III SAB/Po 23/24

III SAB/Po 23/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak
Walentyna Długaszewska
Zbigniew Kruszewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Finanse publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35-37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 11 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp.k. Oddział w [...] na bezczynność Zarządu Województwa w przedmiocie określenia konieczności zwrotu części dofinansowania oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 listopada 2024 roku [...] Sp. z o.o. Sp. k. Oddział w [...] (dalej: skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Województwa w przedmiocie określenia konieczności zwrotu części dofinansowania.
Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny:
W dniu 8 lipca 2019 r. skarżąca w odpowiedzi na ogłoszony nabór wniosków (nabór nr [...]), złożyła wniosek o dofinansowanie operacji pod nazwą [...] w [...]" w ramach działania "Realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność" objętego Priorytetem 4. Zwiększenie zatrudnienia i spójności terytorialnej, zawartym w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze".
Uchwałą Rady [...] Grupy Rybackiej nr [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r. operacja została wybrana do finansowania, otrzymując 45 punktów. Uzyskany wynik stanowił etap oceny zgodności operacji ze strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność oraz etap zgodności operacji z lokalnymi kryteriami wyboru.
Po zakończeniu powyższego etapu, [...] Grupa Rybacka przekazała Zarządowi Województwa (dalej również: organ) do oceny dokumentację z ogłoszonego naboru (wraz z wnioskiem). Organ przeprowadził ocenę zgodnie z kartą weryfikacji wniosku o dofinansowanie, w wyniku czego zawarto w dniu 11 lutego 2020 r. ze skarżącą umowę o dofinansowanie, nr [...] (dalej: umowa). Przewidywała ona wypłatę dofinansowania po zakończeniu realizacji każdego etapu operacji. Pierwszego, w wysokości 283.287 zł oraz drugiego w wysokości 16.713 zł. Jednakże tak określonego dofinansowania nie wypłacono. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ stwierdzono brak realizacji zobowiązań przewidzianych w umowie. Organ rzeczone naruszenia opisał w pismach informujących o odmowie wypłaty zarówno pierwszej, jak i drugiej transzy pomocy (pisma z dnia: 29 stycznia 2024 r. oraz z dnia 6 maja 2024 r.). Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ rozpatrzył wniosek skarżącej. Zakwestionował część kosztów, uznając je za niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie. Wskazał faktury i kwoty stanowiące koszty niekwalifikowalne. Rozpatrując prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odniósł się także do postępowania związanego z wyborem wykonawców przez skarżącą, stwierdzając, że konkurencyjny tryb wyboru wykonawców został naruszony. Uzasadnione było zatem – w ocenie organu – nałożenie na skarżącą (beneficjenta) korekty finansowej, a w konsekwencji poinformowanie skarżącej o wysokości pozostałej do refundacji kwoty, która wynosiła 24.213,19 zł.
Skarżąca nie zgodziła się na pomniejszenie ostatniej płatności dofinansowania i pismem z 7 sierpnia 2024 r. wniosła ponaglenie, domagając się jednocześnie wydania decyzji w trybie art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, dalej: u.f.p.). W odpowiedzi organ uznał, że zmniejszenie kwoty dofinansowania w przypadku braku kwot podlegających zwrotowi, nie skutkuje wydaniem decyzji, a jedynie wypłatą dofinansowania w takiej wysokości, jaka została zrealizowana zgodnie z warunkami umowy.
W konsekwencji tego, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu, polegającą na zaniechaniu wydania decyzji administracyjnej określającej konieczność zwrotu części dofinansowania objętego umową, ze względu na rzekome wydatkowanie środków objętych dotacją w sposób niezgodny z umową, tj. z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 32 ustawy z dnia 10 lipca 2015 o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2020 r. poz. 2140, dalej: ustawa EFMR) w zw. z art. 207 u.f.p. oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę, o jaką pomniejszona została płatność na rzecz skarżącej ze względu na rzekome wydatkowanie środków z dofinansowania w sposób niezgodny z umową.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o nakazanie organowi wydania decyzji administracyjnej zawierającej:
- informację o naruszeniu postanowień umownych, jakiego podczas realizacji umowy dopuściła się skarżąca;
- wskazanie, że ze względu na stwierdzone naruszenie pomniejszona zostanie płatność na rzecz skarżącej, o którą skarżąca wnioskowała w ramach końcowego wniosku o płatność;
- pouczenie o środkach ochrony prawnej, jakie służą skarżącej względem decyzji wydanej przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem specyficznym, uregulowanym postanowieniami umowy, które w obszarze rozliczenia operacji nie skutkuje wydawaniem decyzji administracyjnych. Wynika to wprost z art. 15 ust. 3 ustawy EFMR oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 6 września 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działań wsparcie przygotowawcze i realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność, w tym koszty bieżące i aktywizacja, objętych Priorytetem 4. Zwiększenie zatrudnienia i spójności terytorialnej, zawartym w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (dalej: rozporządzenie).
Organ przyjął, że nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej, ponieważ w przedmiotowym postępowaniu obie strony wiążą wytyczne Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" oraz umowa, która nie przewiduje decyzji administracyjnej, jako formy regulującej tryb rozliczenia operacji w przypadku refundacji.
W ocenie organu skarżąca żądając wydania decyzji, usiłuje obejść prawo złożenia jednorazowej prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, skierowane do organu pismo z dnia 7 sierpnia 2024 r. nazywa "ponagleniem", nie bacząc na to, że tryb odwoławczy przed organem został już wyczerpany, bowiem wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy organ rozpoznał, informując o tym skarżącą.
Finalnie organ przyjął, że jeżeli przepisy prawa nie wymagają wydania decyzji w danej sytuacji, to brak wydania decyzji nie może być traktowany jako bezczynność organu.
Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2025 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne do rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Tytułem wstępu wypada zaznaczyć, że okolicznością warunkującą rozpoznanie skargi w tego typu postępowaniach jest wniesienie ponaglenia przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że pismo z dnia 7 sierpnia 2024 r. (k. 2438 akt administracyjnych) takie ponaglenie stanowiło, wobec czego należało dokonać merytorycznej kontroli zgłoszonych przez skarżącą wniosków i sformułowanych zarzutów.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stan bezczynności dotyczy sytuacji przekroczenia terminu na załatwienie sprawy określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, której to wydania domaga się skarżąca.
Przede wszystkim należy wskazać, że na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy EFMR wydano akt wykonawczy – rozporządzenie, na którego treść zasadnie powołuje się w odpowiedzi na skargę organ. Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarżąca zawarła umowę z organem, o której mowa jest w § 23 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei treść § 25 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że warunkiem przyznania pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działania realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność, o którym mowa w art. 62 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 508/2014, jest zawarcie umowy o dofinansowanie, która - poza postanowieniami określonymi w art. 17 ust. 1 ustawy o EFMR – zawiera co najmniej szczegółowo wymienione dalej postanowienia dotyczące realizacji tej operacji.
Co więcej, zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia środki finansowe z tytułu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działania realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność, o którym mowa w art. 62 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 508/2014, wypłaca się na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie, o której mowa w § 25, z tym że środki te mogą być wypłacone, jeżeli beneficjent: 1) udokumentował zrealizowanie operacji lub jej części, w tym poniesienie kosztów kwalifikowalnych z tym związanych, zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu i w umowie o dofinansowanie; 2) zrealizował lub realizuje zobowiązania określone w umowie o dofinansowanie.
Natomiast w § 27 ust. 2 rozporządzenia określono, że w przypadku gdy beneficjent nie spełnił któregokolwiek z warunków, o których mowa w ust. 1, środki finansowe z tytułu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działania realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność, o którym mowa w art. 62 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 508/2014, mogą być wypłacone w części dotyczącej operacji, która została zrealizowana zgodnie z tymi warunkami, jeżeli cel operacji został osiągnięty lub może zostać osiągnięty do dnia złożenia wniosku o płatność końcową.
Taka też sytuacja zaistniała w niniejszym stanie faktycznym – organ przyjął, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w § 27 ust. 1 rozporządzenia, wskazując na brak realizacji zobowiązań przewidzianych w umowie, w tym m.in. wystąpienie kosztów niekwalifikowalnych – co poskutkowało wypłaceniem środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w części, a nie w całości.
Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącej, że organ powinien był wydać decyzję administracyjną określającą wysokość kwoty o jaką pomniejszono dofinansowanie czy wskazującą na naruszenia postanowień umownych, na podstawie art. 207 u.f.p. Z treści tego przepisu wynika wyraźnie, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W niniejszej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem organ nie wypłacił skarżącej środków, które podlegać miałyby zwrotowi. Przeciwnie – organ wypłacił skarżącej środki w pomniejszonej kwocie – wobec czego nie żądał od skarżącej żadnego zwrotu. Skarżąca nie mogła zatem skutecznie domagać się wydania decyzji określonej w art. 207 ust. u.f.p. (decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków), gdyż nie wypłacono w ogóle jej środków, które z mocy przepisów prawa podlegałyby zwrotowi.
Kolejno, skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie art. 32 ustawy EFMR. Podobnie jak w przypadku art. 207 u.f.p., również art. 32 ustawy EFMR w realiach niniejszej sprawy nie znalazł zastosowania, bowiem skarżącej nie wypłacono dofinansowania w nadmiernej wysokości, a jedynie w części, która została zrealizowana zgodnie z warunkami umowy. Wypłacona pomoc nie jest także pomocą pobraną nienależnie lub wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślenia wymaga, że w sprawie zaistniała sytuacja określona w § 27 ust. 2 rozporządzenia, tj. skarżącej wypłacono środki finansowe w części, z powodu niespełnienia warunków określonych w § 27 ust. 1 rozporządzenia.
Zgodzić się należy również z organem, że z art. 15 ust. 3 ustawy o EFMR nie sposób wywieść, że do postępowań w sprawach przyznawania pomocy stosuje się wszystkie przepisy k.p.a. Ustawodawca nie bez powodu zdecydował się na zawężenie stosowania przepisów k.p.a. do konkretnych obszarów, tj. właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków. Dlatego też niezasadnie skarżąca zarzucała organowi naruszenie art. 107 k.p.a., traktującego o decyzji administracyjnej, skoro w toku postępowania nie znalazł zastosowania rzeczony przepis z uwagi na wyraźny brak odesłania sformułowany w art. 15 ust. 3 ustawy o EFMR.
Tym samym z uwagi na brak zastosowania w sprawie art. 107 k.p.a. oraz art. 207 u.f.p. nie można było wymagać od organu wydania decyzji administracyjnej. Zauważyć przy tym wypada, że organ podejmował szereg czynności, do których był zobowiązany, m.in. udzielając skarżącej odpowiedzi na pismo z dnia 7 sierpnia 2024 r., które to Sąd zakwalifikował jako ponaglenie.
W ocenie Sądu, Zarządowi Województwa w [...] nie można było zatem skutecznie zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów, a tym samym nie można było również skutecznie zarzucić stanu bezczynności.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.