III SAB/WR 428/23

III SAB/Wr 428/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Dominik Dymitruk
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 lutego 2022 r. (nr SOC-LPI.6151.1.7400.2019.MC.MC) Wojewoda Dolnośląski udzielił skarżącemu: A. S. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 7 lutego 2024 r. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. skarżący przesłał dowód opłaty za wydanie karty pobytu. W dniu 28 października 2022 r. wpłynęło do organu ponaglenie skarżącego w związku z niewydaniem karty pobytu.
Pismem z dnia 12 maja 2023 r. (data wpływu do organu: 26 maja 2023 r.) skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie wydania karty pobytu. Wniósł o:
1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.) zobowiązanie Wojewody do wydania karty pobytu;
2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania karty pobytu;
3. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł;
5. na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw;
6. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał, że 28 września 2023 r. karta pobytu została zlecona Centrum Personalizacji Dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane jest w art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Z powyższej definicji wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Natomiast pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności
i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu
o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,
a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie wydania karty pobytu. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (przewlekłość) organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające materialno-techniczny charakter, należy zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, tj. ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., dalej jako: ustawa o cudzoziemcach). Z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Należy także podkreślić, że zgodnie z treścią art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach odmowa wydania albo wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dokument urzędowy, jakim jest karta pobytu, pozostaje zindywidualizowany tak co do adresata, jak i treści, i po wydaniu odnosi skutek publicznoprawny, odnosząc się do sfery uprawnień przysługujących cudzoziemcowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22, LEX nr 3395607; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22, LEX nr 3476742).
W powołanych orzeczeniach słusznie wskazano także, że przyjęcie stanowiska o braku kognicji sądów administracyjnych w rzeczonej sprawie w sposób nieuprawniony pozbawiałoby jednostkę prawa do wyegzekwowania działania organów administracji publicznej (także po zakończeniu postępowania administracyjnego) w zakresie wydania karty pobytu, co skutkowałoby tym, że cudzoziemiec nie mógłby uzyskać dokumentu, którego posiadanie wiąże się z określonymi uprawnieniami odnoszącymi się do legalnego pobytu na terytorium Polski. Innymi słowy, brak rozciągnięcia kontroli sądowej w analizowanym obszarze pozbawiałby cudzoziemca ochrony prawnej, co nie zasługiwałoby na aprobatę także z punktu widzenia standardów państwa prawnego, w tym ochrony udzielanej cudzoziemcom. Dodatkowo zauważono, że ustawodawca w art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach określił, że odmowa wydania (...) karty pobytu następuje w drodze decyzji. A zatem skoro została określona forma rozstrzygnięcia negatywnego (odmawiającego wydania karty), to nieuprawnione byłoby twierdzenie, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania karty pozostaje poza kontrolą sądu. Oznacza to, że do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego należy kontrola działalności administracji publicznej w zakresie skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego jak i poza nim. Sąd w składzie orzekający podziela w całości zapatrywania zawarte w tym względzie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 933/19, LEX nr 2976372.
Przechodząc do merytorycznej oceny podstaw zaskarżonej bezczynności i przewlekłości organu, Sąd wskazuje, że wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Organ w tym zakresie nie prowadzi odrębnego postępowania administracyjnego. Czynności związane z wydaniem karty pobytu z jednej strony wiążą się z podjęciem jedynie działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, i w tym zakresie nie wymagają prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale równocześnie nie można zapominać o tym, że w przypadku udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i prace jest on zobowiązany do złożenia oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy dotyczącego powierzenia cudzoziemcowi pracy w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji. Brak dopełnienia tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem z mocy prawa decyzji udzielającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, co wynika z art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91). Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 14 powołanej ustawy pierwszą kartę pobytu, o której mowa w art. 229 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wydaje się po złożeniu oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy – uw. Sądu), chyba że zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, udzielone w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 1, wygasa z przyczyn, o których mowa w ust. 10 pkt 2. Na podstawie art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, poza wyjątkami wskazanymi w ust. 4, pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu. Powyższa regulacja oznacza, że Wojewoda wydaje z urzędu pierwszą kartę pobytu, jeżeli zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie wygasło z mocy prawa. Wydanie z urzędu przez Wojewodę karty pobytu jest zatem uwarunkowane złożeniem przez cudzoziemca oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, o czym skarżący został pouczony w treści decyzji. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 235 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, kartę pobytu wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanką wydania karty jest jej opłacenie. Przepis ten nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a.
Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że decyzja udzielająca skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy i pracę została wydana w dniu 7 lutego 2022 r. Skarżący opłatę za wydanie karty pobytu uiścił na rachunek organu w dniu 2 marca 2022 r. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. skarżący przesłał dowód opłaty za wydanie karty pobytu. Jak wynika z odpowiedzi na skargę kartę zlecono do personalizacji 28 września 2023 r. Niewątpliwie organ przekroczył terminy zastrzeżone w przepisach na dokonanie ww. czynności.
Opisane fakty dowodzą, że w sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się bezczynności i przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi (pkt I sentencji wyroku).
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie wszelkich terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania. W istocie wyrobienie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną, a ustalenie, czy została uiszczona należna opłata nie ma charakteru skomplikowanego. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami należało uznać, że w sprawie doszło do rażącej bezczynności i przewlekłości (pkt II sentencji wyroku).
Z uwagi na fakt, że do dnia wydania wyroku, nie wpłynął do Sądu akt potwierdzający załatwienie sprawy strony skarżącej, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy strony skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając karty pobytu.
O kosztach postępowania (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.