III SAB/PO 31/22

III SAB/Po 31/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marzenna Kosewska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Ławrynowicz
Walentyna Długaszewska
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
658
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1a i 2 oraz art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 roku sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Pismem z 5 czerwca 2020 r., złożonym 10 czerwca 2020 r., J. Z. wniosła o wpisanie jej na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], dalej: "Rada OIRP w [...]".
W dniu 23 lipca 2020 r. odbyło się spotkanie wnioskodawczyni z Zespołem ds. wpisów Rady OIRP w [...] podczas którego wnioskodawczyni zobowiązała się do przedłożenia w terminie 21 dni dokumentu dotyczącego wykonywania zawodu adwokata i zaświadczenia/opinii służbowej z prokuratury.
Przy piśmie z 12 sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni nadesłała kopię zaświadczenia z Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie zaświadczenia dotyczącego jej zatrudnienia w prokuraturze.
Przy piśmie z 14 sierpnia 2020 r. wnioskodawczyni przedłożyła poświadczoną notarialnie kopię zaświadczenia z Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i poinformowała, że nadal oczekuje na nadesłanie jej zaświadczenia z prokuratury, stąd podniosła, że jej wniosek z 12 sierpnia 2020 r. o przedłużenie terminu na przedłożenie tego zaświadczenia pozostaje aktualny.
Przy piśmie z 18 września 2020 r. wnioskodawczyni nadesłała dokumenty dotyczące jej zatrudnienia w prokuraturze, wnosząc o przedłużenie terminu na przedłożenie zaświadczenia o niekaralności dyscyplinarnej.
Uchwałą z 28 września 2020 r. nr [...] Rada OIRP w [...] przedłużyła termin rozpatrzenia wniosku o wpis na listę radców prawnych do 31 grudnia 2020 r.
Przy piśmie z 30 września 2020 r. wnioskodawczyni nadesłała zaświadczenie z 18 września 2020 r. wydane przez Prokuratora Okręgowego w [...], że toczyło się wobec niej postępowanie wyjaśniające o przewinienie dyscyplinarne z art. 137 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), w którego następstwie odmówiono wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.
Pismem z 25 stycznia 2021 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o wyjaśnienie przyczyn nierozpatrzenia wniosku o wpis na listę radców prawnych.
Uchwałą z 29 stycznia 2021 r. nr [...] Rada OIRP w [...] przedłużyła termin rozpatrzenia wniosku do 31 marca 2021 r.
W dniu 15 lutego 2021 r. Rada OIRP w [...] wystąpiła do Prokuratury Okręgowej w [...] o podanie okoliczności będących podstawą prowadzenia powołanego postępowania wyjaśniającego.
Pismem z 26 lutego 2021 r. Prokurator Okręgowy w [...] wyjaśnił, że u podstaw powołanego postępowania legło zaniechanie wszczęcia postępowania przygotowawczego, brak właściwego nadzoru nad powierzonym Policji dochodzeniem i naruszenie zasady wykonywania czynności sumiennie, rzetelnie oraz bez zwłoki, czym działano na szkodę małoletniego pokrzywdzonego.
Pismem z 26 kwietnia 2021 r. Rada OIRP w [...] wystąpiła do Prokuratury Okręgowej w [...] o przesłanie akt osobowych wnioskodawczyni i akt powołanego postępowania wyjaśniającego.
W dniu 29 kwietnia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", wskazując, że wnosi o niezwłoczne rozpoznanie jej sprawy, a także o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania.
W dniu 25 maja 2021 r. wnioskodawczyni złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych wnosząc o stwierdzenie, że Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] dopuściła się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o rozpoznanie jej wniosku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, a także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 10 000 zł i przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg sprawy i wskazała na naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 75 ze zm.), dalej: "ustawa o radcach prawnych", zobowiązujący radę okręgowej izby radców prawnych do podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Skarżąca uiściła kwotę 100 zł tytułem wpisu od skargi.
Uchwałą z 28 maja 2021 r. nr [...] Rada OIRP w [...] przedłużyła termin rozpatrzenia wniosku do 30 czerwca 2021 r.
Pismem z 16 czerwca 2021 r. Rada OIRP w [...] ponownie wystąpiła do Prokuratury Okręgowej w [...] o nadesłanie akt osobowych wnioskodawczyni i akt powołanego wyżej postępowania wyjaśniającego.
Uchwałą z 30 lipca 2021 r. nr [...] Rada OIRP w [...] odmówiła wpisania wnioskodawczyni na listę radców prawnych prowadzoną przez OIRP w [...].
Uchwałą z 6 sierpnia 2021 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych stwierdziło, że Rada OIRP w [...] dopuściła się bezczynności w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie wpisu wnioskodawczyni na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę OIRP w [...] i stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego pisma i dodatkowego pisma procesowego (k. 41-42) organ wskazał, co następuje.
Przesunięcie terminu rozpatrzenia wniosku wynikło z następujących względów:
- brak złożenia przez skarżącą kompletnego wniosku o wpis na listę radców prawnych i nieuzupełnienie przez nią wymaganej dokumentacji w terminie 4 miesięcy od złożenia wniosku;
- brak wskazania przez skarżącą, że prowadzono wobec niej postępowanie wyjaśniające, a powzięcie przez organ informacji o nim dopiero w październiku 2020 r.;
- zakończenie kadencji organów samorządu i konieczność ukonstytuowania nowych organów podczas stanu epidemii, co uniemożliwiało organizowanie posiedzeń i podejmowanie czynności w sprawie;
- brak nadesłania przez Prokuratora Okręgowego w [...] akt osobowych i akt postępowania wyjaśniającego mimo skierowania dwóch wniosków w tym zakresie.
Z powyższych względów zdaniem organu nie można przyjąć jego bezczynności, a także przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania, gdyż nie było ono prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a opóźnienie spowodowały wyżej wskazane okoliczności.
W dodatkowym piśmie procesowym (k. 49) organ poinformował, że uzyskał od Prokuratora Okręgowego w [...] akta osobowe skarżącej i akta postępowania wyjaśniającego, stąd możliwe stało się wydanie uchwały z 30 lipca 2021 r., którą odmówiono skarżącej wpisu na listę radców prawnych prowadzoną przez OIRP w [...] (załączono odpis tej uchwały).
Wyrokiem z 22 września 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SAB/Po 22/21 Sąd:
1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do załatwienia wniosku skarżącej z 5 czerwca 2020 r.,
2. stwierdził, że Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 5 czerwca 2020 r.,
3. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
4. oddalił skargę w pozostałym zakresie,
5. zasądził od Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, co następuje.
Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a.
Organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych (art. 36 § 2 K.p.a.).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W przedmiocie wpisu na listę radców prawnych obowiązuje przepis szczególny art. 31 § 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym uchwała rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych powinna być podjęta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Skarżąca wystąpiła pismem z 5 czerwca 2020 r. z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych. Pierwsze posiedzenie Zespołu ds. wpisów Rady OIRP w [...] odbyło się dopiero 23 lipca 2020 r., a więc przez ponad miesiąc nie podjęto żadnych czynności w sprawie, mimo że organ był zobowiązany do załatwienia sprawy w terminie 30 dnia od dnia złożenia wniosku. W tym okresie miała więc miejsce bezczynność organu przejawiająca się brakiem podejmowania czynności w sprawie.
W następstwie kolejnych zdarzeń i czynności podjętych przez organ w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uchwałą Rady OIRP w [...] z 28 września 2020 r. przedłużono termin do załatwienia sprawy do 31 grudnia 2020 r. Po tym terminie żadne czynności w ramach postępowania o wpis na listę radców prawnych nie zostały podjęte do 29 stycznia 2021 r., kiedy uchwałą Rady OIRP w [...] ponownie przedłużono termin do załatwienia sprawy do 31 marca 2021 r. Po tej dacie ponownie nie zostały podjęte żadne czynności. W tym okresie miała więc miejsce również bezczynność organu. Dopiero 28 maja 2021 r. Rada OIRP w [...] podjęła uchwałę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2021 r. Po tym terminie sprawa również nie została załatwiona z uwagi na brak możliwości wglądu do akt osobowych skarżącej, jakie nie zostały przesłane przez prokuraturę.
Dopiero uchwałą Rady OIRP w [...] z 30 lipca 2021 r. odmówiono skarżącej wpisu na listę radców prawnych. W rezultacie zasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do załatwienia wniosku skarżącej z 5 czerwca 2020 r. (pkt 1. sentencji wyroku).
Trafny okazał się jednak zarzut skargi co do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z 5 czerwca 2020 r. (pkt 2. sentencji wyroku).
Organ niewątpliwie naruszył reguły terminowego załatwiania spraw, przy czym bezczynność ta była znacząca, a tym samym należało ją zakwalifikować jako rażąco naruszającą prawo. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów (pkt 3. sentencji wyroku).
Z uwagi na stwierdzenie bezczynności Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nieuprawniony był sformułowany w skardze zarzut przewlekłości organu w rozpatrzeniu wniosku o wpisu na listę radców prawnych. Radzie okręgowej izby radców prawnych przysługiwało prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby ubiegającej się o wpis na listę radców prawnych zgodnie z art. 24 ust. 2c ustawy o radcach prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy takie uprawnienie było jednak ograniczone z uwagi na brak należytej współpracy ze strony organów prokuratury.
Zważywszy na powyższe nie było podstaw do zasądzenia od Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Mając na względzie specyficzne uwarunkowania stwierdzonej bezczynności spowodowane również ograniczonymi możliwościami do skorzystania z przysługującego prawa wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych skarżącej należało stwierdzić brak potrzeby nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W zakresie wskazanych tych trzech żądań (stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej) oddalono więc skargę (pkt 4. sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składał się wpis od skargi w wysokości 100 zł (pkt 5. sentencji wyroku).
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 3 i 4, tj. stwierdzenia że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz w zakresie oddalenia skargi w pozostałym zakresie (pkt 4).
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z sentencją orzeczenia, niepełny i niejasny, uniemożliwiający tym samym przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej oraz ogólnikowe odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska skarżącej.
Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Wyrokiem z 24 marca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 181/22 Naczelny Sąd Administracyjny:
1. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 3 i 4 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,
2. zasądził od Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na rzecz skarżącej kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, co następuje.
Między treścią sentencji zawartą w pkt 3 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a jego uzasadnieniem zachodzi istotna sprzeczność.
Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł w pkt 3, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt 4 sentencji oddalił skargę w pozostałej części uznając, że brak jest podstaw do nakładania grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał zasadność skargi co do bezczynności organu, a jednocześnie - biorąc pod uwagę ustalenia stanu faktycznego sprawy i wywody co do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" - stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa i w tym zakresie wyraźnie wskazał na rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wyroku.
Z kolei mając na uwadze "specyficzne uwarunkowania stwierdzonej bezczynności" Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zachodziła potrzeba nakładania na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że w ten sposób Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie spełniające warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie bowiem Sąd nie przedstawił toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, tak jak to zostało orzeczone w pkt 3 sentencji wyroku i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn oddalił skargę w zakresie orzeczenia o grzywnie, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także - warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy - czynności, jakie powinien podjąć i jakie podjął organ, dążąc do załatwienia konkretnej sprawy oraz inne okoliczności konkretnej sprawy, które miały wpływ na przebieg postępowania.
W związku z tym zaistnienie stanu bezczynności należy wiązać z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest nie tylko ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe, ale konieczne jest także wyjaśnienie, czy do niezałatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych.
Sądy administracyjne są obowiązane roztropnie kwalifikować bezczynność czy przewlekłość jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por.: wyrok o sygn. akt I OSK 734/15). W odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na zasadzie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Należy zauważyć, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.
Rozpoznając sprawę ponownie, w zakresie w jakim zapadło orzeczenie kasatoryjne, Sąd pierwszej instancji rozstrzygnie, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do rozstrzygnięcia czy stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też uzna, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, a także oceni czy zasadny jest wniosek w zakresie nałożenia na organ grzywny czy też brak jest podstaw do zastosowania w tym zakresie regulacji, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., sporządzając w odniesieniu do obu sytuacji uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności NSA uchylił zaskarżony wyrok w części (pkt 3 i 4) i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a.).
Należy podkreślić, że w związku z uchyleniem przez NSA pkt 3 i 4 wyroku WSA w Poznaniu prawomocne stały się rozstrzygnięcia zawarte w pkt 1, 2 i 5 wyroku WSA w Poznaniu, w których odpowiednio Sąd:
1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do załatwienia wniosku skarżącej z 5 czerwca 2020 r.,
2. stwierdził, że Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z 5 czerwca 2020 r.,
5. zasądził od Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej miała zatem miejsce, o czym przesądził już WSA w prawomocnym pkt 2 wyroku o sygn. akt III SAB/Po 22/21.
W związku z tym ponownie rozpatrując skargę Sąd nie może już badać, czy organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej.
Rolą Sądu jest natomiast obecnie ocena, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznanie skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ oraz rozpoznanie wniosków skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie jej od organu sumy pieniężnej.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowano w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Uwzględniając skargę na bezczynność organu Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I SAB/Po 11/22 w przepisach nie zdefiniowano pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się na szereg przypadków bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, do których zalicza się zwykle bardzo długi okres prowadzenia sprawy nie mający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, liczbie spraw do załatwienia przez organ ani liczbie wniosków procesowych składanych przez stronę. Kryteria te zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Charakter bezczynności trzeba zatem ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się istotne naruszenie prawa, nie dające pogodzić się z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności, nie można pominąć więc charakteru sprawy i specyfiki trybu jej załatwienia. Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m. in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność. Sąd administracyjny powinien zatem uwzględnić całość okoliczności konkretnej sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma zatem miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności oraz znacznie dłużej niż jest to niezbędne, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność lub przewlekłość organu (np.: wyrok o sygn. akt III OSK 2063/21 oraz powołane tam orzecznictwo).
Co więcej, w zapadłym w kontrolowanej sprawie wyroku NSA wskazano, że sądy administracyjne są obowiązane roztropnie kwalifikować bezczynność jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do bezczynności rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W związku z brakiem definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.
Kierując się powyższymi wskazaniami NSA należy uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak podniósł WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III SAB/Po 22/21 skarżąca pismem z 5 czerwca 2020 r. (wpłynęło do organu 10 czerwca 2020 r.) wniosła o wpis na listę radców prawnych. Pierwsze posiedzenie Zespołu ds. wpisów Rady OIRP w [...] odbyło się dopiero 23 lipca 2020 r., a więc upłynął przewidziany w art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawny 30-dniowy termin do wydania uchwały w sprawie wpisu (już wtedy wystąpiła bezczynność organu). Niemniej jednak należy uwzględnić, że na posiedzeniu 23 lipca 2020 r. wnioskodawczyni zobowiązała się do przedłożenia w terminie 21 dni dokumentu dotyczącego wykonywania zawodu adwokata i zaświadczenia/opinii służbowej z prokuratury. Kopię pierwszego z tych dokumentów skarżąca nadesłała przy piśmie z 12 sierpnia 2020 r., ale jednocześnie wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie zaświadczenia dotyczącego jej zatrudnienia w prokuraturze, co nastąpiło dopiero 18 września 2020 r. Wnioskodawczyni ponownie jednak wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie zaświadczenia o niekaralności dyscyplinarnej, co nastąpiło 30 września 2020 r. Tymczasem organ uchwałą z 28 września 2020 r. przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do 31 grudnia 2020 r., a następnie uchwałą z 29 stycznia 2021 r. - do 31 marca 2021 r. Przed upływem tego terminu, 15 lutego 2021 r., organ wystąpił do Prokuratury Okręgowej w [...] o podanie okoliczności będących podstawą prowadzenia powołanego postępowania wyjaśniającego, na co uzyskał odpowiedź 26 lutego 2021 r., że u podstaw powołanego postępowania legło zaniechanie wszczęcia postępowania przygotowawczego, brak właściwego nadzoru nad powierzonym Policji dochodzeniem i naruszenie zasady wykonywania czynności sumiennie, rzetelnie oraz bez zwłoki, czym działano na szkodę małoletniego pokrzywdzonego. Mając to na uwadze organ pismami z 26 kwietnia 2021 r. i 16 czerwca 2021 r. występował do Prokuratury Okręgowej w [...] o przesłanie akt osobowych wnioskodawczyni i akt powołanego postępowania wyjaśniającego. Po ich uzyskaniu uchwałą z 30 lipca 2021 r. odmówiono wpisania skarżącej na listę radców prawnych prowadzoną przez OIRP w [...].
Przedstawiona sekwencja zdarzeń, choć oznacza bezczynność organu w związku z przekroczeniem terminu z art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, to jednak zdaniem Sądu nie jest bezczynnością rażącą. Jest tak dlatego, że w związku z koniecznością zbadania przesłanek z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych warunkujących wpis na listę radców prawnych (nieskazitelność charakteru i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu) organ mógł zobowiązać skarżącą do przedstawienia dodatkowych dokumentów (zaświadczenia z samorządu adwokackiego i opinii z prokuratury) dotyczących dotychczasowego przebiegu pracy zawodowej. Skarżąca na posiedzeniu z 23 lipca 2020 r. wyraziła zgodę na ich przedstawienie, co nastąpiło 12 sierpnia 2020 r. (kopia zaświadczenia z adwokatury) i 18 września 2020 r. (zaświadczenia o pracy w prokuraturze). Kolejny nadesłany 2 października 2020 r. przez skarżącą dokument (zaświadczenie Prokuratora Okręgowego z 18 września 2020 r.) wskazał na wszczęcie wobec skarżącej w marcu 2020 r. postępowania wyjaśniającego. W świetle zatem przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych (nieskazitelność charakteru i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu) zasadne było zwrócenie się 15 lutego 2021 r. przez organ do prokuratury o podanie okoliczności będących podstawą prowadzenia powołanego postępowania wyjaśniającego, na co organ uzyskał odpowiedź 26 lutego 2021 r., a także - w związku z treścią tej odpowiedzi - uzasadnione było dwukrotne zwracanie się przez organ 26 kwietnia 2021 r. i 16 czerwca 2021 r. do prokuratury, mające na celu uzyskanie akt osobowych skarżącej i akt wspomnianego postępowania wyjaśniającego. Wezwania te były co prawda dokonane z opóźnieniem (organ powziął informację o wskazanym postępowaniu wyjaśniającym 2 października 2020 r.), ale należy również wziąć pod uwagę opieszałość prokuratury w udostępnieniu akt, a również obowiązujący ówcześnie stan epidemii utrudniający podejmowanie czynności w sprawie oraz mające miejsce w październiku 2020 r. wybory nowych władz OIRP w [...]. Zgodnie zaś z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia spraw nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.
Powyższe okoliczności przemawiają za tym, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy (uchwałę w sprawie wpisu podjęto 30 lipca 2021 r.) należy uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Jak wspomniano wyżej, Sąd rozpoznając skargę po wyroku NSA, zobowiązany jest rozpoznać ją również w zakresie rozstrzygnięcia o przewlekłości prowadzonego postępowania, wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Jeżeli chodzi o zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, to jest on niesłuszny, gdyż zasadniczo nie prowadzono postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ oczekiwał na wykonanie przez skarżącą i prokuraturę wezwań do nadesłania stosownych dokumentów i akt, działając w warunkach stanu epidemii i organizacji nowych władz samorządu radcowskiego. Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia spraw nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym Sąd oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, o czym orzeczono w pkt II. sentencji wyroku oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odnośnie zaś oddalenia skargi w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o czym również orzeczono w pkt II. sentencji wyroku oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a., należy wskazać, że nastąpiło to z analogicznych przyczyn, z jakich uznano wyżej, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Argumentów tych w związku z tym nie ma potrzeby w tym miejscu powtarzać. Sprowadzają się one do konieczności oczekiwania na wykonanie przez skarżącą i prokuraturę wezwań do nadesłania stosownych dokumentów i akt, działania w warunkach stanu epidemii i organizacji nowych władz samorządu radcowskiego. Dodać jedynie wypada, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność organu, o czym orzekł już prawomocnie WSA w Poznaniu w pkt 2 wyroku o sygn. akt III SA/Po 22/21, nie oznacza automatycznie obowiązku wymierzenia organowi grzywny czy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Ponadto, nie jest zasadne traktowanie przez skarżącą przyznania jej sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł jako swoistej rekompensaty za niemożność wykonywania zawodu prawniczego, gdyż można go wykonywać - choć w innej formie - również nie będąc wpisanym na listę radców prawnych.
Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. i w pkt II. sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.