II SAB/Wr 1265/25

II SAB/Wr 1265/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 217 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi V. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W skardze z dnia 18 września 2025 r. V. L. (dalej: strona, skarżący), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, kompletność wniosku oraz że złożył wniosek osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie po złożeniu wniosku.
W ramach przedstawionej tam argumentacji strona podniosła, że 3 grudnia 2024 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu zaś 12 marca 2025 r. pełnomocnik strony zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, kompletność wniosku oraz że wniosek został złożony osobiście lub nastąpiło osobiste stawiennictwo skarżącego w urzędzie po złożeniu wniosku.
W dniu 15 kwietnia 2025 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie, jednakże do momentu wniesienia skargi, organ nie podjął dalszych czynności związanych z wydaniem rzeczonego zaświadczenia.
Formułując zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o:
- stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku strony o wydanie zaświadczenia;
- stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł;
- zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda, na dzień wywiedzenia skargi, był przewlekły w rozpoznaniu wniosku strony o wydanie zaświadczenia.
Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Co istotne, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.
W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Jakkolwiek pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stąd przy kontroli przez sąd przewlekłości postępowania, ocenie podlega zachowanie terminów określonych w ustawach oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).
W orzecznictwie przyjmuje się, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16).
W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem, które wpłynęło do organu w dniu 13 marca 2025 r., skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia o podanej we wniosku treści. Pismo to pozostało bez reakcji ze strony organu nie tylko przez okres 7 dni, o którym mowa w art. 217 § 3 k.p.a., ale de facto do dnia wywiedzenia skargi. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby organ podjął jakiekolwiek czynności w rozpoznaniu niniejszego wniosku. W tej sytuacji nie ma więc wątpliwości, że organ do dnia wywiedzenia skargi, przez ponad 6 miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia, co prowadzi do stwierdzenia jego przewlekłości. Nadto, wobec tak zakreślonych ram sprawy, Sąd uznał, iż niniejsza przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach badanej sprawy – wobec braku jakichkolwiek działań przez ponad 6 miesięcy - zwłoka organu ma bezspornie taki kwalifikowany charakter.
W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, a w pkt III Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z akt sprawy nie wynika aby zaświadczenie o żądanej treści zostało wydane. Organ poprzestał wyłącznie na wydaniu w dniu 24 września 2025 r. potwierdzenia, w oparciu o art. 63 § 4 k.p.a., w którym wskazał, że skarżący złożył w dniu 6 grudnia 2024 r. w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a (pkt IV sentencji wyroku), jednakże w innej niż wnioskowana wysokości. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że skorzystanie z tego środka stanowi dyskrecjonalne uprawnienie - zgodnie z przyznaną prawem kompetencją Sąd "może". Nawet zatem w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość organu miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem uwzględniono, że rozpoznawana skarga na przewlekłość organu dotyczy wydania zaświadczenia, sprowadzającą się wyłącznie do potwierdzenia faktów i stanu sprawy. Nie rozstrzyga ona żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z faktu jego niewydania w terminie nie wynikają bezpośrednio dla strony dolegliwości porównywalne z przewlekaniem postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 200 złotych, będzie zatem wystarczające.
O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.