III SAB/Wr 3512/21

III SAB/Wr 3512/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Barbara Ciołek
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art.  8, art.  10, art.  12, art.  35, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
O.S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł pismem z 12 października 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów, brak odpowiedzi na pisma, brak komunikacji i informacji.
Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie przewlekłości postępowania,
2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,
4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: p.p.s.a) odszkodowania w kwocie 20 000 złotych,
5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę z dokumentami [...] r. (data wpływu do organu). Pismem z 11 kwietnia 2018 r. organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 35) do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącym. Odpowiedź uzyskał pismem z 24 kwietnia 2018 r. Pismem (również) z 11 kwietnia 2018 r. organ wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 11 lipca 2018 r. Pouczył przy tym o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Wezwał również do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających, że skarżący ma zapewnione na terytorium RP miejsce zamieszkania oraz dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Dokumenty wpłynęły do organu 27 kwietnia 2018 r., 30 kwietnia 2018 r. i 2 listopada 2018 r.
Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie strona skarżąca pismem z 26 października 2018 r., które do organu wpłynęło 2 listopada 2018 r, złożyła ponaglenie. Zostało ono przekazane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 13 listopada 2018 r. Pismem z 8 listopada 2018 r. organ wskazał nowy przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 10 grudnia 2018 r. Wyjaśniał, że postępowanie zostaje przedłużone w związku z koniecznością dostarczenia brakujących dokumentów. Organ wezwał jednocześnie do przedłożenia w terminie 14 dni umowy zlecenia zawartej na cały planowany okres zatrudnienia, której warunki będą zgodne z dołączoną do wniosku informacją starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych przez podmiot powierzający cudzoziemcowi wykonywanie pracy. Organ poinformował, że w przypadku niedostarczenia wskazanych dokumentów Wojewoda podejmie decyzję pobytową na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału. Poinformował również o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Pismem z 9 listopada 2018 r., które do organu wpłynęło 14 listopada 2018 r., pełnomocnik skarżącego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z pismem z 5 grudnia 2018 r., które do organu wpłynęło 10 grudnia 2018 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył załącznik nr 1, kopię umowy zlecenia, formularz ZUS P ZUA i informację starosty.
Postanowieniem z 18 marca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony skarżącej za uzasadnione. Pismem z 16 lipca 2019 r. drogą mailową oraz pismem z 16 lipca 2019 r., które wpłynęło do organu 18 lipca 2019 r., pełnomocnik skarżącego zwrócił się o informację, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne i jaki jest przewidywany termin jego ukończenia. Pytania ponowił dwoma pismami z 11 października 2019 r., które do organu wpłynęły 15 i 16 października 2019 r., dwoma pismami z 13 grudnia 2019 r., które do organu wpłynęły 19 i 20 grudnia 2019 r., dwoma pismami z 18 stycznia 2021 r., które do organu wpłynęły 26 stycznia 2021 r. Wraz z pismem z 16 października 2020 r., które do organu wpłynęło 21 października 2020 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył informację starosty. Wniósł o niezwłoczne wydanie w sprawie decyzji. Pismem z 2 czerwca 2021 r. strona skarżąca zwróciła się o informację o stanie sprawy i o możliwość wglądu do akt. Pismem z 19 listopada 2021 r. organ wskazał nowy przewidywany termin zakończenia postępowania, a to 19 stycznia 2022 r. Wezwał jednocześnie do złożenia w terminie 14 dni dokumentów uzasadniających pobyt skarżącego na terytorium RP powyżej trzech miesięcy, dokumentu potwierdzającego, że skarżący ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce i potwierdzenia posiadania aktualnego opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego. Organ poinformował, że w przypadku nieprzedłożenia wskazanych dokumentów Wojewoda podejmie decyzję pobytową na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału.
W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) – po prawie siedmiu miesiącach od wpływu wniosku. Kolejne czynności podejmowane były w sprawie przez organ w odstępach kilkudziesięciomiesięcznych. Ostatnia czynność podjęta została po prawie trzech latach od ją poprzedzającej i dopiero na skutek wniesienia skargi do Sądu. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie były przez organ prawie przez siedem miesięcy od złożenia wniosku zrealizowane. Nadto w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał - poza pismem z 11 kwietnia 2018 r., pismem z 8 listopada 2018 r. i pismem z 19 listopada 2021 r. (w odstępie kilkuletnim) - żadnego nowego terminu jej załatwienia. Wskazanego przez siebie przewidywanego terminu zakończenia postępowania organ nie dotrzymał.
Nie sposób nie zauważyć przy tym skierowanego do strony komunikatu, zawartego we wskazanych już pismach organu (z 11 kwietnia 2018 r., z 8 listopada 2018 r. i z 19 listopada 2021 r.), że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście – m.in. – z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od lat tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Z uwagi na zobowiązanie Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, czyli tej samej sprawy, w terminie 60 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku, w wyroku III SAB/Wr 3511/21 (rozpoznana sprawa w przedmiocie bezczynności Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego), Sąd umorzył w tej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, której domagał się skarżący, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
Sąd uwzględnił w toku kontroli sądowej zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Zmiana ta jednak nie ma wpływu na ocenę przewlekłości organu w sprawie poddanej kontroli Sądu. Ta bowiem jest oceniana na dzień wniesienia skargi. Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżącego i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych k.p.a.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.