III SAB/Wr 23/07

III SAB/Wr 23/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2008-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Guziński
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
art. 11 i  art. 42
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi I. i J. W. na bezczynność Starosty Powiatowego w G. w przedmiocie pomiaru gruntu I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi strony skarżącej adw. J. W. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - kwotę 292.80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100 zł) wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej oraz 17 zł (słownie: siedemnaście zł) tytułem zwrotu poniesionych wydatków.
Uzasadnienie
I i J W pismem z dnia [...] r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] r.) wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność S P w G w przedmiocie pomiarów działki ewidencyjnej, dokonania których domagali się pismami kierowanymi do tego organu administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę (przekazaną przez Sąd w dniu 7 sierpnia 2007 r.) S G wyjaśnił, że zgodnie z art. 7d ustawy Prawo geodezyjne ikartograficzne starosta jest organem prowadzącym Państwowy Zasób Geodezyjny i Kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków, a nie jednostką wykonawstwa geodezyjnego w myśl art. 11. Prace geodezyjne i kartograficzne wykonują geodeci, którzy posiadają uprawnienia zawodowe podług art. 42 wymienionej ustawy. Jak podał dalej - zgodnie z art. 30 powołanej ustawy B M i G G wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia działek : nr [...] stanowiącej własność W , nr [...] we własności A Z , nr [...] , której właścicielem jest M A oraz nr [...] pozostającej we władaniu M i G G . Rozgraniczenie jednak w trybie administracyjnym nie doszło do skutku wskutek sporu granicznego, wobec czego zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy decyzją B z [...] r. GMK [...] umorzono postępowanie administracyjne i przekazano sprawę do rozpatrzenia S R w R. Prawomocnym postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] r. Sąd ten ustalił granice między działkami [...]
W toku postępowania sądowoadministracyjnego, na rozprawie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik stron skarżących podniósł, że skarżący żądając ponownego pomiaru gruntu wyrażają niezadowolenie z wyników postępowania rozgraniczeniowego oraz zmniejszenia tym samym powierzchni działki ewidencyjnej, poza tym zarzucił brak podjęcia decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z § 2 pkt 8 powołanego art. 3 kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Punkt 4 § 2 artykułu 3 obejmuje swym zakresem inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc nie mające charakteru decyzji lub postanowień. W ujęciu art. 52 § 3 p.p.s.a. - jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, bądź bezczynności organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.
W ocenie sądu uznać należy, iż w niniejszej sprawie skarżący spełnili obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia albowiem za pismo o charakterze wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa należy uznać pismo stron do S z dnia [...] r., na które jak wynika z lektury akt, organ nie udzielił odpowiedzi. Trzeba zatem przyjąć, że wniesienie skargi (które dokonało się z chwilą przekazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi S G , tzn. w dniu [...] r.) nastąpiło z zachowaniem 60 dniowego terminu, o którym mowa w treści art. 53 § 2 p.p.s.a.
Jak wynika z akt sprawy i doprecyzowania skargi przez strony skarżące na wezwanie Sądu - strony domagały się podjęcia przez S pomiaru gruntu (działki ewidencyjnej).
W tej materii wypada w pierwszym rzędzie zauważyć, iż działania prawne organów administracji publicznej dzieli się w doktrynie i orzecznictwie na akty prawne zmierzające bezpośrednio do wywołania skutku prawnego w sferze praw i obowiązków stron oraz na czynności faktyczne i prawne o różnym charakterze (merytoryczne, procesowe). W sprawach indywidualnych wobec tego administracja publiczna może działać nie tylko poprzez wydawanie aktów administracyjnych w formie decyzji, czy też postanowień, wiele bowiem istotnych pod względem prawnym spraw jest w świetle prawa załatwianych w drodze podejmowanych przez właściwy organ administracji publicznej czynności materialno-technicznych. Przyjmuje się, że akt administracyjny skierowany na zewnątrz może być wydawany jedynie w wypadkach wyraźnie określonych prawem. Inaczej ujmując - w każdym przypadku działania organu należy ustalić, czy organ ten uprawniony jest do zastosowania danej prawnej formy działania. Wiąże się to z art. 7 Konstytucji RP o treści: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", a także z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego o podobnym brzmieniu, z których to norm wynika, że nie można domniemywać stosowania i władczej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna wyłącznie z samego przepisu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego lub z okoliczności sprawy, ale podstawę prawną do jej wydania należy wywieść z powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego. Art. 104 k.p.a. wskazuje tylko procesową formę zakończenia postępowania administracyjnego lub jego rozstrzygnięcia.
Tym samym odpowiednie przepisy o charakterze materialnoprawnym określają, w jakiej formie organ daną sprawę administracyjną załatwia - czy w drodze podjęcia decyzji, czy też czynności materialno-technicznej. Za czynności materialno-techniczne należy rozumieć takie zaś działania z zakresu administracji publicznej, które wywołują określone skutki prawne dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jeśli przepisy te nie przewidują formy decyzji administracyjnej, przy czym tego rodzaju czynności mogą także polegać na odmowie stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Zakamycze 2005, str.22 - 24).
Przechodząc zatem od tych generalnych wywodów na grunt znajdujących w sprawie unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zmianami), a także przepisów wykonawczych do tej ustawy, należy rozważyć zwłaszcza, czy na staroście jako organie administracji publicznej ciążył obowiązek prawny dokonania żądanego przez strony pomiaru gruntu, które to działanie bez wątpienia winno być zakwalifikowane jako czynność techniczna.
Zgodnie z art. 7d powołanej ustawy do zadań starosty należy w szczególności:
1) prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz dysponowanie środkami powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym;
2) koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu;
3) zakładanie osnów szczegółowych;
4) zakładanie i aktualizacja mapy zasadniczej;
5) przeprowadzanie powszechnej taksacji nieruchomości oraz opracowywanie i prowadzenie map i tabel taksacyjnych dotyczących nieruchomości;
6) ochrona znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych;
7) prowadzenie powiatowych baz danych wchodzących w skład krajowego systemu informacji o terenie.
Według art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Według zaś art. 20 ust. 1 pkt 1 ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące między innymi gruntów, w zakresie ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Nadto w § 60 ust. 2 pkt 2 - 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm. ) - wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - określono, iż danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej numeryczny opis granic działki ewidencyjnej oraz pole powierzchni działki ewidencyjnej. Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących również gruntów, stosownie do art. 22 ustawy oraz § 44 pkt 2 wymienionego rozporządzenia, spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1 i § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W szczególności § 46 ust. 1 w tej mierze stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, przy czym (ust. 2) z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z :
1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,
2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,
3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,
4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.
Z ustępu 2 artykułu 22 wynika obowiązek właściciela gruntu do zgłaszania właściwemu s wszelkich zmian dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Ustęp 3 art. 33 upoważnia organ do żądania od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentacji niezbędnej do dokonania zmian w ewidencji. Według art. 23 natomiast - właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego.
Na tle powyższych regulacji, do zadań starosty należy przede wszystkim utrzymywanie ewidencji gruntów i budynków, która jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, ma ona charakter deklaratoryjny, czyli odzwierciedla jedynie stan faktyczny i prawny wynikający - o czym mowa powyżej - z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, ale także opracowań geodezyjno-kartograficznych. Zapisy dokonywane w ewidencji - jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie - są czynnościami materialno-technicznymi, w wyniku których wykazuje się informacje objęte artykułami 22 - 26 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Analizując omawiany akt prawny nie można jednak dopatrzeć się obowiązku dokonywania przez starostę czynności technicznej pomiaru gruntu na żądanie stron. W myśl art. 2 pkt 1) ustawy - projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej rozumiane są jako tzw. prace geodezyjne. Stosownie zaś do art. 11 - prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Z racji brzmienia art. 12 ustawy, wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym również do powiatowego zasobu prowadzonego przez starostów. Art. 42 - 44 ustawy określa osoby uprawnione do wykonywania samodzielnych funkcji w geodezji lub kartografii, w tym także w zakresie wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych (geodetów). Przepisy nie przewidują obowiązku dokonywania na wniosek osób zainteresowanych (tj. właścicieli gruntów) przez starostę, tudzież zlecania przez niego na wniosek tych osób - przeprowadzenia pomiarów gruntu. Jeżeli ewidentnie z cytowanych rozwiązań prawnych wnosić należy, że pomiary stanowią w rozumieniu ustawy tzw. "prace geodezyjne", a zatem nie dokonuje się ich w formie decyzyjnej - przepisy szczególne nie dopuszczają bowiem działania organów w omawianej materii poprzez wydanie decyzji - przyjąć trzeba, że są podejmowane w formie czynności technicznej. Wobec tego ewentualna odmowa ich wykonania stanowi również czynność materialno-techniczną organu. Zachodzi brak więc podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego oraz wydawania decyzji odmownej.
Tym samym, skoro starosta nie jest w świetle prawa obowiązany do dokonywania czynności pomiaru gruntów, nie mógł zatem pozostawać w bezczynności, o czym organ ten, jak i inne organy administracji publicznej, informowały skarżących.
Na marginesie tylko można dodać, iż z akt sprawy daje się wyprowadzić wniosek, iż zasadniczą przesłanką żądania skarżących jest kwestia rozgraniczenia, wszakże ta materia została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, który ma moc wiążącą i nie może być na drodze administracyjnej, względnie za pomocą czynności technicznych, podważany.
Z przedstwionych powodów skargę należy ocenić jako bezzasadną.
Ponadto - oddalając skargę w stosunku do skarżącego J W wypada podkreślić brak legitymacji do złożenia skargi, która po myśli art. 50 p.p.s.a. oparta jest na kryterium interesu prawnego. Winien to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 89). W orzecznictwie generalnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego oznacza istnienie przepisu prawa materialnego uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jej skarga podlega oddaleniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 393/04, LEX nr 190568). W rozpatrywanym przypadku brak jest po stronie J W interesu prawnego w złożeniu skargi albowiem nie przysługuje skarżącemu prawo własności do działki ewidencyjnej, która, jak wynika z akt sprawy - stanowi odrębną własność skarżącej I W . Z regulacji natomiast ustawy Prawo geodezyjne i kartograficznie ewidentnie wypływają uprawnienia właścicieli gruntu w tej sferze.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.