III SAB/Po 4/26

III SAB/Po 4/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] do rozpoznania wniosku Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] z 28 kwietnia 2025 r. o udzielenie informacji publicznej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na rzecz skarżącej Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
III SAB/Po 4/26
Uzasadnienie
Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu - Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] wnosząc o udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. skierowanym drogą elektroniczną do WORD w [...] na adres: [...], skarżąca wniosła o udostępnienie informacji publicznej - wykazu procentowego zdawalności egzaminów teoretycznych i praktycznych na prawo jazdy kat. B w okresie od 1 stycznia 2025 roku do 31 marca 2025 roku, w podziale na ośrodki szkolenia kierowców oraz o przesłanie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej: [...]
Na powyższy wniosek Dyrektor WORD w [...] odpowiedział pismem z dnia 5 maja 2025 r. znak: [...] nie udostępniając żądanych danych. Dyrektor WORD w [...] uznał, że informacje tę posiada starosta i tam powinien zostać skierowany wniosek.
Skarżąca podniosła, iż pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art.1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tychże przepisów informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych. Każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym, samorządowym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną. Zakres żądanych informacji dotyczy zadań wykonywanych przez WORD w [...] związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców, tj. zadań nałożonych na ten podmiot ustawą prawo o ruchu drogowym, ustawą o kierujących pojazdami oraz rozporządzeniem w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach. Jest to zatem zakres spraw związanych z istotą uzyskiwania przez obywateli uprawnień do egzaminowania kandydatów na kierowców. Jest to niewątpliwie sfera bezpieczeństwa publicznego. Egzaminowanie kandydatów na kierowców jest fundamentalnym zadaniem stawianym Wojewódzkim Ośrodkom Ruchu Drogowego i sensem istnienia tychże instytucji publicznych. Bezspornym jest zatem stwierdzenie, iż przeprowadzanie egzaminów i związana z tym statystyka zdawalności poszczególnych ośrodków szkolenia kierowców leży u podstaw interesu publicznego ważnego dla dużego kręgu odbiorców, nie tylko potencjalnych ale także realnych.
Zgodnie z art. 117 ust 1 pkt 8 ustawy prawo o ruchu drogowym zadaniem stawianym przed WORD w [...], jako instytucji publicznej jest między innymi przekazywanie marszałkowi województwa oraz starostom informacji w zakresie statystyki zdawalności dla poszczególnych ośrodków szkolenia i instruktorów. W świetle art. 6 ust.1 pkt 3 f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia, w tym o prowadzonych ewidencjach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów.
Z kolei z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że przy sprawowaniu nadzoru ze starostą współpracują wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego - w zakresie pomocy merytorycznej oraz przekazywania informacji o wynikach egzaminu państwowego uzyskiwanych przez osoby, które ukończyły szkolenie w danym ośrodku szkolenia kierowców. Tym samym organ dysponuje takimi informacjami dotyczącymi wyników egzaminu państwowego osób, które ukończyły szkolenie w danym ośrodku szkolenia kierowców. Nie są to informacje, które nie istnieją, albo które muszą dopiero zostać pozyskane z poszczególnych ośrodków szkolenia kierowców. To, że dotyczą one podmiotów zewnętrznych nie pozbawia ich waloru informacji publicznej. Co więcej, z art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że w ramach czynności nadzorczych starosta sporządza analizę, przetwarza oraz podaje do publicznej wiadomości wyniki analizy statystycznej w zakresie średniej zdawalności osób szkolonych w danym ośrodku. Wymóg podania tej informacji do publicznej wiadomości świadczy o tym, że jest to informacja publiczna (por. WSA w Krakowie II SAB/Kr 248/24).
Dalej skarżąca argumentowała, że tworzenie tych statystyk ma bezpośredni wpływ na sferę publiczną jaką jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Pozwala nadto na wykonywanie przez społeczeństwo funkcji kontrolnej procesów zachodzących w WORD [...] jako instytucji publicznej, w trosce o jej dobro rozumiane jako dobro publiczne, w trosce o przejrzyste państwo i przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, w tym o jawność działania administracji publicznej. Ukrywanie informacji dotyczących sposobu funkcjonowania przez WORD w [...] w sferze wykonywania zadań ustawowych jest niedopuszczalne. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego ta informacja, wnioskowała skarżąca nie została udostępniona, albowiem art. 1 ust 1 u.d.i.p. stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Za taką informację należy bezwzględnie uznać zakres wnioskowanej informacji, tj. informacje statystyczne dotyczące zdawalności dla poszczególnych ośrodków szkolenia, które są tworzone przez WORD w [...]. Powyższe informacje są związane ze sposobem przeprowadzania przez WORD egzaminów kandydatów na kierowców oraz dokumentami przekazywanymi cyklicznie marszałkowi i poszczególnym starostom. Informacje te mają charakter publiczny, a zatem wgląd w ten obszar funkcjonowania powinien być udostępniony na wniosek.
Celem jest nie tylko weryfikacja wykonywanych przez WORD [...] zadań w zakresie egzaminowania kandydatów na kierowców, który to obowiązek wynika ze stosownych przepisów prawa (ustawa prawo o ruchu drogowym, ustawa o kierujących pojazdami, rozporządzenie w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami). Celem jest także wspieranie działań związanych z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego. W interesie publicznym bowiem leży respektowanie przez władze publiczne wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, w tym przede wszystkim działań związanych ze sferą bezpieczeństwa ruchu drogowego i związanej z tym transparentności. Ma to istotny wpływ na zaufanie do organów władzy przez społeczeństwo i jest związane z interesem o charakterze publicznym. Ewentualne nieprawidłowości związane z procesem uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami i jego wadliwą kontrolą, a przede wszystkim próba ukrycia tychże informacji może zachwiać poczuciem sprawiedliwości, bezpieczeństwa i zaufania dla organów władzy oraz wzbudzić poczucie niższości względem władzy. Może być to również potraktowane jako wybieg prawny w celu nieudostępnienia informacji publicznej, do której dostęp przysługuje każdemu obywatelowi.
To właśnie dobro ogółu jest istotą dostępu do informacji publicznej, której regulację wywieść należy z art. 61 Konstytucji RP. Funkcja informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje Konstytucja RP, polega na realizacji przez obywateli najważniejszej zasady konstytucjonalizmu demokratycznego, tj. suwerenności narodu rozumianej jako wspólnota obywateli, z której wywodzi się legitymizacja władzy. Stąd dostęp do informacji publicznej powinien być zagwarantowany obywatelom, innym osobom i jednostkom w szerokim zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Co do zasady organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych, stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej. W przedmiotowej sprawie istota wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma wyraźne i niezaprzeczalne walory przydatności dla realizowania interesu publicznego, stąd wnioskowane informacje powinny być przez organ udostępnione w trybie u.d.i.p.
Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że pismem z 28 kwietnia 2025 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka z wnioskiem o udostępnienie informacji polegającej na "zestawieniu zdawalności w Ośrodku, egzaminów teoretycznych i praktycznych na kat. B, w podziale na Ośrodki Szkolenia Kierowców, w okresie od 1 stycznia 2025 roku do 31 marca 2025 r."
Ośrodek odpowiedział pismem z 5 maja 2025 r. ze wskazaniem, że informacje, którymi dysponuje mają jedynie charakter cząstkowy. Ośrodek przekazuje starostom kwartalne dane o uzyskanych przez osoby egzaminowane wynikach w odniesieniu do instruktorów i podmiotów prowadzących szkolenie, wobec czego właściwym adresatem wniosku winni być starostowie.
Odpowiadając na wniosek i wskazując skarżącej podmiot dysponujący żądanymi przez niego informacjami, Ośrodek nie był bezczynny i postawienie mu takiego zarzutu jest bezpodstawne. Dodatkowo wskazano, że stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a., skierowanie skargi na bezczynność winno być poprzedzone ponagleniem. Skarżąca takiej czynności nie wykonała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wydanym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.").
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy wskazać, że art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zasadniczo wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
W kontrolowanej sprawie istotne jest jednak to, że stosuje się wyjątek od zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a. zasady, gdyż do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18). Nie zachodzą więc przesłanki do odrzucenia skargi z uwagi na brak wniesienia ponaglenia.
W związku z powyższym Sad stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w ww. przepisach.
Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie (w przedmiotowej sprawie ten termin w myśl art. 13 ust.1 u.d.i.p. to 14 dni) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności.
Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.).
Sąd wskazuje, że chronologia zdarzeń w niniejszej sprawie kształtuje się w następujący sposób:
1.Organizacja Międzyzakładowa w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] w zakresie zestawienia zdawalności w ośrodku egzaminów teoretycznych i praktycznych na kat. B w podziale na Ośrodki Szkolenia Kierowców, w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 31 marca 2025 r.
2.Pismem z 5 maja 2025 r. organ wskazał, że informacje, które posiada mają charakter cząstkowy i zalecił zwrócić się z takim wnioskiem do właściwych starostów. Ośrodek przekazuje starostom w okresach kwartalnych informacje o uzyskanych przez osoby egzaminowane wynikach egzaminów w odniesieniu do instruktorów i podmiotów prowadzących szkolenie będących w ewidencji i rejestrze. Wyszczególnia się również wariant za pierwszym podejściem po ukończeniu szkolenia podstawowego.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania istotna jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy Dyrektor WORD był zobowiązany do udzielenia informacji na temat zestawienia zdawalności w Ośrodku egzaminów teoretycznych i praktycznych kat. B w podziale na ośrodki szkolenia kierowców w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 31 marca 2025 r.
Organ wskazał, że skarżąca powinna zwrócić się z tym wnioskiem do właściwych starostów, którzy zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami (art. 43 ust. 1 pkt 6) sporządzają analizę w tym zakresie.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.
Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji.
W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji).
Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 902 ze zm. – dalej powoływana jako u.d.i.p.). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).
Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d..i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:
1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;
2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;
3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie takiej informacji, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), winien alternatywnie:
- udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy),
- odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy),
- umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).
Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że organ – Dyrektor WORD w [...] - należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor WORD jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się w zakresie ruchu drogowego. Nie budzi też wątpliwości w sprawie, że przedmiotowy wniosek odnosił się do informacji publicznych, bowiem dotyczył on danych dotyczących wyników zdawalności egzaminów w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie zadań dotyczących kształcenia w zakresie ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15, dostępne w CBOSA).
Jak już wspomniano bezspornym jest, że wniosek Organizacji Międzyzakładowej w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego i Ośrodkach Szkolenia Kierowców z siedzibą w [...] z dnia 28 kwietnia 2025 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...], który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie było sporne między stronami, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast co do jej zakresu przedmiotowego, mając na uwadze wyżej przedstawione uwagi, ponieważ - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną, Sąd uznał, że informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia 28 kwietnia 2025 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W tym miejscu przypomnieć należy, że we wniosku tym organizacja związkowa domagała się informacji dotyczącej zestawienia zdawalności egzaminów teoretycznych i praktycznych na prawo jazdy kat. B w okresie od 1 stycznia 2025 roku do 31 marca 2025 roku, w podziale na ośrodki szkolenia kierowców.
Co więcej, w piśmie tym wskazano, że zestawienie jest dostępne w systemie teleinformatycznym ośrodka i wymaga niewielkiego nakładu pracy. Zestawienie powinno zawierać co najmniej:
- liczbę odbytych egzaminów teoretycznych na kat. B ogółem;
- liczbę egzaminów teoretycznych na kat. B zakończonych wynikiem pozytywnym;
- liczbę egzaminów teoretycznych na kat. B zakończonych wynikiem negatywnym;
- procent zdawalności egzaminów teoretycznych na kat. B;
- liczbę odbytych egzaminów praktycznych na kat. B ogółem;
- liczbę egzaminów praktycznych na kat. B zakończonych wynikiem pozytywnym;
- liczbę egzaminów praktycznych na kat. B zakończonych wynikiem negatywnym;
- procent zdawalności egzaminów praktycznych na kat. B.
Organ w piśmie z dnia 05 maja 2025 r. nie udostępnił żądanych danych. Dyrektor WORD w [...] nie kwestionując waloru publiczności żądanych informacji uznał, że informacje tę posiada starosta i tam powinien zostać skierowany wniosek. Dyrektor WORD w [...] wskazał, że informacje, którymi dysponuje mają jedynie charakter cząstkowy. Ośrodek przekazuje starostom kwartalne dane o uzyskanych przez osoby egzaminowane wynikach w odniesieniu do instruktorów i podmiotów prowadzących szkolenie, wobec czego właściwym adresatem wniosku winni być starostowie.
Przypomnieć należy, że według art. 6 ust. 1 pkt 3 f u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów do jej udzielenia, w tym o prowadzonych ewidencjach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Zauważyć należy, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Z kolei z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przy sprawowaniu nadzoru ze starostą współpracują wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego – w zakresie pomocy merytorycznej oraz przekazywania informacji o wynikach egzaminu państwowego uzyskiwanych przez osoby, które ukończyły szkolenie w danym ośrodku szkolenia kierowców. Tym samym organ dysponuje takimi informacjami dotyczącymi wyników egzaminu państwowego osób, które ukończyły szkolenie w danym ośrodku szkolenia kierowców. Nie są to informacje, które nie istnieją, albo które muszą dopiero zostać pozyskane z poszczególnych ośrodków szkolenia kierowców. To, że dotyczą one podmiotów zewnętrznych nie pozbawia ich waloru informacji publicznej. Podkreślenia wymaga, że z art. 43 ust. 1 pkt 6 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że w ramach czynności nadzorczych starosta sporządza analizę, przetwarza oraz podaje do publicznej wiadomości wyniki analizy statystycznej w zakresie średniej zdawalności osób szkolonych w danym ośrodku. Wymóg podania tej informacji do publicznej wiadomości świadczy o tym, że jest to informacja publiczna.
W związku z tym wnioskowane przez skarżącą dane stanowią informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (tak trafnie WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z 14 lutego 2025 r. o sygn. II SAB/Kr 248/24, publ. CBOSA).
Reasumując, należało stwierdzić, że strona skarżąca nie otrzymała informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej w jej wniosku z dnia 28 kwietnia 2025 r. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub umorzeniu postępowania. Podmiot zobowiązany niewątpliwie pozostaje więc w stanie bezczynności w zakresie załatwienia żądania strony skarżącej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie u.d.i.p., przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czyli w przypadku, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu.
Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16).
Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu organ nie ma racji i nieprawidłowo załatwił wniosek. Organ nie podnosił, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. We wniosku wskazano, że żądane zestawienie znajduje się w systemie teleinformatycznym. Organ nie odniósł się do tej kwestii, która jest istotna w zakresie ewentualnej oceny, czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Pomimo tego, że na staroście ciąży obowiązek tworzenia analizy w zakresie średniej zdawalności osób szkolonych w danym ośrodku, to należy podkreślić, że to Dyrektor WORD posiada informacje, z których to zestawienie powstaje. Na podstawie tych informacji starostowie tworzą odpowiednie analizy. Jeżeli stworzenie żądanego zestawienia na podstawie posiadanych informacji miałoby wymagać zwiększonych nakładów pracy, to organ mógłby ewentualnie uznać informację za przetworzoną i wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu. Niemniej z treści wniosku wynika, że zestawienie takie dostępne jest w systemie teleinformatycznym. Wskazanie takie jest o tyle istotne, że wniosek składa związek zawodowy pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego i Ośrodków Szkolenia Kierowców, co wskazywać może na jego wiedzę na temat danych istniejących w takim systemie teleinformatycznym. Organ natomiast nie zanegował tego twierdzenia.
Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że WORD jest ośrodkiem wojewódzkim, a dany starosta przygotowuje zestawienie w odniesieniu do obszaru terytorialnego danego powiatu, czyli w zakresie węższym, niż wnioskowany.
Należy także zwrócić uwagę na to, że zestawienia takie są przez starostów udostępniane w BIP-ie i przedmiotowy wniosek mógłby ewentualnie być uznany za prawidłowo załatwiony, gdyby organ wskazał wnioskodawcy odesłanie do konkretnych i zindywidualizowanych BIP-ów, gdzie zamieszczono przedmiotowe zestawienia. Tak się jednak w niniejszej sprawie nie stało.
Podsumowując, skoro Dyrektor WORD posiada informacje na podstawie których starostowie tworzą żądane zestawienia, to można wymagać od niego ich udostępnienia. Tym bardziej jeżeli zestawienia te dostępne są w systemie teleinformatycznym organu, na co wskazał wnioskodawca, a organ tego nie zanegował. Ewentualnie organ powinien wykazać, że wytworzenie żądanego zestawienia wymaga zwiększonego nakładu pracy i określić żądaną informację jako przetworzoną oraz wezwać do wykazania istotnego interesu.
Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. zobowiązano Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez podmiot zobowiązany, który - co należy podkreślić - w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował stronę skarżącą o przyjętym przez siebie stanowisku niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Organ był wprawdzie bezczynny, jednak bez rażącego naruszenia prawa, z uwagi na błędną interpretację procedury u.d.i.p. i przepisów ustawy o kierujących pojazdami wraz z odpowiednim rozporządzeniem.
W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego, nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku.
Należy wskazać, że każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a., jednak nie każda bezczynność i przewlekłość powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, mimo znacznego upływu terminu, bezczynność organu nie może być oceniona jako rażąca przede wszystkim z uwagi na opisany wyżej spór prawny oraz fakt, że chociaż w sposób nieprawidłowy, to jednak organ odniósł się do wniosku skarżącej. .
W związku z powyższym Sąd uwzględnił skargę w tym zakresie, że na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych, orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.