III SAB/Wa 68/23

III SAB/Wa 68/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Sułkowska /sprawozdawca/
Maciej Kurasz
Matylda Arnold-Rogiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 479
art. 59
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold - Rogiewicz, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego 1) stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta P. w sprawie z wniosku M.S. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego [...] ; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) oddala skargę w pozostałej części; 5) zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz M.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 września 2023 r. M.S. (dalej: "Strona", "Zobowiązana" lub "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego przez Prezydenta Miasta P. (dalej też "Organ" lub "Organ egzekucyjny").
Jak wynika z akt sprawy, w stosunku do Skarżącej wszczęto postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 22.11.2021 r. z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dot. nieruchomości położonej w [...].
Zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału ds. Podatków i Opłat Urzędu Miasta P. - działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. - oddalił w całości zarzuty wniesione do wierzyciela przez Skarżącą w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia 22.11.2021 r. z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od stycznia 2021 r. do czerwca 2021 r.
Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie. Postępowanie zażaleniowe zakończone zostało wydaniem postanowienia przez Organ odwoławczy, które jest przedmiotem odrębnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Jednocześnie Skarżąca, w dniu 07.06.2023 r., złożyła do Prezydenta Miasta P. "wniosek o umorzenie postępowania".
Skarżąca wskazała we wniosku, że w dniu 22.11.2021 r. Prezydent miasta P. - jako wierzyciel - wydał wobec Zobowiązanej tytuł wykonawczy o nr [...]. W zw. z pismem wierzyciela ([...]) z dnia 23.11.2021 r. - z datą 23.11.2021 r. Organ egzekucyjny wydał jednak postanowienie o zawieszeniu tego postępowania ([...]). Zawieszone postępowanie egzekucyjne podjęto w dniu 28.02.2023 r. ([...]).
Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2023 poz. 2505 ze zm., dalej "u.p.e.a.") postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części m in. w przypadku gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania.
W przedmiotowej sprawie żądanie wierzyciela o zawieszeniu zaistniało 23.11.2021 r., zatem według ustawowej przesłanki postępowanie winno być podjęte najpóźniej do dnia 22.11.2022 r., lecz faktycznie zostało podjęte z datą 28.02.2023 r., czyli po upływie ponad 15 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania zawieszenia.
Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. pismem nr [...] z dnia 20.06.2023 r. przedstawił swoje stanowisko Skarżącej w powyższej sprawie.
Organ wskazał Skarżącej, że w następstwie upływu terminu wykonania przez Zobowiązaną obowiązku uregulowania należności dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w dniu 22.11.2021 roku został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący okres płatności od 01.01.2021 roku do 30.06.2021 r.
Przed wszczęciem egzekucji administracyjnej Organ Podatkowy - Prezydent Miasta P. (wierzyciel), zwrócił się do Organu Egzekucyjnego - Prezydenta Miasta P. pismem nr [...] z dnia 23.11.2021 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Wierzyciel jest uprawniony do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Ustawa nie określa przesłanek złożenia takiego żądania.
W związku z powyższym, na podstawie art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. wydał postanowienie nr [...] z dnia 23.11.2021 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Na powyższe postanowienie przysługiwało zażalenie, które Strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu [...].12.2021 r. wydało postanowienie, w którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.
W dniu 13.01.2022 r. Skarżąca złożyła kolejne podanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o wznowienie postępowania egzekucyjnego, co spotkało się z odmową uchylenia ostatecznego postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.
W dalszej kolejności Skarżąca zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Na podstawie prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt III SAB/Wa 18/22, mocą którego odrzucono skargę Skarżącej, Organ Podatkowy - Prezydent Miasta P. (wierzyciel), zwrócił się do Organu Egzekucyjnego-Prezydenta Miasta P. pismem nr [...] z dnia 27.02.2023 r., o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Wskutek tego, na podstawie art. 57 § 1 w związku z art. 17 u.p.e.a., Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].02.2023 r. w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
Postępowanie egzekucyjne może być utrzymane w zawieszeniu do czasu ustąpienia przyczyny tego zawieszenia. Do momentu ostatecznego uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
Skarżąca w dniu 26.06.2023 r. złożyła do Prezydenta Miasta P. ponowny wniosek o umorzenie postępowania.
Skarżąca wskazała, że z datą 6.05.2023 r. wniosła do wierzyciela - Prezydenta P. - o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., odpowiednio wniosek ten uzasadniając.
Jak Skarżąca podniosła, z datą 20.06.2023 r. - zamiast rozstrzygnięcia wniosku - otrzymała "pismo do zobowiązanej" ([...]), w którym w żadnym stopniu nie odniesiono się ani do treści wniosku, ani do podstawy prawnej tegoż wniosku, ani do zasadności wniosku.
Ze względu na domniemanie niezrozumienia treści wniosku przez wierzyciela/organ egzekucyjny Skarżąca ponownie podniosła, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt. 5 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości w przypadku gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania. Jak bezspornie wynika z otrzymanego przedmiotowego "pisma do zobowiązanej" wierzyciel, czyli Organ Podatkowy - Prezydent m. P. zwrócił się do Organu Egzekucyjnego Prezydenta m. P. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w dniu 23.11.2021 r., po czym tenże Organ Egzekucyjny, w tym samym dniu wydał postanowienie o zawieszeniu. W tej samej kolejności z datą [...].02.2023 r. wydano postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania - czyli postępowanie nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania, lecz po upływie ponad 15 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania zawieszenia, co bezspornie wypełnia dyrektywę art. 59 § 1 pkt 5 ustawy i na tej podstawie Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie.
Skarżąca podniosła, że w otrzymanym piśmie (z dnia 20.06.2023 r. [...]) w ogóle nie odniesiono się zarówno do samego wniosku, jego podstawy prawnej, jak i zasadności, a jedynie zawarto ogólniki nie związane z treścią wniosku, przy tym oparto się na faktach albo nie mających zastosowania w przedmiotowej sprawie, albo wręcz niezgodnych z prawdą.
Skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje faktu, że sprawa dotyczy tytułu wykonawczego [...] z dnia 22.11.2021 r., na podstawie którego - jeszcze przed wszczęciem egzekucji administracyjnej wierzyciel zwrócił się do Organu Egzekucyjnego - Prezydenta m. P. pismem z dnia 23.11.2021 r. ([...]) o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Na marginesie powyższego Skarżąca podniosła, że o tym fakcie nie wiedziała, gdyż kopii tego pisma nie otrzymała do chwili obecnej.
Nie podlega kwestionowaniu również fakt, że na podstawie tego pisma Organ Egzekucyjny - Prezydent m. P. wydał w dniu [...].11.2021 r. postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego ([...]).
Odnośnie jednak przytoczonego w "piśmie do zobowiązanej" dalszego przebiegu sprawy – Skarżąca stwierdziła, że opisany tam przebieg nie dotyczy niniejszej, przedmiotowej sprawy, a to z powodu pomyłki z numeracją tytułów wykonawczych i spraw ze względu na nałożenie się różnych postępowań, z czego o jednym (wszczętym) Skarżąca nie wiedziała, ponieważ nie została powiadomiona.
Skarżąca wskazała, że zażalenie, które Skarżąca wniosła do SKO w dniu 1.12.2021 r., dotyczyło pomylonych spraw egzekucyjnych. W postanowieniu SKO z [...].12.2021 r. (Nr [...]) utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie Kolegium zauważyło na str. 5 uzasadnienia, że zażalenie zostało skierowane pomyłkowo i dotyczy faktycznie innej, wcześniejszej sprawy. Kolejne podanie do SKO, jakie Skarżąca złożyła 13.01.2021 r. o wznowienie postępowania, nie dotyczyło wznowienia postępowania egzekucyjnego (jak sugeruje się w przedmiotowym piśmie), ale wznowienia postępowania przed SKO w sprawie uchylenia postanowienia SKO i ponownego rozpatrzenia sprawy zażalenia w związku z zaistniałą pomyłką dotyczącą różnych tytułów wykonawczych. SKO przychyliło się do wniosku skarżącej i postanowiło (w dn. [...].03.2022 r., nr [...]) wznowić postępowanie administracyjne (nie egzekucyjne!) w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jednak postanowieniem z dnia 11.04.2022 r. (nr [...]) SKO odmówiło uchylenia postanowienia SKO z [...].12.2021 r. (Nr [...]).
Podniesiony w piśmie fakt, jakoby Skarżąca "w dalszej kolejności zaskarżyła postanowienie SKO do WSA w Warszawie" nie jest zgodny ze stanem faktycznym i mija się z prawdą, gdyż skarga do WSA (czyli sprawa sygn. akt: III SAB/Wa 18/22) dotyczyła bezczynności SKO, które na podanie złożone przez skarżącą 13.01.2021 r. odpowiedziało dopiero po upływie ponad roku - czyli 31.03.2022 r. - już/natychmiast po wniesieniu w dniu 15.03.2022 r. za jego pośrednictwem skargi do WSA.
Z powyższego zestawienia chronologicznego wynika, że argumenty Organu Egzekucyjnego - Prezydenta m. P. zawarte w piśmie do zobowiązanej nie mają żadnego znaczenia i zastosowania w przedmiotowym wniosku o umorzenie postępowania (od chwili wniesienia przez nią zażalenia, czyli od 1.12.2021 r.), ponieważ dotyczą innych spraw i tytułów wykonawczych, niż sprawa niniejsza, przedmiotowa. Jednocześnie Skarżąca podniosła, że niekompetencja, oraz bałagan korespondencyjny i interpretacyjny panujący w Organie egzekucyjnym wciąż trwa, czego skutkiem jest mnożenie przez ten Organ zbędnych, bezzasadnych i niezgodnych z prawdą pism.
W zw. z powyższym - ze względu na całkowity brak ustosunkowania się do wniosku, jego rozstrzygnięcia i merytorycznego uzasadnienia skarżąca została zmuszona do złożenia ponownego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. pismem nr [...] z dnia 05.07.2023 roku ponownie przedstawił swoje stanowisko w powyższej sprawie.
W związku z ponownym wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego z dnia 26.06.2023 roku Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. po raz kolejny przedstawił wszystkie czynności podejmowane w wyniku braku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi:
- w dniu 29.06.2021 r. doręczono Stronie upomnienie nr [...], w którym wierzyciel wezwał do uregulowania należności pieniężnych obejmujących okres od 01.01.2021 r. do 31.03.2021 r.
- w dniu 24.08.2021 r. doręczono Stronie upomnienie nr [...], w którym wierzyciel wezwał do uregulowania należności pieniężnych obejmujących okres od 01.04.2021 r. do 30.06.2021 r.
Obydwa upomnienia zostały odebrane i podpisane przez Stronę.
W obydwu upomnieniach Strona została pouczona, że w przypadku niewykonania obowiązku w całości w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, wskutek czego powstanie obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych.
W wyniku braku uregulowania należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w dniu 22.11.2021 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...].
Przed wszczęciem egzekucji administracyjnej Organ Podatkowy - Prezydent Miasta P. (wierzyciel), zwrócił się do Organu Egzekucyjnego-Prezydenta Miasta P. pismem nr [...] z dnia 23.11.2021 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Wierzyciel jest uprawniony do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Ustawa nie określa przesłanek złożenia takiego żądania.
W związku z powyższym, na podstawie art. 56 § 3 w związku z art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. wydał postanowienie nr [...] z dnia 23.11.2021 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Na powyższe postanowienie przysługiwało zażalenie, które Strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w dniu 01.12.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu 30.12.2021 roku wydało postanowienie, w którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie.
W dniu 13.01.2022 roku Strona złożyła kolejne podanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o wznowienie postępowania egzekucyjnego, co spotkało się z odmową uchylenia ostatecznego postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.
W dalszej kolejności Strona zaskarżyła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sygn. akt: III SAB/Wa 18/22, mocą którego odrzucono skargę, Organ Podatkowy - Prezydent Miasta P. (wierzyciel), zwrócił się do Organu Egzekucyjnego - Prezydenta Miasta P. pismem nr [...] z dnia 27.02.2023 roku, o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W skutek tego na podstawie art. 57 § 1 w związku z art. 17 u.p.e.a., Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...].02.2023 roku w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego.
Postępowanie egzekucyjne może być utrzymane w zawieszeniu do czasu ustąpienia przyczyny tego zawieszenia. Do momentu ostatecznego uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie było podstaw do podjęcia zwieszonego postępowania egzekucyjnego.
W ślad za ww. postanowieniem Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej nr [...] z dnia 10.03.2023 roku, które zostało wysłane zarówno do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. celem realizacji, jak i do Strony wraz z odpisem tytułu wykonawczego nr [...]. Oznacza to, że została wszczęta egzekucja administracyjna, wskutek czego zostały naliczone koszty egzekucyjne.
W dniu 14.03.2023 roku Strona złożyła "Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej". W następstwie, Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. na podstawie art. 56 § 3 w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a., wydał postanowienie z dnia 23.11.2021 roku w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz wydał zawiadomienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego związanego z zajęciem (powinno być: z dnia 17 marca 2023 r.; przyp. WSA).
W dniu 28.03.2023 roku Organ Podatkowy - Prezydent Miasta P. (wierzyciel) wydał postanowienie nr [...], w którym oddalił w całości wniesione przez Stronę zarzuty.
W dalszej kolejności, Strona złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Po rozpoznaniu zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w dniu 07.06.2023 roku, zostało wydane postanowienie, w którym oddalono w całości wniesione przez Stronę zarzuty do wierzyciela.
Reasumując przedstawione powyżej wszystkie działania związane z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym wobec Strony, Organ Egzekucyjny - Prezydent Miasta P. po raz kolejny poinformował, że nie ma przesłanek do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] dotyczącego opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Skarżąca, pismem z 16 sierpnia 2023 r., wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie.
Następnie Skarżąca wniosła do tut. Sądu przedmiotową skargę, w której wniosła o:
1. stwierdzenie, że Prezydent Miasta P. dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy w terminie,
2. stwierdzenie, że Prezydent Miasta P. dopuścił się przewlekłości postępowania, ponieważ postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, gdyż okoliczności te były w pełni znane i wyjaśnione w chwili złożenia przez skarżącą wniosku i nie wymagały podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności w sprawie, zatem w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki,
3. stwierdzenie, że zarzucana Prezydentowi miasta P. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro wniosek mógł być rozstrzygnięty natychmiast po wniesieniu, gdyż jego podstawa prawna i stan faktyczny - jako jednoznaczne i oczywiste - nie wymagały żadnych dodatkowych dowodów,
4. zobowiązanie Prezydenta Miasta P. do uznania uprawnienia skarżącej i obowiązku Organu wynikającego z przepisów prawa tj. z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.,
5. zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy najpóźniej w terminie 15 dni od daty zapadalności prawomocności wyroku,
6. przyznanie i zasądzenie na rzecz skarżącej od Prezydenta Miasta P. kwoty 2,000 zł z tytułu przewlekłości i bezczynności postępowania,
7. zwrot kosztów postępowania wg norm przewidzianych.
W skardze, co podniesiono także w ponagleniu, zarzucono Organowi:
• niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność),
• prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość),
• niewyjaśnienie istoty sprawy.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania aktów administracyjnych.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę, zarzucając Prezydentowi Miasta P., że ten prowadzi postępowanie w sprawie jej wniosku z 6 czerwca 2023 r. (data na wniosku 6 maja 2023 r.; przyp. WSA) o umorzenie postępowania egzekucyjnego przewlekle i pozostaje w bezczynności.
Zdaniem Sądu, stan bezczynności i przewlekłości postępowania są rozłączne. To oznacza, że tylko jeden z tych wniosków mógł przynieść oczekiwany przez skarżącą skutek.
W przekonaniu Sądu, rację należy przyznać skarżącej, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia, a zwłoka była spowodowana mylnym przekonaniem organu egzekucyjnego, że wniosek skarżącej nie wymaga formalnego rozstrzygnięcia i wystarczające w tym zakresie będzie kierowanie do skarżącej pism z wyjaśnieniami. Tymczasem stanowisko organu jest w tym zakresie błędne.
Organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W ocenie Sądu, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Oznacza to, że bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość.
Sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy wielu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym, czy z przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt. II OSK 908/18). W związku z powyższym wskazać należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.
Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por.: wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ocena tego, czy skarga na bezczynność jest zasadna, wymaga ustalenia, że organ miał prawny obowiązek dokonania czynności i obowiązku tego nie wykonał w terminie. Wskazać następnie należy, że okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony.
Zasady rozstrzygania przez sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania, uregulowane zostały w art 149 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przepisy u.p.e.a. dotyczące zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawierają szczególną regulację wyjaśniającą, w jakich okolicznościach w przypadku zawieszenia postępowania nie rozpatruje się wniosków składanych przez zobowiązanego. Mianowicie, na podstawie art. 56 § 5 u.p.e.a., w okresie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3 oraz § 1b nie rozpatruje się skargi, wniosku lub innego podania. A contrario z przepisu tego wynika, że w przypadku zawieszenia postępowania na innej podstawie, wnioski i podania zobowiązanego powinny zostać rozpatrzone. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego wywołuje natomiast taki skutek, że nie są podejmowane czynności egzekucyjne. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji w swoim charakterze jest zbliżone do wstrzymania prowadzenia egzekucji lub wstrzymania czynności egzekucyjnych, stosowanych przy niektórych środkach prawnych (art. 17 § 2, art. 54 § 2 i 6, art. 114d u.p.e.a.), w trybie nadzoru (art. 23 § 6 u.p.e.a.) lub w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej do tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego lub niemajątkowego (art. 62 u.p.e.a.). Zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest jednak instytucją odrębną i odmienną. W takim zakresie, w jakim art. 56-58 u.p.e.a. - regulujące instytucję zawieszenia postępowania egzekucyjnego - nie zawierają wyczerpujących rozwiązań, odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te, nie modyfikując instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego, stanowić będą jej uzupełnienie. W konsekwencji, zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy strona twierdzi, że podlega ono umorzeniu, nie ogranicza możliwości dochodzenia przez stronę prawa do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., III SA/Wa 2857/06, LEX nr 303217). Dla niniejszej sprawy powyższe uwagi mają charakter o tyle istotny, że postępowanie egzekucyjne w tej sprawie pozostawało zawieszone od 17 marca 2023 r. z uwagi na złożenie przez skarżącą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a.
W przekonaniu Sądu, wystąpienie przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego innych niż przesłanki zarzutu z art. 33, zmusza organ egzekucyjny do bezzwłocznego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tej przyczyny, w ocenie Sądu, wnioski strony o umorzenie postępowania powinny zostać niezwłocznie przez organ rozpatrzone.
Wskazać następnie należy, że niewątpliwie wniosek o zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a., jest wiążący dla organu egzekucyjnego niezależnie od przyczyn zawieszenia, na które powołuje się wierzyciel (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Komentarz, Wrocław 2005, s. 405 i nast.). Ustawodawca nakazuje jednak przyjęcie, że niezłożenie przez wierzyciela wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na żądanie wierzyciela przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania oznacza, że wierzyciel odstąpił od domagania się wyegzekwowania obowiązku. W takiej sytuacji bierność wierzyciela wywołuje tożsamy skutek, jak wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Częściowo tylko ma więc rację organ twierdząc w pismach kierowanych do skarżącej (tak pismo z 5 lipca 2023 r.), że postępowanie egzekucyjne może być utrzymane w zawieszeniu do czasu ustania przyczyny zawieszenia. W przypadku bowiem zawieszenia na wniosek wierzyciela, przepis art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nakazuje organowi egzekucyjnemu umorzenie postępowania, jeśli postępowanie nie zostało podjęte odpowiednio szybko.
Strona, która uważa, że postępowanie powinno zostać umorzone, może złożyć do organu wniosek w tym przedmiocie, co też w rozpoznanej sprawie skarżąca uczyniła. W wyniku rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania organ na podstawie art. 59 § 4 u.p.e.a. wydaje postanowienie, na które na podstawie art. 59 § 5 u.p.e.a. przysługuje zażalenie. Postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 6 maja 2023 r. (data na piśmie) skierowała do organu wniosek o umorzenie postępowania, jednoznacznie wskazując, że opiera swoje żądanie na przesłance wskazanej w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Organ egzekucyjny, pomimo prawidłowo złożonego wniosku, nie podjął w sprawie właściwych działań, a więc nie załatwił wniosku strony zgodnie z wymogiem określonym w art. 59 § 4 u.p.e.a. Kierowanie do strony pism, w których organ opisuje czynności podjęte w sprawie, czy też wyraża swoje przekonanie o braku podstaw do podjęcia postępowania albo braku podstaw do jego umorzenia, nie jest właściwym sposobem załatwienia sprawy administracyjnej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w analizowanej sprawie organ podatkowy pierwszej instancji w dniu złożenia skargi na jego bezczynność pozostawał bezczynny, o czym świadczy brak załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o umorzenie postępowania we właściwej formie prawnej, tj. w formie postanowienia, na które skarżąca mogłaby złożyć zażalenie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Kierowanie do strony nieformalnych pism spowodowało, że stanowisko organu co do braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie pozostawało poza jakąkolwiek kontrolą organu odwoławczego, jak i poza kontrolą sądową.
Jeśli organ podatkowy prezentuje stanowisko, że wniosek o umorzenie postępowania jest niezasadny, to organ nie może swojego przekonania w tym zakresie uzewnętrzniać podatnikowi w zwykłym piśmie, w niezobowiązującej korespondencji, która nie podlega żadnej kontroli ani organu wyższego stopnia, ani sądu administracyjnego. Skoro podatnik złożył wniosek o umorzenie postępowania, to obowiązkiem organu jest podjęcie odpowiednich czynności na jego skutek, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Z powyższych przyczyn działanie Prezydenta Miasta P. w tej sprawie nosiło znamiona bezczynności, bowiem nie podjął on właściwych procesowo rozstrzygnięć zmierzających do załatwienia wniosku strony z 6 maja 2023 r. W konsekwencji Sąd uznał, że Prezydent dopuścił się bezczynności, bowiem nie rozpoznał w formie procesowej wniosku strony z 6 maja 2023 r.
Zdaniem Sądu, bezczynność organu nie nosiła natomiast cechy rażącego naruszenia prawa. Wynika to z faktu, że organ poinformował podatnika o swoim stanowisku i oczekiwał na wyrok tutejszego Sądu (choć nie wyjaśnił już w swoich pismach, jaki wpływ miałby ten wyrok mieć na wynik sprawy wobec jednoznacznej treści art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), jednak zaniechał wydania aktu we właściwej formie procesowej. Dodać w tym miejscu należy, że Sąd w niniejszym wyroku nie przesądza, jakie merytorycznie działania organ powinien podjąć w sprawie, a więc nie przesądza, że wniosek skarżącej należy uwzględnić. Ocena w tym zakresie należy bowiem do organu administracyjnego, który musi dokonać analizy akt sprawy pod kątem treści art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., zwłaszcza w świetle wątpliwości co do argumentacji organu, a która ma dotyczyć czynności i aktów dotyczących innych spraw, na które powołuje się sama skarżąca w skardze; z uwagi na te wątpliwości Sąd nie może jednoznacznie stwierdzić, jaki jest stan faktyczny sporawy istotny dla jej rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd stwierdza jedynie, że wniosek strony powinien zostać rozstrzygnięty w przewidzianej prawem formie, czego Prezydent mimo ciążącego na nim obowiązku nie uczynił.
Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że w sprawie miała miejsce bezczynność Prezydenta Miasta P., jednakże bezczynność ta nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd postanowił ponadto zobowiązać organ I instancji do wyrażenia swojego stanowiska w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 6 maja 2023 r. we właściwej formie procesowej w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku.
W konsekwencji oceny okoliczności tej sprawy, które nakazywały zakwalifikować bierność organu jako bezczynność, skargę dotyczącą przewlekłości Sąd oddalił z uwagi na opisaną na wstępie zasadę niekonkurencyjności tych środków prawnych.
Jednocześnie Sąd uznał, że z uwagi na okoliczności sprawy opisane wyżej, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie było uzasadnione. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak np. NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).
W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.
W ocenie Sądu, niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona.
W konsekwencji Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.