IV SAB/Wr 744/25

IV SAB/Wr 744/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 23 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
O. T. (dalej: skarżąca) w dniu 6 czerwca 2026 r. złożyła skargę przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 18 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wskazane w nim okoliczności.
W dniu dnia 18 kwietnia 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu w sprawie wydania zaświadczenia, a następnie skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek skarżącej, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 4 300 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, zasadzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia na wniosek skarżącej. W uzasadnieniu skargi uargumentował jej wnioski i zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie – w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wniosek o odrzucenie skargi motywował brakiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skarg na przewlekłość lub bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o zaświadczenie, co wywodził z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Zaświadczenie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa, co wyklucza możliwość złożenia skargi na bezczynność czy przewlekłość organu w wydaniu zaświadczenia. Nie jest też dokumentem wymaganym przepisami prawa. Przedstawił ponadto argumentację uzasadniającą wniosek o oddalenie skargi i w tym zakresie przywołał art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm., dalej: u.p.o.U.) jako mający zastosowanie w sprawie. Na tej podstawie wskazał na zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw, obecnie do dnia 30 września 2025 r.
W aktach administracyjnych sprawy zalega postanowienie Wojewody z dnia 22 lipca 2025 r. w sprawie wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia 18 marca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, gdyż Wojewoda przewlekłe prowadził postępowanie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Postępowanie w sprawach zaświadczeń jest postępowaniem odrębnym w stosunku do ogólnej procedury administracyjnej (z uwagi na jego uproszczony charakter jak i odformalizowanie), jednakże znajdują do niego odpowiednie zastosowanie przepisy części ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym normujące pojęcia wspólne, do których należy bezczynność organu (patrz: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10, CBOSA). Trzeba też zauważyć, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści następuje w drodze postanowienia, a zatem w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ma odpowiednie zastosowanie art. 37 k.p.a. (patrz: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 52. oraz postanowienie NSA z 27 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2319/25 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Skarżący dochował wymogu złożenia ponaglenia, wynikającego z art. 52 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., składając w dniu 18 kwietnia 2025 r. ponaglenie w sprawie.
W pierwszej kolejności Sąd podziela ocenę prawną wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., II OSK 784/23 i II OSK 785/23, CBOSA), że skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna, a ponadto brak jest podstaw do zastosowania w tego rodzaju sprawach art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.).
Wniosek organu o odrzucenie skargi jest bezpodstawny ze wskazanych wyżej powodów.
Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Na podstawie art. art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (tak np. wyrok NSA z 05 lipca2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
Zastosowanie kodeksowej definicji "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W rozpoznanej sprawie organ prowadził postępowanie przewlekle i w konsekwencji na dzień wniesienia skargi nie rozpoznał wniosku o zaświadczenie, błędnie przyjmując, że termin ustawowy uległ zawieszeniu na podstawie art. 100d u.p.o.U.
Jak Sąd wskazał, złożenie wniosku o wydanie zaświadczenie może być zakończone dwojako: poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej treści albo poprzez odmowę wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (co następuje w formie postanowienia).
Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 20 marca 2025 r., siedmiodniowy termin na jej załatwienie upłynął bezskutecznie w dniu 27 marca 2025 r., a organ nie podjął w tym czasie żadnych czynności w sprawie, nie wydal zaświadczenia, ani nie odmówił jego wydania. Akta administracyjne nie wskazują, by istniały przeszkody w wydaniu zaświadczenia lub skarżąca przyczyniła się do zwłoki w rozpoznaniu jej wniosku. Akta administracyjne i sądowe potwierdzają natomiast, że wniosek ten nie został rozpoznany także po wniesieniu skargi na przewlekłość organu.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie przewlekle, które nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.
"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; CBOSA). Mając na uwadze błędne przekonanie organu – wynikające z błędnej interpretacji prawa - co do zawieszenia biegu terminu na wydanie zaświadczenia, zaniechania organu nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku która ma charakter rażącego naruszenia prawa (pkt I sentencji wyroku).
Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a - punkt II sentencji wyroku.
Z uwagi na wydane przez Wojewodę - po wniesieniu skargi na przewlekłość – postanowienie z dnia 22 lipca 2025 r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej, o czym orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zgodnie z przyznaną prawem (art. 149 § 2 p.p.s.a) kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie przyznał skarżącej sumy pieniężnej - punkt IV sentencji wyroku.
O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.