten powinien wynosić co do zasady miesiąc.
Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynność polegającą na wezwaniu do osobistego stawiennictwa oraz przedstawienia brakujących dokumentów organ podjął w dniu 26 października 2023 r., tj. dopiero po wpłynięciu niniejszej skargi do organu, co nastąpiło w dniu 23 października 2023 r. Do tego czasu (od dnia 11 lipca 2023 r.), pomimo złożenia ponaglenia w dniu 28 sierpnia 2023 r., organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.
W tym miejscu wskazać należy, że strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej do uzupełnienie braków formalnych wniosku (względnie innych braków). Fakt występowania takich braków nie jest okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie i w pierwszej kolejności powinien wezwać stronę do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku. Przyjęcie innego stanowiska w tym względzie oznaczałoby w praktyce akceptację braku ochrony prawnej dla strony składającej wniosek obarczony brakami formalnymi przed bezczynnością lub przewlekłością zachodzącą po stronie organu, podczas gdy jej interes prawny w jak najszybszym wskazaniu tych braków i wezwaniu do ich usunięcia jest oczywisty, tak samo jak oczywisty jest obowiązek dokonania takiego wezwania przez organ, co wynika wprost z art. 64 § 2 k.p.a.
Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności (pkt I sentencji wyroku).
Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 w związku z art. 52 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W szczególności, jako kwalifikowane naruszenie art. 35 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się merytorycznie sprawą, poprzez składanie ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody.
W pkt III sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym względzie Sąd przyjął, że przekazana w toku postępowania informacja organu, że wniosek skarżącej został pozytywnie rozpatrzony, nie świadczy o załatwieniu sprawy. Adnotacja zawarta na 7 stronie wniosku świadczy jedynie o dokonanej przez organ weryfikacji wniosku i uznaniu jego kompletności. Samo wydanie polskiego dokumenty podróży – jak już Sąd wskazał – stanowi czynność materialno-techniczną, która w warunkach sprawy nie wystąpiła, albo też o której Sąd nie został poinformowany. O wydaniu dokumentu, a tym samym załatwieniu sprawy, świadczyć może dalsza część wniosku zawierająca stosowną w tym względzie adnotację, która jednak pozostaje niewypełniona.
W tym kontekście Sąd wskazuje, że - jak stanowi art. 133 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności aktu lub bezczynności bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Dodać należy także, że Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1664/17). Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12).
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał stronie skarżącej – zgodnie z jej wnioskiem – sumę pieniężną w kwocie 300 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na podjęcie pierwszych czynności i rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).
Odnosząc się do tej kwestii trzeba także zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2063/22).
O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.