III SAB/Wr 1106/22

III SAB/Wr 1106/22 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 1 i  par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie realizacji obowiązków dotyczących upomnienia w sprawie składki za luty 2020 r. postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 lipca 2022 r. M.M. (dalej: strona skarżąca) złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS). Wniósł o osądzenie przez Sąd, czy organ rentowy dopuścił się bezczynności, przewlekłości i perfidii w realizacji obowiązków ustawowych związanych z upomnieniem, wystawieniem tytułu wykonawczego oraz egzekucją administracyjną składki do dnia złożenia skargi. Ponadto strona skarżąca wniosła o rozpatrzenie kwestii bezczynności i przewlekłości w zakresie złożonej skargi do ZUS (pismo z 1 czerwca 2022 r.).
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej odrzucenie.
W piśmie z 12 września 2022 r. strona skarżąca podkreśliła, że wobec składki za luty 2020 r. czynności organu administracji publicznej zostały podjęte dopiero w dniu 20 maja 2022 r., a zatem bezczynność i przewlekłość trwała ponad 2 lata.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Oceniając dopuszczalność skargi, w pierwszym rzędzie wyjaśnienia wymaga podstawowa kwestia, co należy rozumieć przez bezczynność oraz przewlekłość i co - w związku z określonym rozumieniem tego pojęcia - oznacza skarga na bezczynność i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania kierowana do sądu administracyjnego. W tym celu – jak wskazał NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępnej na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) – niezbędne jest oparcie się nie tylko na dotyczących skargi na bezczynność przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Mimo że obie wskazane ustawy określają zasady postępowania formalnie w odmiennych obszarach, to ich wspólnym mianownikiem jest odniesienie się do administracji publicznej, której podlegające rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego działanie lub zaniechanie w indywidualnych sprawach administracyjnych kontrolowane jest przez sądy administracyjne na zasadach przewidzianych przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co tworzy spójny system, w ramach którego działają, podlegając kontroli sądowej, organy administracji publicznej (por. J. Zimmerman, Dwa postępowania [w] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej; Księga jubileuszowa dedykowana prof. B. Adamiak; Presscom; Wrocław 2019).
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.). I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Ponadto w przypadku naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Szersze uzasadnienie poglądu, że ponaglenie na bezczynność wnosi się w toku postępowania administracyjnego, zawarte zostało w uzasadnieniu uchwały NSA w sprawie II OPS 5/19, które Sąd w pełni podziela, nie widząc jednak potrzeby dokładnego przytaczania ich w tym miejscu.
Przechodząc na grunt przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy na określony w art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. przedmiot kontroli sądu administracyjnego, jakim jest prawo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W sprawie strona skarżąca zarzuca organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie realizacji obowiązków dotyczących upomnienia w sprawie składki za luty 2020 r. oraz w sprawie złożonej przez stronę skargi do ZUS. W piśmie z 12 września 2022 r. strona skarżąca podkreśliła, że wobec składki za luty 2020 r. czynności organu administracji publicznej zostały podjęte dopiero w dniu 20 maja 2022 r., a zatem bezczynność i przewlekłość trwała ponad 2 lata.
Podkreślić należy, że upomnienie poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W sprawie nie toczy się zatem postępowanie administracyjne, w toku którego organ pozostaje w bezczynności lub które prowadzi przewlekle. Skoro wydanie upomnienia poprzedza wszczęcie egzekucji, to znaczy, że nie zawiera się w tym postępowaniu i nie należy do niego. W konsekwencji wniesiona skarga nie dotyczy żadnego toczącego się postępowania administracyjnego, które organ mógłby prowadzić przewlekle lub w toku którego pozostawałby bezczynny. Upomnienie nie jest wydawane w toku toczącego się postępowania administracyjnego i nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. określające terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Upomnienie – co należy jeszcze raz podkreślić - poprzedza dopiero wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarga na bezczynność lub przewlekłość organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Upomnienie do żadnej z tych kategorii nie należy. Upomnienie ma walor czysto informacyjny, a zatem z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest niezaskarżalną czynnością wierzyciela określonego obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego (zob. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 403/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego skarga do sądu administracyjnego na upomnienie nie przysługuje, a w konsekwencji nie przysługuje też skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie upomnienia.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że pismo strony skarżącej z dnia 1 czerwca 2022 r. (skierowane do ZUS, nazwane skargą) wystosowane zostało w związku z otrzymanym upomnieniem. Skoro upomnienie nie jest rozstrzygnięciem władczym organu, albowiem jedynie przypomina o obowiązku wpłacenia wymienionych w nim należności, to tym samym pismo powyższe (skarga do ZUS) nie zainicjowało zatem żadnej sprawy, która wymagałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony skarżącej przez organ administracyjny.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.