III SAB/Wr 31/25

III SAB/Wr 31/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Katarzyna Borońska
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 12 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 11 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej I. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we Wrocławiu przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
P. M. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe działanie organu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: organ, PPIS) w związku ze sprawą z jego wniosku z dnia 1 sierpnia 2024 r. dotyczącego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej COVID 19. Wniósł o stwierdzenie, że postępowanie jest prowadzone przewlekle z rażącą bezczynnością, wymierzenie grzywny oraz przeprowadzenie rozprawy.
Skarżący uzasadnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej prowadzone jest od roku. Organ naruszył przepisy, co potwierdził organ wyższego stopnia. Organ nie stosuje się do zawartych wskazówek i przepisów prawa, chociażby wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania na czas rozpoznania odwołania od orzeczenia lekarskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przedmiotowe postępowanie pozostaje niezakończone nie z powodu jego przewlekłości, czy bezczynności organu, lecz z uwagi na skierowanie skarżącego ( w trybie odwoławczym od orzeczenia lekarskiego, na wniosek skarżącego) na badania lekarskie celem wydania ostatecznego orzeczenia przez uprawnioną jednostkę, bez którego organ nie może merytorycznie rozpoznać przedmiotowej sprawy. Organ wskazał, że nie ma też wpływu na termin wydania opinii przez właściwą instytucję.
Z przesłanych przez organ akt wynika, że skarżący dnia 1 sierpnia 2024 r. za pomocą platformy ePUAP zgłosił podejrzenie choroby zawodowej COVID 19. Organ pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. (data doręczenia przez operatora pocztowego za potwierdzeniem odbioru 13 sierpnia 2024 r.) zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie wymogów formalnych przedmiotowego zgłoszenia. Skarżący poinformował, że nie przekaże dokumentów w odpowiedzi na pismo z dnia 7 sierpnia 2024 r. z uwagi na sposób jego przekazania do strony. Pismem z dnia 1 października 2024 r. za pomocą platformy ePUAP skarżący złożył ponaglenie. Dnia 9 października 2024 r., wysłanym przez ePUAP organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie pismem z dnia 31 października 2024 r. przesłał ponaglenie organowi wyższego stopnia. D. we W. postanowieniem z dnia 14 listopada 2024 r. stwierdził bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ 19 listopada 2024 r. za pomocą platformy ePUAP zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania i jednocześnie w tym samym dniu wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosków. W odpowiedzi na ww. wezwanie dnia 20 listopada 2024 r. skarżący zadał dwa pytania odnośnie liczby pozycji chorobowych wskazanych w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej. Dnia 20 listopada 2024 r. organ udzielił odpowiedzi. Organ dnia 5 grudnia 2024 r. skierował skarżącego na badania do D. we W. i jednocześnie zawiadomił strony biorące udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie choroby zawodowej (poz. 26) u skarżącego o braku możliwości wydania decyzji z powodu braku orzeczenia lekarskiego z jednostki orzeczniczej i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w okresie 1 miesiąca od daty otrzymania ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Następnie dnia 15 stycznia 2025 r. D. we W. poinformował organ, iż przewidywany termin wydania orzeczenia to grudzień 2025 r. z powodu konieczności zebrania pełnej dokumentacji lekarskiej i dokumentacji potwierdzającej narażenie zawodowe oraz przeprowadzenie wszystkich niezbędnych konsultacji i badań diagnostycznych w tutejszym Ośrodku. Wobec powyższego, dnia 21 stycznia 2025 r. organ zawiadomił strony biorące udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie choroby zawodowej o braku możliwości wydania decyzji i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2026 r. w związku z wydaniem orzeczenia lekarskiego. Dnia 5 maja 2025 r. do organu wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...]/[...] z dnia [...] r. D. we W. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Organ pismami z dnia 19 maja 2025 r., 11 czerwca 2025 r. zwrócił się do D. we W. celem wyjaśnienia oraz jednoznaczną informację czy wydane orzeczenie nr [...]/[...] z dnia [...] r. jest prawomocne, ponieważ zainteresowany dnia 10 czerwca 2025 r. przekazał informację, iż od ww. orzeczenia lekarskiego został wniesiony środek zaskarżenia. Dnia 18 lipca 2025 r. organ z powodu braku odpowiedzi ponowił ww. prośbę, wskazując iż brak odpowiedzi wstrzymuje zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej (poz. 26) u skarżącego. Dnia 12 sierpnia 2025 r. skarżący złożył skargę do Sądu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o stwierdzenie choroby zawodowej jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.), normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższej definicji wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.).
Natomiast pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Analiza przesłanych przez organ akt nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły w początkowej fazie tego postępowania.
Zauważyć bowiem należy, że skarżący 1 sierpnia 2024 r. za pomocą platformy ePUAP zgłosił podejrzenie choroby zawodowej COVID 19. Organ dopiero po złożeniu przez skarżącego ponaglenia 1 października 2024 r. i stwierdzeniu przez D. we W. postanowieniem z dnia 14 listopada 2024 r. bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, za pomocą platformy ePUAP zawiadomił w dniu 19 listopada 2024 r. skarżącego o wszczęciu postępowania i jednocześnie w tym samym dniu wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosków.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie trzech miesięcy od złożenia wniosku.
Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie organ prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku 7 sierpnia 2024 r., jednak było to wezwanie nieskuteczne. Ponadto dnia 21 stycznia 2025 r. organ zawiadomił strony biorące udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie choroby zawodowej o braku możliwości wydania decyzji i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2026 r. w związku z koniecznością wydania orzeczenia lekarskiego.
Sąd nie stwierdził bezczynności organu i w tym zakresie oddalił skargę, albowiem organ nie może merytorycznie rozpoznać sprawy i orzec decyzją w przedmiocie istnienia choroby zawodowej bez ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Jak wynika z akt sprawy sam skarżący wniósł o ponowne badanie lekarskie.
Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. powinna być uwarunkowana celem skargi na bezczynność organu, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy. Sąd uznał, że stwierdzenie przewlekłości postępowania, będzie wystarczające do osiągnięcia celu skargi w postaci zakończenia postępowania. Wobec powyższego, skargę w zakresie wymierzenia grzywny organowi, Sąd oddalił.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.