III SAB/Po 5/25

III SAB/Po 5/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 15 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2025 roku sprawy ze skargi J. P. i D. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania J. P. i D. P. od aktu Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 18 marca 2021 r. (nr [...]); 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznać od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej – J. P. i D. P. solidarnie sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. w pozostałym zakresie skargę oddala; 6. zasądza od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej - J. P. i D. P. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 maja 2021 r. D. P. i J. P. (dalej: "strona", "skarżący", "odwołujący") wnieśli o zwrot kwoty 425 zł z tytułu nadpłaty za wydanie karty pojazdu z dnia 7 grudnia 2005 r. na pojazd marki [...] o nr rej [...]
Aktem z dnia 18 marca 2021 r. nr [...] Starosta [...] uznał brak podstaw do dokonania zwrotu tej opłaty.
Pismem z dnia 23 marca 2021 r. strony wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji") odwołanie od powyższego aktu, uznanego za decyzję organu.
Akta sprawy zostały przekazane do SKO w [...] w dniu 1 kwietnia 2021 r.
Pismem z dnia 14 lutego 2023 r. strony poinformowały SKO w [...], że pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Pismem z 26 lutego 2024 r. strony wniosły skargę na bezczynność organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie braku rozpoznania odwołania od "decyzji" organu I instancji z dnia 18 marca 2021r., wnosząc o:
1) zobowiązanie skarżonego organu do wydania w określonym terminie stosownego rozstrzygnięcia sprawy;
2 ) uznanie, że skarżony organ dopuścił się rażącej bezczynności;
3 ) zasądzenie na rzecz skarżących kwoty 425 zł z ustawowymi odsetkami;
4) zasądzenie od skarżonego organu zwrotu wszystkich ewentualnych kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zostało złożone odwołanie do organu II instancji i do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał żadnych czynności w sprawie.
Pismem z dnia 8 marca 2024 r. strony poinformowały SKO w [...], że pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z dnia 12 marca 2025 r. SKO w [...] uchyliło decyzję organu I instancji z 18 marca 2021 r. w całości i zobowiązało ten organ do zapłaty skarżącym kwoty 425 zł w terminie 30 dni.
Pismem z dnia 17 marca 2025 r. organ wniósł o oddalenie skargi, albowiem wydano decyzję w ramach II instancji.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. strony wycofały wniosek o zasądzenie kwoty 425 zł.
Pismem z dnia 20 maja 2025 r. skarżący podtrzymali skargę w zakresie:
- stwierdzenia, że organ II instancji dopuścił się rażącej bezczynności postępowania;
- zasądzenia na rzecz skarżących ustawowych odsetek od kwoty 425 zł do dnia 24 marca 2025 r.;
- zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów wynika, że zaskarżalna opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W niniejszej sprawie tytuł wniesionej skargi wskazuje, że jej przedmiotem jest bezczynność organu odwoławczego w załatwieniu sprawy (tj. rozpoznania odwołania).
Wskazać na wstępie jednak należy, że wbrew założeniom strony skarżącej nie mieli oni uprawnienia do wniesienia odwołania od aktu Starosty [...] z dnia 18 marca 2021 r., nr [...], uznającego brak podstaw do dokonania zwrotu żądanej opłaty.
Zgodnie z tezą uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Nie jest to zatem decyzja administracyjna, od której służy odwołanie do organu II instancji.
W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim wyjaśnienia czym jest karta pojazdu samochodowego oraz jaka jest relacja między rejestracją pojazdu a wydaniem karty pojazdu. Karta pojazdu jest dokumentem przypisanym do pojazdu zawierającym dane identyfikacyjne pojazdu, parametry techniczne pojazdu, dane identyfikacyjne właściciela pojazdu oraz dane potwierdzające rejestrację pojazdu. Kartę pojazdu dla nowego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązany jest wydać właścicielowi pojazdu producent lub importer pojazdu, zaś dla innych pojazdów samochodowych kartę pojazdu wydaje organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 77 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Karty pojazdu, w tym spersonalizowane karty pojazdu, wytwarza producent kart na zamówienie podmiotów uprawnionych do wydawania kart pojazdów (organu rejestrującego pojazdy albo producenta lub importera nowego pojazdu), które sprzedaje podmiotom zamawiającym, z zachowaniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 września 2004 r. w sprawie warunków dystrybucji kart pojazdów (Dz. U. Nr 229, poz. 2311). Karta pojazdu samochodowego jest szczególnym dokumentem związanym z określonym pojazdem identyfikującym ten pojazd oraz właściciela tego pojazdu, wytwarzanym i wydawanym w szczególnym trybie.
W przypadku nowych pojazdów kartę pojazdu wydaje producent lub importer w momencie sprzedaży pojazdu samochodowego, natomiast w pozostałych przypadkach kartę pojazdu wydaje organ rejestrujący pojazd w momencie rejestracji pojazdu samochodowego.
Rejestracji pojazdu, na wniosek właściciela, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonuje właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 15 listopada 1999 r. OPK 24/99, ONSA z 2000 r., z. 2, poz. 54). Dokonując rejestracji organ wydaje dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana. Również kartę pojazdu właściwy organ wydaje rejestrując pojazd samochodowy (art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym). Oznacza to, że wydanie karty pojazdu samochodowego, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych oraz nalepki kontrolnej, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Nie jest możliwe wydanie tych dokumentów bez wydania decyzji o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy.
Właściciel pojazdu składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu, co oznacza, że wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia tych opłat. Skoro bowiem dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu organ może wydać jeżeli dokonuje rejestracji pojazdu (wydaje decyzję administracyjną o zarejestrowaniu pojazdu), to od wniesienia opłat za dowód rejestracyjny, tablice rejestracyjne i kartę pojazdu ustawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej w sprawie o zarejestrowanie pojazdu. Do takich opłat ma zastosowanie art. 261 K.p.a., a więc podanie właściciela z wnioskiem o zarejestrowanie pojazdu, jeżeli opłaty te nie zostały uiszczone, podlega zwrotowi (art. 261 § 2 K.p.a.), a wnoszącemu podanie przysługuje zażalenie na postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 3 K.p.a.), następnie zaś skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postanowienie o zwrocie podania (wniosku o zarejestrowanie pojazdu) jest podejmowane w toku postępowania w sprawie o zarejestrowanie pojazdu, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli organ zwraca podanie z powodu nie uiszczenia opłaty, strona w postępowaniu zażaleniowym, a następnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym może kwestionować to rozstrzygnięcie, a przedmiotem rozpoznania przez organ wyższego stopnia, a następnie przez sąd administracyjny będzie to, czy strona ma określony w ustawie obowiązek uiszczenia opłaty, czy od uiszczenia tej opłaty uzależnione jest załatwienie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że o istnieniu obowiązku uiszczenia przez stronę tych opłat rozstrzyga się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, a kontrola rozstrzygnięć organów w tym przedmiocie objęta jest właściwością sądu administracyjnego. Do uiszczenia tych opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu, nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), z uwagi na przepis art. 3 tej ustawy, a także ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).
Odnosząc dalsze rozważania do opłaty za wydanie karty pojazdu należy stwierdzić, że opłata ta jest pobierana przez organ, po uprzednim nabyciu tej karty przez organ od producenta kart. Celem tej opłaty jest przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z wytworzeniem i wydaniem karty. Wskazuje na to wyraźnie przepis art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, który określa wytyczne do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, stanowiąc, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. Tak więc opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, ponieważ jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 119) orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. To, że opłata ta została określona w zawyżonej wysokości nie może jednak prowadzić do wniosku, iż tym samym opłata ta w całości lub w części zawyżonej nie była opłatą za wydanie karty pojazdu. Inaczej mówiąc okoliczność, że organ wydający rozporządzenie określił wadliwie wysokość opłaty, nie oznacza, iż opłatę tę należy traktować jako nałożenie obowiązku o charakterze podatkowym, do którego mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Charakteru tej opłaty nie zmienia tylko to, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny także z art. 217 Konstytucji. Uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie daje podstaw do wyciągnięcia tak daleko idących wniosków. Na marginesie należy jeszcze dodać, że nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, iż w przypadku określenia w akcie podustawowym opłaty, która nie ma charakteru podatkowego, w zawyżonej wysokości, niezgodnie z ustawą, opłata taka powinna być zakwalifikowana jako bezpodstawnie nałożony obowiązek podatkowy, a w postępowaniach dotyczących takiej opłaty należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 zajął stanowisko, że przepisy Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania w sprawie o zwrot opłaty za kartę pojazdu.
Należy wreszcie podkreślić, że obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu. Jeżeli właściciel nie uiści tej opłaty, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu, a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty.
Rozważania dotyczące opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ rejestrujący pojazd oraz związek tej opłaty z postępowaniem o zarejestrowanie pojazdu należy mieć na uwadze wyjaśniając charakter sprawy, w której właściciel pojazdu, po uiszczeniu opłat, w tym opłaty za wydanie karty pojazdu oraz wydaniu przez organ decyzji o rejestracji pojazdu i wydaniu dokumentów, w tym karty pojazdu, występuje do organu, który pobrał opłatę z żądaniem zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w całości lub części. W takim przypadku żądanie właściciela pojazdu dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną spoczywał na nim obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Skoro uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma również podstaw do przyjęcia, iż taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy K.p.a., ponieważ Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.
Skoro jednak obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do następujących konstatacji.
Po pierwsze, w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.
Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.
Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tego względu należało uznać, że akt z dnia 18 marca 2021 r., nr [...], w którym Starosta [...] uznał brak podstaw do dokonania zwrotu tej opłaty, nie był decyzją administracyjną i nie przysługiwało od niego odwołanie do organu II instancji w trybie art. 127 k.p.a.
Wobec tego po wniesieniu pisma określonego jako odwołanie organ II instancji był zobowiązany do wydania w odpowiednim terminie na podstawie art. 134 k.p.a., tj. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność tego odwołania z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia).
Tymczasem organ II instancji po wniesieniu skargi na bezczynność wydał decyzję po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej.
Co do kwestii bezczynności organu należy wyjaśnić, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że strony wniosły wymagane ponaglenie – pismem z dnia 14 lutego 2023 r.
Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu jest wykorzystanie na drodze administracyjnej prawa ponaglenia przez jego wniesienie do organu prowadzącego postępowanie w sprawie, nie jest natomiast ograniczona jego rozpoznaniem (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 37, pod red. J. Borkowski, B. Adamiak 2024, wyd. CH Beck). Powyższa przesłanka normatywna została w niniejszej sprawie spełniona.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, należy podkreślić, że autor skargi zarzucił SKO bezczynność w rozpoznaniu odwołania z dnia 23 marca 2021r. Akta z ww. odwołaniem wpłynęły do SKO w dniu 1 kwietnia 2021r. Dopiero po złożeniu przez strony skargi do WSA na bezczynność organu organ ten podjął czynność procesową – tj. wydał decyzję. Administracyjną. Chociaż był - z perspektywy ww. wzorców normatywnych - zobowiązany do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Dalsze uwagi należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (ten wyrok oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie niedokonania aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 3 Nb 81), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526, wyrok WSA w Poznaniu z 25 września 2024r., IV SAB/Po 111/24).
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 1854/20, zgodnie z którym nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (por. też wyroki NSA: z 14.01.1987 r., IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; z 05.10.1998 r., II SAB 60/98). Konsekwentnie NSA w cytowanym wyroku podkreślił, że w sytuacji, gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Jednocześnie wypada zauważyć, że zarówno skarga na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zostały zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez sąd, a umieszczenie przez ustawodawcę ich w tych samych jednostkach redakcyjnych pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego. Dlatego też w sprawach dotyczących zarówno przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i bezczynności organów administracji publicznej należy uwzględniać nie tylko kwestię wydania aktu, ale również jego doręczenia (por. wyroki NSA: z 11.05.2022 r., II OSK 1794/21; z 02.02.2024 r., II GSK 1779/23).
Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której strona skarżąca wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. też wyrok NSA z 12.01.2017 r., I OSK 675/16).
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że akta z ww. odwołaniem wpłynęły do SKO w dniu 1 kwietnia 2021r. Dopiero po złożeniu przez strony skargi do WSA na bezczynność organu organ ten podjął czynność procesową – tj. wydał decyzję administracyjną. Chociaż – biorąc pod uwagę ww. wzorce normatywne - był zobowiązany do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Mając na względzie dotychczasowe ustalenia Sąd uznał, że SKO dopuściło się zarzucanej mu bezczynności w rozpoznaniu kwestii dopuszczalności odwołania.
Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
W ocenie Sądu, rozpoznanie kwestii odwołania powinno nastąpić – z perspektywy normatywnej – nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
Jak wynika z przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy, odwołanie wpłynęło do SKO w dniu 1 kwietnia 2021 r.
W terminie 30 dni organ II instancji nie zakończył jednak postępowania odwoławczego w sposób, który pozwalałby na uniknięcie zarzutu bezczynności (poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że SKO rozpoznało kwestię przedmiotowego odwołania skarżących z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Tym samym organ II instancji dopuścił się bezczynności w wyżej objaśnionym rozumieniu.
Z tych względów żądanie autora skargi stwierdzenia przez Sąd, że SKO dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu kwestii dopuszczalności odwołania skarżących, zasługiwało na uwzględnienie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Ponieważ SKO w [...] nie było ostatecznie uprawnione do rozpoznania merytorycznego odwołania skarżących należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania tego organu do dokonania tej czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o którym to zobowiązaniu mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA).
Z tych względów i na wskazanej wyżej podstawie prawnej Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Nie zwalniało to jednak Sądu z konieczności wyrażenia oceny w kwestii charakteru stwierdzonej opieszałości (rażącego/nierażącego) organu, zwłaszcza że autor skargi wyraźnie wnioskował o stwierdzenie, że SKO dopuściło się "rażącej" bezczynności.
Wobec tego wypada wyjaśnić, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15).
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Dlatego Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Podkreślić należy, że do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., I FSK 143/24, LEX nr 3772646).
Formułując taką ocenę Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że SKO nie tylko nie rozpoznało sprawy "niezwłocznie", ale znacznie przekroczyło termin załatwienia sprawy zakreślony organowi odwoławczemu w art. 35 § 3 k.p.a.
Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa dlatego też na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt 4 sentencji wyroku).
Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22, wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., III OSK 1193/24, LEX nr 3789234, wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., III OSK 1193/24, LEX nr 3789234). WSA stwierdza, że zastosowanie niniejszego sankcjonującego środka prawnego jest konsekwencją uznania, że bezczynność, z uwagi na bardzo długi jej okres, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji powyższego niezbędne jest przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciuset złotych. Ww. kwota wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe, sprzeczne z zasadą szybkości postępowania, zachowanie organu.
W pozostałym zakresie (tj. w zakresie pkt 3 petitum skargi – zasądzenia ustawowych odsetek) skarga podlegała oddaleniu.
O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu od skargi (100 zł).