III SAB/Wa 23/04

III SAB/Wa 23/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogdan Lubiński /przewodniczący/
Jerzy Płusa /sprawozdawca/
Małgorzata Długosz-Szyjko
Symbol z opisem
6534 Zamówienia publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 96/05 - Postanowienie NSA z 2005-06-29
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
UWAGA-wyrok NSA uchylił W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia WSA Małgorzata Długosz – Szyjko, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Łukasz Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. B. – Przedsiębiorstwo [....] "P" w P. , I. B. , J.N. , J.R. – Przedsiębiorstwo [...] "B" s.c. w P. , W. K. – Zakład [...] w P. , M. W., J. W. – "A" s.c., "T." Sp. z o.o. w W., "B" Sp. z o.o. w P. na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego 1) zobowiązuje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do wyznaczenia terminu posiedzenia zespołu arbitrów do rozpoznania odwołania skarżących z dnia [...] września 1998 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 2) zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. skarżący :
- Z. B. , Przedsiębiorstwo [...] "P" w P. ,
- I. B., J. N. , J. R. – wspólnicy spółki cywilnej Przedsiębiorstwo [...] "B" w P. ,
- W. K.– Zakład [...] w P.,
- M. W. , J. W. – wspólnicy spółki cywilnej "A" w P.,
- T. Sp. z o.o. w W. ,
- "B" Sp. z o.o. w P.
wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w sprawie ponownego rozpoznania złożonego w dniu [...]września 1998 r. odwołania od rozstrzygnięcia protestu przez komisję przetargową PKP.
W dniu [...] sierpnia 1998 r. zamawiający - PKP S.A. Zakład Taboru Kolejowego w P. odrzucił ofertę skarżących, którzy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na utrzymanie w czystości wagonów osobowych i elektrycznych zespołów trakcyjnych występowali jako Konsorcjum "Grupa P - B - W - P" oraz dokonał wyboru oferty innej firmy.
Na tę czynność zamawiającego został złożony w dniu [...]sierpnia 1998 r. protest. Protest ten zamawiający w dniu [...] września 1998 r. oddalił.
Pismem z dnia [...]września 1998 r. skarżący wnieśli do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych odwołanie od rozstrzygnięcia protestu.
W dniu [...] września 1998 r. zespół arbitrów oddalił odwołanie uznając, iż zarzuty odwołującego się nie zasługują na uwzględnienie.
W dniu [...] października 1998 r. skarżący wnieśli do Sądu Okręgowego w P. skargę o uchylenie wyroku zespołu arbitrów.
Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...] lipca 1999 r. uchylił wyrok zespołu arbitrów z dnia [...] września 1998 roku.
Pozwany, PKP S.A. Zakład Taboru Kolejowego w P. , wniósł apelację od wyroku Sądu Okręgowego, która wyrokiem Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. została oddalona.
Pismem z dnia [...] czerwca 2000 r. pełnomocnik skarżących złożył wniosek o wyznaczenie przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych terminu rozprawy przez sądem polubownym. Pełnomocnik skarżących powołał się na wyroki: Sądu Okręgowego z dnia [...] lipca 1999 r. oraz Sądu Apelacyjnego z dnia [...] kwietnia 2000 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2000 r. działający z upoważnienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych Dyrektor Departamentu Kontroli, Analiz i Szkoleń w Urzędzie poinformował, iż nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku z uwagi na brak uregulowań dotyczących ponownego rozpatrzenia odwołania w obowiązujących przepisach prawnych, również w sytuacji, gdy wyrok zespołu arbitrów, rozstrzygający w przedmiocie odwołania, został uchylony przez sąd powszechny.
W dniu [...] sierpnia 2001 r. skarżący wnieśli do Sądu wspólny pozew o zapłatę, domagając się zasądzenia od pozwanego PKP S.A. - Zakładu Taboru Kolejowego w P. na rzecz każdego z powodów kwoty po [...] zł. Skarżący wskazali, iż ponieśli szkodę w postaci utraty zysku, jaki osiągnęliby, gdyby przetarg przeprowadzony został prawidłowo i z powodami podpisana zostałaby umowa.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. Sąd Rejonowy w P. zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania cywilnego, tj. postępowania przed Zespołem Arbitrów przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych.
W dniu [...] maja 2002 r. skarżący wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania.
Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. oddalił wniosek uznawszy, iż zespół arbitrów jest nadal właściwy do rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej, a postępowanie wywołane wniesieniem przez skarżących odwołania w dniu[...] września 1998 r. jest nadal w toku, gdyż nie zostało ostatecznie rozstrzygnięte.
Pismem z dnia [...] września 2002 r., a następnie ponagleniem z dnia [...] października 2002 r., pełnomocnik skarżących skierował do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wezwanie do podjęcia przez ten organ czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy będącej, zdaniem pełnomocnika skarżących, nadal w toku.
Wobec braku odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2002 r. oraz na ponaglenie z dnia [...] października 2002 r. pełnomocnik skarżących wniósł pismem z dnia[...] grudnia 2002 r. do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, a następnie pismem z dnia[...] lutego 2003 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu sprawującego nadzór nad Prezesem Urzędu Zamówień Publicznych, skargę na bezczynność Prezesa.
Pismem z dnia [...] marca 2003 r. Dyrektor Generalny Urzędu Zamówień Publicznych poinformowała pełnomocnika skarżących, iż nie jest możliwe skierowanie sprawy odwołania do ponownego rozstrzygnięcia przez zespół arbitrów. Ponownie został wskazany brak podstawy prawnej do podjęcia takiej czynności przez zespół arbitrów
Skarżący złożyli do Sądu Rejonowego w P. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. oddalił wniosek skarżących. Postanowienie to skarżący zaskarżyli następnie do Sądu Okręgowego w P. , który postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. oddalił zażalenie uznając, iż Zespół Arbitrów przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych nie może uchylić się od ponownego rozpoznania odwołania powodów, a powodom przysługują w takiej sytuacji środki prawne przewidziane w k.p.a. (zaskarżenie decyzji Prezesa UZP odmawiającej ponownego rozpoznania odwołania powodów). Sąd podkreślił, iż zgodnie z obowiązującym w chwili wydawania orzeczenia art. 91a ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. ( Dz. U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773, z późn. zm.) o zamówieniach publicznych, uczestnikom postępowania przysługiwała skarga do sądu powszechnego na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego, co oznacza, iż orzeczenie wydane w wyniku skargi o uchylenie wyroku zespołu arbitrów ma charakter kasacyjny, bez względu na brak w sentencji sformułowania "przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi polubownemu".
Pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. pełnomocnik skarżących wystąpił do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o wyznaczenie terminu posiedzenia zespołu arbitrów celem rozpoznania złożonego odwołania skarżących od rozstrzygnięcia protestu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na utrzymanie w czystości wagonów osobowych i elektrycznych zespołów trakcyjnych. Pełnomocnik skarżących wskazał na orzeczenie Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] lipca 2003 r. oraz na fakt, iż nie rozpoznanie odwołania powoduje zamknięcie drogi sądowej do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia[...] września 2003 r. Wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2003 r. Dyrektora Generalnego Urzędu Zamówień Publicznych. Wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych ponownie wskazał, iż przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie dają możliwości skierowania odwołania do ponownego rozpatrzenia przez zespół arbitrów.
Pismem z dnia [...] października 2003 r. pełnomocnik skarżących skierował do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na długotrwałej bezczynności Prezesa w kwestii ponownego rozpoznania złożonego w dniu [...] września 1998 r. odwołania od rozstrzygnięcia protestu przez PKP S.A. Zakład Taboru Kolejowego w P. Zdaniem strony skarżącej po uchyleniu wyroku zespołu arbitrów z dnia [...] września 1998 r. sprawa rozpatrzenia odwołania z dnia [...] września 1998 r. jest nadal w toku, a Prezes Urzędu Zamówień Publicznych powinien wyznaczyć ponownie zespół arbitrów celem ponownego rozpatrzenia odwołania. Strona skarżąca powołała uchwałę SN z dnia [...] listopada 1970 r. (sygn. akt [...]), zgodnie z którą po uchyleniu przez sąd państwowy wyroku sądu polubownego, sąd polubowny zachowuje nadal swoją właściwość do rozstrzygnięcia sporu, która to uchwała, jej zdaniem, ma zastosowanie do kasacji wyroku zespołu arbitrów dokonanej przez Sąd Okręgowy w P. na skutek wniesienia skargi na wyrok zespołu arbitrów w niniejszej sprawie. Ponadto, strona skarżąca wskazuje, iż wprawdzie przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w P. , nie przewidywały możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez zespół arbitrów, ale nie oznacza to, że sprawa nie może być ponownie rozpoznana przed sądem polubownym. Uchylenie zaskarżonego wyroku oznacza, zdaniem strony skarżącej, iż odwołanie pozostaje nadal nie rozpoznane, a to oznacza obowiązek ostatecznego rozpoznania go przez zespół arbitrów, tj. wydania przez ten organ prawomocnego wyroku.
Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. Wiceprezes Urzędu Zamówień Publicznych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, iż zastosowanie się do żądania strony skarżącej naraziłoby Prezesa UZP na zarzut działania nie opartego na żadnych przepisach prawa, a zatem działania bezprawnego.
Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. pełnomocnik skarżących złożył skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi podnosi w szczególności, iż skoro ustawodawca przewidział jako wyłącznie właściwy do rozpoznania odwołania sąd polubowny przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych trudno byłoby uznać, by sąd ten przestawał być właściwy do rozpoznania odwołania z uwagi na uchylenie wyroku tego sądu przez sąd powszechny. Pogląd ten znajduje, zdaniem skarżących, poparcie w wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] kwietnia 2000 r., który stwierdza, iż postępowanie arbitrażowe, określone w art. 87 – art. 92 ustawy o zamówieniach publicznych, stanowi dla oferentów jedyną drogę ochrony ich praw związanych z uczestniczeniem w czynnościach związanych z zamówieniami publicznymi. Strona skarżąca powołała się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2002 r. (II SAB 243/2002, II SAB 244/2002), w którym sąd stwierdził, iż zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, wniesienie odwołania musi skutkować w sprawie bądź wydaniem decyzji, bądź postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność takiego środka. Powołany wyrok NSA odnosi się, zdaniem strony skarżącej, do sytuacji, gdy skutkiem wniesienia odwołania z dnia [...] września 1998 r. nie było ani wydanie stosownej decyzji, ani postanowienia o niedopuszczalności wniesienia odwołania.
Pełnomocnik skarżących podnosi także, iż bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, w kwestii wyznaczenia nowego składu zespołu arbitrów celem ponownego rozpoznania odwołania z dnia [...] września 1998 r., w sposób rażący narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, iż zarzutów podniesionych w skardze nie można uznać za uzasadnione. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosując prawo organ administracji publicznej ustala w pierwszej kolejności jaka norma obowiązuje, a następnie działa na jej podstawie. Kompetencji organu administracji publicznej do podejmowania działań nie można wywodzić, tym samym, z domniemania obowiązku podjęcia tych działań, ale z konkretnego przepisu prawa wskazującego na obowiązek konkretnego działania. Zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych oraz Regulaminem postępowania przy rozpatrywaniu odwołań brak jest w przepisach prawa określenia możliwości wydania przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych decyzji o powtórnym skierowaniu odwołania do zespołu arbitrów.
Zarzut rażącego naruszenia prawa, postawiony w skardze wskazuje, iż w zakresie dotyczącym wyznaczenia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nowego składu zespołu arbitrów celem ponownego rozpoznania odwołania z dnia [...] września 1998 r istniał niewątpliwy stan prawny, a więc nie powodujący rozbieżności w zakresie wykładni. Tymczasem, strona skarżąca nie wskazała istnienia podstawy prawnej do podjęcia wnioskowanego działania przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, a jedynie domniemanie obowiązku podjęcia takiego działania wynikające z interpretacji obowiązujących norm prawa.
Biorąc pod uwagę fakt braku umocowania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do podejmowania czynności wyznaczania nowego terminu w związku z ponownym rozpoznaniem odwołania przez zespół arbitrów, należy podnieść kwestię właściwości sądu administracyjnego do orzekania w niniejszej sprawie, ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).
Zgodnie z art. 87 ustawy o zamówieniach publicznych, do postępowania odwoławczego stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z odrębnościami wynikającymi z ustawy, co oznacza stosowanie w pierwszym rzędzie przepisów ustawy w zakresie nią określonym, a w zakresie pozostałym, przepisów procedury cywilnej. Istotną odrębnością w stosunku do przepisów postępowania cywilnego o sądzie polubownym jest instytucja skargi o uchylenie wyroku zespołu arbitrów uregulowana, na dzień orzekania w sprawie skargi, w art. 91a ustawy o zamówieniach publicznych.
Przepis ten ustanawia dla uczestników postępowania odwoławczego samodzielną podstawę do wystąpienia do sądu powszechnego na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Skargę wnosi się do sądu w ciągu tygodnia od dnia doręczenia orzeczenia zespołu arbitrów. Skarga o uchylenie wyroku sądu polubownego ma charakter nadzwyczajnego środka odwoławczego. Ma ona na celu uchylenie prawomocnego wyroku zespołu arbitrów, od którego nie przysługuje odwołanie (art. 711 § 1 k.p.c.). Sąd powszechny nie bada przy tym prawidłowości rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym, gdyż nie jest do tego uprawniony. Wniesienie skargi odbywa się na zasadach określonych w art. 712 k.p.c. Ustawodawca nie określił przy tym, jakie skutki należy wiązać z uchyleniem, na podstawie skargi, wyroku sądu polubownego.
Cytowana w skardze z dnia [...] grudnia 2003 r. uchwała Sądu Najwyższego, zgodnie z którą po uchyleniu przez sąd państwowy wyroku sądu polubownego, sąd polubowny zachowuje nadal swoją właściwość do rozstrzygnięcia sporu, w ocenie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, nie ma zastosowania do postępowania arbitrażowego regulowanego przepisami art. 87 – art. 92 ustawy o zamówieniach publicznych, ze względu na treść art. 87, który przewiduje zastosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym tylko wówczas, gdy ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądem polubownym przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych jest postępowaniem specyficznym, odmiennym od postępowań przed każdym innym sądem polubownym, które jest wszczynane pozwem, a następnie jego kształt, w dużej mierze, zależy od inicjatywy jego uczestników.
W postępowaniu przed sądem polubownym przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych brak jest zapisu na sąd polubowny, nie ma możliwości wyboru trybu procedowania, a zasady i warunki postępowania są ściśle określone przez ustawę o zamówieniach publicznych oraz przez wydany na jej podstawie Regulamin postępowania przy rozpatrywania odwołań w sprawach o udzielenie zamówień publicznych. Zawarte w art. 87 ustawy odniesienie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego nie może przenosić wprost zasad działania sądu polubownego na działanie sądu arbitrażowego przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych ingerując w jego specyfikę.
Przepisy kodeksu postępowania cywilnego, do których odsyła ustawa o zamówieniach publicznych w art. 91a, przewidują jedynie możliwość wydania wyroku kasacyjnego, a więc uchylenie wyroku sądu polubownego, nie przewidują zaś możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku uchylenia wyroku sądu I instancji przez sąd odwoławczy przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może nastąpić, mimo braku odpowiedniej formuły w sentencji wyroku, jednakże w przypadku sądu arbitrażowego przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych, takiej możliwości nie ma, z uwagi na specyfikę postępowania odwoławczego uregulowanego przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. Stąd trudno domniemywać, iż wolą ustawodawcy było ponowne rozpoznanie sprawy przez zespół arbitrów, skoro nie zamieścił w akcie prawnym, regulującym, m.in. procedurę rozpatrywania odwołań, przepisów umożliwiających takie działanie zespołowi arbitrów. Zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, zespół arbitrów, rozpoznając odwołanie, dokonał ostatecznego jego rozstrzygnięcia, umożliwiającego zawarcie umowy o zamówienie publiczne (art. 81 ust. 1 ustawy). Ustawa oraz rozporządzenie wydane na jej podstawie - Regulamin postępowania przy rozpatrywaniu odwołań w sprawach o udzielanie zamówień publicznych, przewiduje możliwość rozpoznania sprawy przez zespół arbitrów tylko jednokrotnie, według zasad ściśle określonych ustawą. Art. 90 ust. 1 ustawy przewiduje termin 14 dni od doręczenia odwołania jako termin rozpatrzenia odwołania. Termin ten jest wiążący dla Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, który wyznacza termin posiedzenia zespołu arbitrów najpóźniej 14 dnia od dnia otrzymania odwołania. Brak jest przepisów określających zasady wyznaczania nowego terminu w związku z ponownym rozpoznaniem odwołania, stąd należy przyjąć, iż taka czynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, w świetle obowiązujących w stanie faktycznym sprawy przepisów prawa, jest niedopuszczalna.
Następnie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych wskazał, iż ustawodawca, dostrzegając braki w zakresie odpowiedniego uregulowania kwestii postępowania odwoławczego, dokonał w 2001 r. nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych umożliwiając sądowi powszechnemu dokonanie merytorycznej oceny zarzutów przedstawionych w odwołaniu i wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Kierunek zmian dokonanych w obowiązującym prawie wskazuje, iż wolą ustawodawcy nie było umożliwienie ponownego rozpoznania sprawy przez zespół arbitrów. Postępowanie arbitrażowe jest regulowane przepisami ustawy o zamówieniach publicznych oraz przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Stąd wskazanie na wyrok NSA z dnia 2 października 2002 r., z którego wynika, iż wniesienie odwołania musi skutkować w sprawie wydaniem decyzji bądź postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia takiego środka, nie ma zastosowania do postępowania arbitrażowego określonego ustawą o zamówieniach publicznych. Nie toczy się w tym zakresie postępowanie administracyjne, a czynności Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych nie mają charakteru działań władczych. Nie jest możliwe wydanie przez Prezesa decyzji lub postanowienia o niedopuszczalności wniesienia ponownego odwołania, także z tego względu, iż przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie przewidują takiej czynności Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w podjęciu działań zmierzających do umożliwienia rozpatrzenia przez zespół arbitrów odwołania skarżących z dnia [...] września 1998 r. od rozstrzygnięcia zamawiającego - PKP S.A. Zakład Taboru Kolejowego w P. , oddalającego protest skarżących, złożony w ramach postępowania o zamówienie publiczne.
Przede wszystkim ocenie należało poddać dopuszczalność takiej skargi, w świetle przepisów normujących zakres działania sądów administracyjnych.
Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] grudnia 2003 r. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 tej ustawy oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (art. 3 § 2 pkt 8 ).
W obecnym stanie prawnym problematyka zamówień publicznych uregulowana jest w ustawie z dnia 25 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( Dz. U. Nr 19, poz. 144, z późn. zm.), niemniej zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 220 tej ustawy do postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy oraz postępowań odwoławczych i kontroli, które ich dotyczą, stosuje się przepisy dotychczasowe, t.j. ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych. Przepisy tej ostatniej ustawy , podobnie jak przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie , podlegały licznym zmianom, niemniej sama istota rozpatrywania odwołań od rozstrzygnięć protestów pozostawała niezmieniona. Odwołania te podlegały rozpatrzeniu przez zespoły arbitrów, według przepisów kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym, jeżeli ustawa o zamówieniach publicznych nie stanowiła inaczej ( art. 87 tejże ustawy). Zespoły arbitrów były to niezależne organy orzekające, wyznaczane przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na podstawie art. 88 ustawy o zamówieniach publicznych, do rozpatrzenia konkretnego odwołania. W myśl art. 88 ust. 2 tej ustawy arbiter przy rozpatrywaniu odwołania pełni swą funkcję z najwyższą starannością w sposób bezstronny; nie jest reprezentantem żadnego z uczestników postępowania ani też Prezesa Urzędu. Przepisy ustawy jedynie w bardzo ograniczonym zakresie regulowały kwestie dotyczące postępowania odwoławczego, a szczegółowy tryb postępowania w tym zakresie określony był w wydawanym na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy regulaminie postępowania przy rozpatrywaniu odwołań w sprawach o udzielanie zamówień publicznych. Na przestrzeni czasu obowiązywania ustawy o zamówieniach publicznych, regulamin ten zawarty był w kolejnych aktach wykonawczych, wydawanych na podstawie w.w. przepisu ustawy, t.j. zarządzeniu Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 5 października 1995 r. ( M.P. Nr 52, poz. 575), rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1999 r. ( Dz. U. Nr 73, poz. 815, z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. ( Dz. U. Nr 85, poz. 772.). Jak już wspomniano wyżej, pomimo licznych zmian przepisów, sam schemat przebiegu postępowania odwoławczego pozostawał w istocie taki sam. Postępowanie to przebiegało w sposób następujący. Odwołania od rozstrzygnięć protestów wnoszone były do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych ( art. 86 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych). Następnie Prezes Urzędu, spośród arbitrów wpisanych na prowadzoną przez niego listę arbitrów, wyznaczał trzyosobowe zespoły arbitrów do rozpatrzenia danego odwołania. Kolejną czynnością było wyznaczenie przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych terminu posiedzenia zespołu arbitrów do rozpoznania odwołania. O terminie posiedzenia Prezes Urzędu był zobowiązany zawiadomić samych arbitrów, jak również uczestników postępowania. Na posiedzeniu zespół arbitrów dokonywał czynności mających na celu przygotowanie rozprawy, a w szczególności badał przedstawione w sprawie dokumenty oraz wyznaczał rozprawę w celu rozpatrzenia odwołania. Zasadą było orzekanie przez zespół arbitrów w formie wyroków wydawanych po przeprowadzeniu rozprawy, niemniej istniała również możliwość wyrokowania już na posiedzeniach, w przypadkach zaistnienia określonych przesłanek natury formalnej, n.p. wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.
Jak wynika z przedstawionych wyżej zasad przebiegu postępowania odwoławczego, wprawdzie orzeczenia wydawane są przez niezależne od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, organy orzekające, t.j. zespoły arbitrów, to jednak bez dokonania określonych czynności o charakterze techniczno – organizacyjnym takich, jak wyznaczenie zespołu arbitrów do rozpatrzenia danego odwołania , wyznaczenie terminu posiedzenia tego zespołu oraz zawiadomienie o tym terminie wyznaczonych arbitrów, przez organ administracji, jakim jest Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, nie jest możliwe nadanie sprawie biegu i tym samym urzeczywistnienie, przysługującego ustawowo uczestnikowi postępowania o zamówienie publiczne, prawa do rozpatrzenia złożonego przez niego odwołania. Nie jest bowiem ani prawnie, ani praktycznie możliwe, w świetle obowiązujących uregulowań prawnych, rozpatrzenie odwołania "z urzędu" przez arbitrów bez współdziałania i inicjatywy czynnika administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której organ administracji, zadecydował zamiast powołanego do tego ustawowo niezależnego organu orzekającego, iż sprawa nie kwalifikuje się do rozpatrzenia.
Na tle tak zarysowanego stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, należy powrócić do kwestii właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia tej sprawy. Jako podstawę prawną do uznania tej właściwości należy wskazać przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwarzający możliwość rozpoznania skargi na bezczynność organu administracyjnego w wykonaniu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analizując treść tego przepisu należy wskazać na te przesłanki, które muszą być spełnione , aby możliwe było jego zastosowanie i tym samym uznanie kognicji sądu administracyjnego. Po pierwsze sprawa powinna mieć charakter administracyjny, po drugie skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych przypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, a organ pozostaje w zwłoce ( patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 1998 r. sygn. akt IV SAB 35/98, LEX nr 45154 ) , po trzecie zaniechana czynność dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zestawiając te przesłanki ze skargą złożoną w niniejszej sprawie należy wskazać, iż skarżący domagają się podjęcia określonych czynności przez organ administracji, leżących w kompetencjach tego organu i z natury rzeczy mających charakter administracyjny. Dopiero wykonanie tych czynności umożliwia w praktyce przejście do następnego i zasadniczego etapu postępowania odwoławczego, tzn. rozpatrzenia odwołania, a w tej konkretnej sprawie ponownego rozpatrzenia odwołania przez powołany do tego organ – zespół arbitrów, według przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Obowiązek podjęcia określonych działań przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, polegających na wyznaczeniu posiedzenia zespołu arbitrów do rozpoznania odwołania oraz co się z tym bezpośrednio łączy wyznaczenie zespołu arbitrów wynika z ustawy o zamówieniach publicznych oraz zawartego w akcie wykonawczym do tej ustawy regulaminu postępowania przy rozpatrywaniu odwołań w sprawach o udzielanie zamówień publicznych. Nie ulega wątpliwości, iż czynności tych Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie wykonał. Wprawdzie czynności te nie noszą charakteru władczych aktów administracyjnych bezpośrednio określających prawa bądź obowiązki zainteresowanych osób, lecz są czynnościami o charakterze techniczno-organizacyjnym , niemniej ich wykonanie, a w niniejszej sprawie zaniechanie wykonania, rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość faktycznej realizacji uprawnień skarżących wynikających z art. 79 ustawy o zamówieniach publicznych. Przepis ten stanowi, iż dostawcom lub wykonawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez zamawiającego określonych w ustawie zasad udzielania zamówień , przysługują środki odwoławcze przewidziane w niniejszym rozdziale. Można więc uznać, że czynności, których wykonania Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zaniechał, dotyczą uprawnień wynikających z przepisów prawa.
Stwierdzić zatem należy, iż niniejsza skarga podlega rozpatrzeniu przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 79 ustawy o zamówieniach publicznych, uczestnicy (dostawcy lub wykonawcy) postępowania o zamówienie publiczne mogą korzystać z wieloszczeblowego systemu środków odwoławczych służących ochronie ich interesu prawnego. I tak, zgodnie z art. 80 tej ustawy wobec czynności podjętych przez zamawiającego w toku postępowania o zamówienie publiczne, dostawca lub wykonawca może złożyć umotywowany, pisemny protest do zamawiającego. Od rozstrzygnięcia lub odrzucenia protestu oraz w przypadku braku rozpatrzenia w terminie, zainteresowanemu dostawcy lub wykonawcy przysługuje prawo złożenia odwołania. Odwołanie wnoszone jest do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, a rozpatrywane przez trzyosobowy zespół arbitrów, z odpowiednim zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym, o ile ustawa o zamówieniach publicznych nie stanowi inaczej ( art. 86 - art. 88 ustawy o zamówieniach publicznych ). Z kolei na orzeczenie zespołu arbitrów zapadłe w wyniku rozpatrzenia odwołania służy jeszcze skarga do sądu powszechnego na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego, t.j. według przepisów zawartych w tytule IV księgi trzeciej k.p.c. – "skarga o uchylenie wyroku sądu polubownego"( art. 712 - art. 715 k.p.c.).
W stanie prawnym obowiązującym w czasie rozstrzygania przez sąd powszechny skargi na wyrok zespołu arbitrów, wniesionej przez skarżącą, brak było przepisów w ustawie o zamówieniach publicznych, które regulowałyby odmiennie od przepisów zawartych w art. 712 - art. 715 k.p.c., sposób wyrokowania przez sąd powszechny ( przepisy takie - art. 92a – art. 92h wprowadzone zostały dopiero ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych Dz. U. Nr 76, poz. 813, i zaczęły obowiązywać od 26 października 2001 r.) w sprawach skarg na wyroki zespołu arbitrów. Oznaczało to w przypadku uwzględnienia skargi na taki wyrok, jedynie możliwość wydania przez sąd powszechny orzeczenia o charakterze kasacyjnym, t.j. uchylenia zaskarżonego wyroku zespołu arbitrów. Tak stało się również w niniejszej sprawie, w której Sąd Okręgowy w P. wyrokiem z dnia [...] lipca 1999 r., wskazując na popełnione uchybienia proceduralne, uchylił na podstawie art. 712 § 1 pkt 3 k.p.c. wyrok zespołu arbitrów z dnia[...] września 1998 r. Apelacja od tego wyroku złożona przez pozwanego – PKP S.A. Zakład Taboru Kolejowego w P. , została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] kwietnia 2000 r.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy w wyniku uchylenia wyroku zespołu arbitrów wydanego w sprawie odwołania skarżącej , zasadne i prawnie możliwe jest ponowne rozpatrzenie tego odwołania, czego domaga się skarżąca. Chodzi tu zatem o kwestię prawnej dopuszczalności ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących.
W związku z tym powtórzyć jeszcze raz należy, iż organem właściwym do rozpatrywania odwołań od rozstrzygnięć protestów jest zespół arbitrów, a nie Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, którego zadaniem jest jedynie wykonanie czynności o charakterze administracyjnym, umożliwiających wykonywanie funkcji orzeczniczej przez zespół arbitrów. Jak wynika z przytoczonych wcześniej przepisów, przed skierowaniem sprawy do rozpatrzenia na rozprawie, zespoły arbitrów na posiedzeniach oceniają , m.in. prawne aspekty związane z dopuszczalnością odwołania. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych poprzez zaniechanie skierowania sprawy na posiedzenie zespołu arbitrów, w celu dokonania takiej oceny, przyjął na siebie de facto funkcję organu orzekającego, dokonującego wykładni prawnej poprzez formułowanie ocen prawnych, co do dopuszczalności ponownego rozpatrzenia odwołania, w wyniku uchylenia wyroku zespołu arbitrów przez sąd powszechny. Można więc powiedzieć, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych postawił się w roli organu, do którego wniesiono sprawę i który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, jednak nie przekazuje jej do właściwego organu. Już ta okoliczność przemawia za uwzględnieniem skargi.
Poza tym nie można podzielić również, co do istoty, poglądu prawnego prezentowanego w tej sprawie przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Powołując się na wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego zasadę praworządności wskazuje on na brak umocowania prawnego do podjęcia przez niego czynności zmierzających do wyznaczenia posiedzenia zespołu arbitrów w celu ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących. W jego ocenie w ustawie o zamówieniach publicznych oraz regulaminie postępowania przy rozpatrywaniu odwołań brak jest uregulowań prawnych określających możliwość ponownego rozpatrywania odwołania. Również przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie określają jakie skutki należy wiązać z uchyleniem, na podstawie skargi, wyroku sądu polubownego. Przepisy te stwarzając podstawę do uchylenia wyroku sądu polubownego nie przewidują możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Dostrzegając trudności związane z praktycznym stosowaniem rozwiązań prawnych , przyjętych w ustawie o zamówieniach publicznych w brzmieniu obowiązującym do 26 października 2001 r., nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, iż brak przepisów określających wprost procedurę ponownego rozpatrywania odwołań, w sytuacji uchylenia wyroku zespołu arbitrów przez sąd powszechny, sprawia , że ponowne rozpatrzenie w takiej sytuacji odwołania jest prawnie niemożliwe. Skoro bowiem ustawodawca, poprzez regulację zawartą w art. 91a ustawy o zamówieniach publicznych, zdecydował się na poddanie rozstrzygnięć zespołu arbitrów kontroli sądów powszechnych, to rozwiązanie takie musi nieść za sobą określone konsekwencje prawne. Nie można bowiem zakładać , że jedynym rozstrzygnięciem, które mogłoby być podejmowane przez sąd powszechny miałoby być oddalenie skargi. Przy rozstrzygnięciach odwrotnych polegających na uchyleniu wyroku zespołu arbitrów, zaakceptowanie stanowiska Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, oznaczałoby jednocześnie potraktowanie dwuinstancyjnego postępowania przed sądami powszechnymi, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jako swoistego rodzaju fikcji prawnej, pozbawionej jakiegokolwiek prawnego i praktycznego znaczenia. Zgodzić się natomiast należy z argumentami zawartymi w uzasadnieniu (znajdującego się w aktach sprawy) postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 2002 r. oddalającego wniosek skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o zapłatę. Sąd ten stwierdził, m.in., że przepisy ustawy o zamówieniach publicznych obowiązujące w dacie wydania wyroku przez Sąd Okręgowy, zarówno w zakresie postępowania przed zespołem arbitrów, jak i postępowania wywołanego wniesieniem skargi o uchylenie wyroku zespołu arbitrów, wprost odsyłały do stosownych przepisów k.p.c., a przepisy te z kolei przewidują jedynie taką postać rozstrzygnięcia, jaka została zawarta w przedmiotowym wyroku, t.j. uchylenie wyroku sądu polubownego, nie przewidują natomiast orzeczenia dodatkowego w postaci przekazania nadto sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd polubowny. Fakt ten nie oznacza, że sprawa nie powinna być rozpoznawana przez sąd polubowny. Jak wspomniano wyrok sądu powszechnego ma charakter kasacyjny – uchyla zaskarżony wyrok sądu polubownego, który w wyniku tego orzeczenia przestaje istnieć. Skoro wyrok zespołu arbitrów zostaje uchylony, odwołanie pozostaje nadal nie rozpoznane, a co za tym idzie winno zostać ponownie rozpoznane przez zespół arbitrów. Nie sposób przyjąć, by wolą ustawodawcy było, aby po uchyleniu wyroku zespołu arbitrów przez sąd powszechny, sprawa z zakresu zamówień publicznych pozostawała nie rozstrzygnięta w sposób definitywny bez nadania jej dalszego biegu w postaci ponownego rozpatrzenia przez zespół arbitrów.
Należy tu również wskazać, że ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani Ordynacji podatkowej nie zawierają szczególnych rozwiązań prawnych, regulujących sposób, tryb i terminy postępowania w przypadkach uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Pomimo tego, oraz faktu, iż brak jest w kasacyjnych, z racji przyjętych rozwiązań prawnych, wyrokach sądów administracyjnych formuły o przekazaniu organowi administracji sprawy do ponownego rozpoznania, nie stanowi to dla tych organów przeszkody do ponownego prowadzenia postępowania, ponownego rozpatrzenia odwołania. Nie inaczej powinno zatem być w niniejszej sprawie. Obowiązek ponownego rozpatrzenia odwołania wynika bowiem z samej istoty prawnej orzeczenia o charakterze kasacyjnym i nie ma tu potrzeby tworzenia na tę okoliczność szczególnych uregulowań prawnych. Skutki kasacyjnego orzeczenia są bowiem takie, że następuje powrót do sytuacji sprzed wydania uchylonego rozstrzygnięcia, a właściwy organ jest zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, na podstawie art. 149 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.